Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 198/18 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. J. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 26 czerwca 2018 r. (sygn. akt III SA/Lu 198/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę S. J. (dalej zwanego "Skarżącym") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego "GITD") z [...] lutego 2018 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] października 2017 r. na drodze krajowej nr [...] przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów, którym wykonywano w imieniu Skarżącego przewóz ładunku. Kierujący okazał do kontroli m.in. wypis nr 1 z licencji nr [...] ważnej do [...] października 2017 r. Podczas kontroli ustalono również, że na wklejce legalizacyjnej widnieje rozmiar opon 315/70R22,5, natomiast w pojeździe były zamontowane opony o rozmiarze 315/80R22,5. Dlatego kontrolujący stwierdzili naruszenie określone w lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.; dalej zwanej "utd"), a ustalenia kontroli zawarto w jej protokole.

Z uwagi na wyniki kontroli Lubelski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany "WITD") wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie naruszenia określonego w lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do utd. W piśmie z [...] października 2017 r. Skarżący wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc że tachograf zainstalowany w skontrolowanym pojeździe posiada ważne sprawdzenie okresowe, bowiem podczas sprawdzenia okresowego pojazd posiadał opony o rozmiarze 315/80R22.5, a jedynie na wklejce wpisano inny rozmiar opon.

Z kolei pismem z [...] listopada 2017 r. WITD po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie dodatkowego naruszenia, polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, sankcjonowanego zgodnie z l.p. 1.1 załącznika nr 3 do utd. W odpowiedzi Skarżący w piśmie z [...] listopada 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania i wyjaśnił, że w dniu kontroli posiadał uprawnienia do wykonania skontrolowanego przewozu drogowego, ponieważ posiada zarówno zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, jak i zaświadczenie na przewozy drogowe na potrzeby własne.

Postępowanie administracyjne zakończyło się wydaniem przez WITD:

1) decyzji z [...] stycznia 2018 r. nakładającej na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 8000 zł za naruszenie określone w lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd (tj. wykonywanie przewozu drogowego rzeczy bez stosownego zezwolenia), a także:

2) decyzji z [...] stycznia 2018 r. umarzającej postępowanie w części dotyczącej naruszenia określonego w lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do utd.

Skarżący złożył odwołanie od decyzji WITD nakładającej karę pieniężną. Wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. GITD utrzymał w mocy decyzję WITD, od której złożono odwołanie. GITD stwierdził m.in., że podmiotem wykonującym skontrolowany przewóz drogowy był Skarżący. Do wykonania tego przewozu Skarżący powinien posiadać stosowne uprawnienia wymagane przepisami ustawy o transporcie drogowym. Tymczasem licencja na wykonywanie transportu drogowego rzeczy nr [..], której wypis kierujący okazał do kontroli, była ważna tylko do [...] października 2017 r., natomiast zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego nr [...] zostało wydane Skarżącemu w dniu [...] października 2017 r. Zatem w dniu kontroli ([...] października 2017 r.) Skarżący nie posiadał uprawnień do wykonania skontrolowanego przewozu drogowego. Z uwagi na to GITD uznał, że słusznie na Skarżącego została nałożona kara pieniężna w wysokości 8000 zł, zgodnie z treścią art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję GITD.

WSA oddalił skargę.

WSA stwierdził m.in., że w realiach niniejszej sprawy bezspornym jest to, że posiadana przez Skarżącego licencja nr [...] i okazany podczas kontroli wypis nr 1 utraciły ważność w dniu [...] października 2017 r., a więc dwa dni przed dniem kontroli. Wniosek o udzielenie licencji, datowany na [...] października 2017 r., faktycznie wpłynął do organu w dniu [...] października 2017 r., co zdaniem WSA wskazuje raczej na to, że sam wniosek złożony został już po przeprowadzonej kontroli, kiedy okazało się, że okazana w czasie kontroli licencja utraciła już ważność. Skarżący w toku postępowania dostarczył zaś kopię zezwolenia nr [...], którego udzielono dopiero [...] października 2017 r., a więc jeden dzień po kontroli. Zatem w dniu kontroli, to jest w dniu [...] października 2017 r., Skarżący w istocie nie posiadał uprawnień do wykonania skontrolowanego przewozu drogowego.

Mając to na uwadze, WSA stwierdził, że w dniu kontroli Skarżący wykonywał przewóz drogowy rzeczy bez stosownego zezwolenia. W związku z tym WSA ocenił, że zasadnie została na Skarżącego nałożona kara pieniężna w wysokości 8000 zł - zgodnie z treścią art. 92a ust. 1, 2 i 6 utd oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 w zw. z art. 134, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa przez niewłaściwe zastosowanie trzech pierwszych i niezastosowanie ostatniego, co doprowadziło do niedostrzeżenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, w szczególności art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 2 kpa oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 kpa, prowadzących do wydania decyzji merytorycznej poza zakresem i przedmiotem pierwotnie wszczętego postępowania administracyjnego, które dotyczyło wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, a nie wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał w szczególności, że postępowanie przed WITD zostało wszczęte w sprawie wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Następnie ustalenia poczynione w tym postępowaniu stały się podstawą do skierowania przez WITD pisma z [...] listopada 2017 r., w którym zawiadomił o wszczęciu kolejnego postępowania administracyjnego, niejako w tej samej toczącej się już sprawie. Jednak w piśmie tym WITD nie powołał się na art. 61 § 1 kpa jako podstawy swojego działania, czym naruszył wymóg formalny legalnego wszczęcia postępowania, jeżeli pismo to miało wszcząć zupełnie nową sprawę administracyjną.

