Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę.

A. W. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Wójta Gminy Sztutowo (dalej: "Wójt", "Organ") w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem, wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania gminy Sztutowo za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnianie odbywa się obecnie z naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - dalej: "u.p.z.p.", 2) art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r., poz. 214) - dalej: "u.i.i.p.", 3) rozporządzeniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia

26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych

w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1916),

4) rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych, 5) rozporządzeniem Komisji Europejskiej (UE) Nr 1088/2010 z dnia

23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) Nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Powołując się na powyższe naruszenie Skarżąca wniosła o uznanie - na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", jej uprawnienia, wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów (tj. rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego). Na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.

o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniesiono

o nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz Skarżącej, na koszt i ryzyko gminy. Ponadto Skarżąca wniosła o zasądzenie od strony przeciwnej na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła m.in., że Wójt nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami. Zaniechanie to narusza prawa materialne Skarżącej, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1446). Skarżąca wyjaśniła,

że nieudostępnianie przez Organ pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Dodano, że zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Skarżąca wyjaśniła ponadto, z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z ww. przepisami.

Skarżąca podkreśliła, że skarga dotyczy odmowy udostępnienia danych przestrzennych, a więc indywidualnej relacji pomiędzy nią a Organem, której wyraz stanowi negatywne rozpatrzenie jej indywidualnego pisemnego wniosku w tym względzie. Skarżąca wskazała, że zwróciła się do Organu z wnioskiem o udostępnienie jej poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań

i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi otrzymała informację,

że wnioskowane zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM.

Z ostrożności procesowej Skarżąca podkreśliła, że przedmiotem złożonej skargi nie jest bezczynność Wójta, ale jego niezgodne z prawem czynności.

W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej (brak podstawy do jej wniesienia, brak oraz niewykazanie interesu prawnego w jej wniesieniu), ewentualnie o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd zawsze bada legitymację skargową strony, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej warunków formalnych, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi, w szczególności bada, czy dotyczy ona przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego.

Zgodnie bowiem z art. 58 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (§ 1 pkt 1). Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Zakres właściwości sądów administracyjnych reguluje art. 3 P.p.s.a., zgodnie

z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie (§ 1), a kontrola ta obejmuje (§ 2) orzekanie

w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane

w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.

poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r.

o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone

w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone

w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.).

Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, z czego a contrario należy wnioskować, że sprawy dotyczące aktów lub czynności w nim niewymienionych nie są objęte właściwością sądów administracyjnych, zatem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skargi w tym przedmiocie podlegają odrzuceniu.

Z treści skargi wynika, że Skarżąca zaskarżyła podejmowane przez Organ czynności w zakresie udostępnienia danych przestrzennych, przy czym nie kwestionowała tych, które zostały podjęte, lecz twierdziła, że poza tymi, których dokonano, należało podjąć jeszcze inne, mianowicie udostępnić dwa brakujące, jej zdaniem, elementy oraz zastosować odpowiedni "schemat aplikacyjny". Żądania skargi zostały powiązane

z przepisami stanowiącymi podstawę jej wniesienia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1

i art. 54 § 1 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g.

Dopuszczalność wniesionej skargi należało zatem ocenić w świetle podstaw prawnych w niej wskazanych.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), które przyjął za własne, wyrażonym na tle spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo

(m.in. o sygn. akt: II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym akty i czynności

z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających

z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to akty i czynności

o indywidulanym charakterze. W tym zakresie NSA powołał się na uchwałę tego Sądu

z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono,

że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów" oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. wynika, iż akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Takiego przepisu prawa Skarżąca nie wskazała. Na próżno go również szukać

w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Należy zwrócić uwagę, że art. 67a u.p.z.p. nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.i.i.p. Obowiązek ten został sformułowany

w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: 1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; 2) atrybuty zawierające informacje o akcie; 3) część graficzną aktu

w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa

w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z przepisów tych wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.i.p., zgodnie

z art. 12 tej ustawy, jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle powyższego sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym Skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter

i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby Skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r.

sygn. akt I OSK 611/08). W konsekwencji skierowane do Organu przez Skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, której mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym.

Za nietrafne uznać należy także stanowisko Skarżącej, że czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru. Sąd podziela w tym zakresie ocenę prawną zawartą w postanowieniach NSA z 24 stycznia 2023 r.

w sprawach o sygn. akt II OSK 2662/22 i II OSK 2676/22, w których wyjaśniono,

że przyjęta przez skarżącą argumentacja, opierająca się na zagadnieniu dotyczącym charakteru prawnego znaków drogowych, jest nieprzekonująca, gdyż pomija uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2), w której rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące prawnej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego, przyjmując, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Przy czym NSA wskazał, że jednym z argumentów dla takiej kwalifikacji było to, iż akty

i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., mają charakter indywidulany, a nie generalny.

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia

i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków Skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania Organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.

W odniesieniu do wskazanej przez Skarżącą podstawy prawnej skargi, wynikającej z art. 101a u.s.g., należy wskazać, że w art. 101a ust. 1 u.s.g. ustawodawca odsyła do

art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się natomiast, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu. W ocenie Sądu, co zostało już wcześniej wskazane przy ocenie podstawy prawnej dopuszczalności skargi mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., przedmiotem niniejszej skargi nie są działania o charakterze indywidualnym. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania

o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., postanowił jak

w sentencji.