Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 403/22 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 28 marca 2022 r. nr GN-III.7581.143.2021.AW w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 403/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę J. W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Łódzkiego z 28 marca 2022 r., znak: GN-III.7581.143.2021.AW (dalej: zaskarżona decyzja), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Kutnowskiego z 30 kwietnia 2021 r., znak: GN.6821.6.2021, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 7,62 ha, położonej w gminie K., obrębie K.1 (dalej: sporna nieruchomość, sporna działka) stanowiącej własność J. W., N. W. i M. W., poprzez zezwolenie E. S.A. z siedzibą w G. na zakładanie i przeprowadzanie na ww. nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej w celu realizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przeprowadzeniu przez działkę przebudowywanej linii WN 110 kV.

Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku pełnomocnik skarżącej zakwestionował to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

- w szczególności art. 124 § 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja tj. przebudowa linii elektroenergetycznej jest zgodna z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonym przez Radę Miejską w K. uchwałą nr 69/XII/03 z dnia 27.08.2003 r.;

- oraz art. 124 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że zostały przeprowadzone rokowania ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

W piśmie procesowym stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania E. S.A. z siedzibą w G. (dalej: Spółka E.; inwestor) przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., którego WSA nie stosował. Nie mógł więc naruszyć przepisu, którego nie stosował. W skardze kasacyjnej nie wskazano również, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. Dla skutecznego postawienia zarzutu naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 145 § 1 pkt 1 – stanowiących normy o charakterze "wynikowym", regulujące sposób rozstrzygnięcia skargi - konieczne jest bowiem wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych w zakresie ustaleń i ocen prawnych, którym uchybiono w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Takiego zarzutu skarga kasacyjna jednak nie zawiera. Skarżący nie podważył zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Biorąc zaś pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Obowiązek ten jest bowiem jedną z normatywnych przyczyn ustanowienia przez ustawodawcę w art. 175 p.p.s.a. wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, tj. adwokata lub radcę prawnego, bądź przez inne osoby wymienione w tym przepisie, aby właśnie w ten sposób zapewnić przede wszystkim prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem spełniających wymagania określone przepisami p.p.s.a.

Powołany w skardze kasacyjnej art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - jako podstawa sformułowania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego - stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Stawiając zarzut błędnej wykładni, skarżący kasacyjnie winien określić, jak wskazany przez niego przepis prawa materialnego powinien być prawidłowo rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji.

Ze skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie wynika jednak, w czym miałaby się przejawiać błędna wykładnia art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990; dalej: u.g.n.) i jakie brzmienie powinna przybrać prawidłowa wykładnia tych przepisów (przy czym należy zauważyć, że art. 124 u.g.n. dzieli się na jednostki redakcyjne będące ustępami, a nie jak przyjął autor skargi kasacyjnej – paragrafami). Zatem zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni jest bezskuteczny.

Natomiast odnośnie do naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie, w skardze kasacyjnej zarzucono przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zostały przeprowadzone rokowania ze wszystkimi współwłaścicielami nieruchomości, podczas gdy – jak argumentowano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – WSA zaaprobował wadliwe ustalenia organów administracji w tym zakresie, nie odnosząc się do podnoszonych przez stronę zarzutów, iż "inwestor prawidłowe adresy korespondencyjne współwłaścicieli nieruchomości ustalił dopiero na etapie postępowania administracyjnego w drugiej instancji, jak również inwestor mijał się z prawdą twierdząc, że wysyłał pisma do współwłaścicieli za pokwitowaniem odbioru oraz, że korespondencję kwitował dorosły domownik" oraz nie odnosząc się do wskazywanej przez skarżącą "próby wymuszenia przy okazji tzw. rokowań wysokości odszkodowania". W ramach tego zarzutu skarżąca de facto kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych i oceny stanu faktycznego sprawy - poczynionych przez organy administracji obu instancji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji - w zakresie przeprowadzenia w sprawie rokowań, któremu to zarzutowi nie dano jednak wyrazu poprzez jego sformułowanie w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w art. 174 p.p.s.a. Zarzut ten nie poddaje się zatem kontroli instancyjnej. Niedopuszczalne jest bowiem zwalczanie prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie oraz oceny tych ustaleń zarzutem naruszenia prawa materialnego. Do stosowania prawa materialnego dochodzi wówczas, gdy stan faktyczny sprawy jest już ustalony. Ten ostatni jest zaś wynikiem postępowania dowodowego, które regulują przepisy postępowania.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność planowanej inwestycji z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K., uchwalonego przez Radę Miejską w K. uchwałą Nr 69/XII/03 z 27 sierpnia 2003 r. (dalej: Plan, mpzp).