W ocenie Skarżącego, jeżeli organ stwierdził istnienie podstaw do wszczęcia postępowania przeciwko Skarżącemu, to powinien wszcząć, opierając się na konkretnych podstawach prawnych, stosowne postępowanie w konkretnej sprawie, poprzednie umarzając. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy WITD wydał decyzję poza zakresem i przedmiotem sprawy.

Autor skargi kasacyjnej dodał, że w toku kontroli drogowej nie stwierdzono naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. Wręcz przeciwnie, z protokołu kontroli drogowej wynika, że kierujący pojazdem okazał kontrolującemu licencję, a kontrolujący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń co do jej autentyczności czy ważności.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik GITD (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę na rozprawie (art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, uznał, że skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte tylko na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, z których wynika, że według Skarżącego WSA wadliwie nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, gdyż nie dostrzegł, że w sprawie uchybiono treści art. 61 § 1 w zw. z art. 104 § 2 kpa (oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa), które to uchybienia doprowadziły do wydania decyzji merytorycznej poza zakresem i przedmiotem pierwotnie wszczętego postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej skargi kasacyjnej, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. W odniesieniu zaś do uchybień przepisom procesowym – skarga kasacyjna winna wskazywać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada przytoczonym wymogom, gdyż jej autor po pierwsze, w wypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych nie wskazał, której z nich dotyczy naruszenie (art. 134 ppsa, 8 kpa), po drugie nie wyjaśnił na czym zarzucane naruszenie miałoby polegać (art. 134, art. 135 ppsa), co już samo w sobie pozbawia te zarzuty skuteczności.

Odnosząc się natomiast do istoty spornej w sprawie kwestii, to również nie można zgodzić się ze Skarżącym, że zapadła w sprawie decyzja miałaby być wadliwa – z tego powodu, że organ "wydał ją poza zakresem i przedmiotem pierwotnie wszczętego postępowania administracyjnego, które dotyczyło wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji, a nie wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji".

Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie impulsem do wszczęcia postępowania była kontrola drogowa w dniu [...] października 2017 r. dokonana przez inspekcję transportu drogowego (z Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego). Zgodnie z art. 93 ust. 1 utd – karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z zastrzeżeniem ust. 4 – 6. Zatem przepis ten reguluje tryb postępowania co do naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli drogowej (postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej). W niniejszej sprawie już [...] października 2017 r. wszczęto postępowanie w związku z kontrolą przeprowadzoną w tym samym dniu. Zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (podjętym na podstawie art. 61 § 1 kpa) objęto naruszenie, które zdaniem organu zostało już stwierdzone na tym etapie (z lp. 6.1.4. załącznika nr 3 do utd), a którego zaistnienie ostatecznie się nie potwierdziło. Już wówczas (w tym samym zawiadomieniu) zasygnalizowano podejrzenie, że doszło również do innego naruszenia tj. niewyposażenia przez przedsiębiorcę kierowcy w wypis z ważnej licencji. Następnie, po weryfikacji tej ostatniej okoliczności zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu postępowania w zakresie dodatkowego naruszenia – z lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydano – jak wyżej już wskazano – dwie decyzje: o umorzeniu postępowania odnośnie do naruszenia z lp.6.1.4 i nałożeniu kary z naruszenia lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd. Przedstawione czynności procesowe organu wskazują, że nie ma racji autor skargi kasacyjnej, że naruszono art. 61 § 1 kpa, albowiem postępowanie odnośnie do naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do utd zostało wszczęte, o czym prawidłowo zawiadomiono Skarżącego, a po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo też wydano decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, spełniającą warunki z art. 104 § 2 kpa (decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji). Nie można zgodzić się, że decyzja była wadliwa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, gdyż została wydana "poza zakresem i przedmiotem pierwotnie wszczętego postępowania", co sugeruje, że zdaniem autora skargi kasacyjnej postępowanie administracyjne odnośnie do naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej powinno się toczyć odrębnie co do każdego naruszenia.

W istocie, stwierdzenie w wyniku kontroli dwu lub więcej przypadków naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego powoduje powstanie więcej niż jednej sprawy administracyjnej i w konsekwencji konieczność nałożenia dwu lub więcej kar pieniężnych. Naruszenia te wymagają przeprowadzenia odrębnych postępowań wyjaśniających. Należy podkreślić, że w przypadku kontroli zakończonej stwierdzeniem kilku naruszeń, mimo wydania jednej decyzji administracyjnej, nie mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną, lecz kilkoma odrębnymi sprawami, które łączy element podmiotowy. Jednak brak podstaw do twierdzenia, że w takich wypadkach konieczne jest prowadzenie odrębnych postępowań administracyjnych, pod odrębnymi sygnaturami (autor skargi kasacyjnej wadliwość postępowania upatrywał m.in. w tym, że sprawa obu naruszeń toczyła się pod jedną sygnaturą). Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że bez znaczenia pozostaje fakt, czy organ administracji publicznej będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar pieniężnych, bowiem pierwotnym źródłem ustaleń w zakresie naruszeń obowiązującego prawa pozostaje kontrola (drogowa lub w siedzibie przedsiębiorcy), przywołana w uzasadnieniu do decyzji, a potwierdzona protokołem kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 55/08).

Z tych wszystkich względów skargę kasacyjną uznać należało za bezzasadną, gdyż postępowanie dowodowe przeprowadzone w sprawie nie wymagało uzupełnienia, działanie organów respektowało zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, gdyż Skarżący został dostatecznie jasno powiadomiony o wszczęciu przeciwko niemu postępowania odnośnie do obu stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń, zatem WSA prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Skarżącego na rzecz GITD 1350 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed WSA.