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przewidziany w przywołanym przepisie wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną odnosi się między innymi do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może zostać wydana decyzja o zezwoleniu na czasowej jej zajęcie, która to część jest niezbędna według wskazanych wyżej dokumentów planistycznych dla posadowienia na niej tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowalnych. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego. Zgodność ograniczenia orzekanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. z ww. dokumentami planistycznymi należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w tych dokumentach, których treść i zakres normują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 t.j.). Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b tej ustawy wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w którym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zależności od potrzeb, określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz ponadlokalnym. Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności pod kątem istniejących ustaleń tego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym, zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Plan miejscowy, aby stanowić podstawę do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale także określać lokalizację tego typu inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, a więc w planie tym został ustalony jej przebieg. Z zestawienia art. 124 ust. 1 zd. 2 oraz art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zgodność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym oznacza konieczność rozstrzygnięcia w decyzji o przedmiocie tego ograniczenia obejmującego jego terytorialny zasięg mieszczący się w granicach planistycznego przeznaczenia pod publiczną infrastrukturę techniczną ustalonego w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie to stanowi ingerencję w wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zatem z tego względu jego rozmiar i zakres musi być jednoznacznie i precyzyjnie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że nie było w niej kwestionowane, że przez sporną nieruchomość przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV, dla której Plan ustala strefę techniczną. Zgodnie z wypisem z mpzp nieruchomość ta zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem: "RP" – tereny upraw rolnych. Zamierzenie inwestycyjne, dla realizacji którego Spółka E. wystąpiła o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, dotyczy przebudowy wskazanej linii wysokiego napięcia poprzez demontaż dwóch słupów i posadowienie nowych słupów w nowej lokalizacji oraz wymianę przewodów linii elektroenergetycznej.

W § 3 mpzp określono, które oznaczenia graficzne na rysunku planu są obowiązującymi ustaleniami planu. W postanowieniu tym nie wymieniono oznaczenia graficznego wskazującego na przebieg linii elektroenergetycznych i związanych z nimi stref ochronnych. W § 13 ust. 2 ustalono zasady uzbrojenia w infrastrukturę techniczną wg poszczególnych mediów. W § 13 ust. 2 pkt 13 lit. a) przewidziano zachowanie istniejącej infrastruktury ponadlokalnej – linii elektroenergetycznych 110 kV i 220 kV. Stosownie do § 23 ust. 1 pkt 3 lit. c) na terenach oznaczonych w Planie symbolem "RP" możliwa jest przebudowa istniejących sieci uzbrojenia terenu obejmujących m.in. zaopatrzenie w energię elektryczną. Natomiast w § 28 ust. 1 pkt 2 mpzp określono strefy techniczne dla istniejących napowietrznych linii energetycznych – w przypadku linii wysokiego napięcia 110 kV w odległości 15 m od linii osi.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że przyjęte w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania ze spornej działki spełnia przesłankę zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano między innymi, że: "Sąd nie odniósł się w żadnym miejscu swoich wywodów do stanowiska (...), że nie tylko posadowienie słupa zostało zaplanowane w innym miejscu, ale również przebieg linii energetycznych jest przesunięty w stosunku do istniejącego stanu i wskazanego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o ok. 20 m.", jak również: "Sąd nie zwrócił uwagi i nie wyjaśnił podnoszonej nawet przez organ administracji wątpliwości Pewne wątpliwości w tym zakresie pojawiły się po zestawieniu mapy przedstawionej przez inwestora z częścią graficzną planu zagospodarowania przestrzennego. Porównanie tych dwóch dokumentów wskazuje, iż linia energetyczna naniesiona na graficzną część mpzp nie do końca pokrywa się w swoim przebiegu z linią energetyczną na załączniku wnioskodawcy oraz faktycznym przebiegiem linii w terenie". Autor skargi kasacyjnej nie sformułował jednak w powyższym zakresie stosownego zarzutu kasacyjnego, co wyklucza możliwość ustosunkowania się do ww. kwestii przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wskazano, kontrola kasacyjna sprawowana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy zgodności z prawem orzeczenia sądu wojewódzkiego i poza przesłankami nieważności postępowania uwzględnianymi z urzędu, dokonywana jest wyłącznie przez pryzmat i w granicach zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Jedynie zatem na marginesie należy zauwazyć, że organ I instancji faktycznie powziął wątpliwość, na którą wskazał autor skargi kasacyjnej i w zawiązku z tym wystąpił z zapytaniem do Burmistrza Gminy K., który w piśmie z 15 lutego 2021 r. wyjaśnił, że "Przedmiotowy plan został sporządzony w skali 1:10000 na podkładzie mapy topograficznej zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i jest obrazem graficznym. Skala sporządzonego planu jak i podkład użyty do jego sporządzenia spowodowały iż odczyty i analizy dokonywane są z pewnym przybliżeniem. Autorzy projektu planu mieli na celu dokonanie wszelkich naniesień z taką dokładnością jaką dopuszczały obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa oraz materiały zastosowane do jego opracowania." W świetle powyższych wyjaśnień, uwzględniając postanowienia § 3, § 13 ust. 2 pkt 13 i § 28 mpzp oraz fakt, że zgodnie z wypisem Planu "przez sporną działkę przebiega napowietrzna linia energetyczna wysokiego napięcia 110 kV", organ I instancji prawidłowo przyjął (str. 3-4 decyzji Starosty Kutnowskiego z 30 kwietnia 2021 r.) - co następnie zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy oraz Sąd I instancji - że wnioskowane ograniczenie następuje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.