Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Po zwrocie przesyłki organowi (nadawcy) przez operatora pocztowego, organ nie może uznać doręczenia za skuteczne w trybie art. 44 § 4 K.p.a., jeżeli przed ziszczeniem się skutku doręczenia dowiedział się o nowym adresie do korespondencji strony.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. C. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 967/21 w sprawie ze skargi S. S. C. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz S. S. C. M. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., IV SA/Wa 967/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. C. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (zwanego dalej "Szefem Urzędu") z dnia [...] marca 2021 r., znak [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (złożonego przez skarżącą).

Powyższe orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności, przyjęte przez Sąd pierwszej instancji wyrokowania.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., [...] Wojewoda Mazowiecki (zwany dalej "Wojewodą") odmówił S. S. C. M. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Decyzję przesłano na adres wnioskodawczyni, to jest na ul. [...] , [...] . Pomimo dwukrotnego awizowania przez placówkę pocztową (w dniu [...] października 2020 r. oraz w dniu [...] października 2020 r.), przesyłka nie została odebrana i [...] listopada 2020 r. została zwrócona do organu. Wojewoda uznał, że skutek doręczenia decyzji ziścił się [...] listopada 2020 r.

Dnia [...] stycznia 2021 r. pełnomocnik S. S. C. M. złożył za pośrednictwem Wojewody odwołanie od powyższej decyzji.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., [...] Szef Urzędu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, że decyzja Wojewody została wysłana, za pośrednictwem Poczty Polskiej, na adres wskazany przez cudzoziemkę, to jest ul. [...] , [...] .

Szef Urzędu zwrócił dalej uwagę na rygoryzm w ustalaniu spełniania poszczególnych warunków uznania przesyłki za doręczoną w oparciu o art. 44 § 1 - 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonego postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."). Organ przedstawił zawarte w tym przepisie reguły oraz przenalizował dokładnie dokumentację związaną z doręczeniem. Nie miał wątpliwości, że operator pocztowy dopełnił wszelkich wymogów doręczenia zastępczego, co pozwala stwierdzić, że skutek prawny doręczenia nastąpił [...] listopada 2020 r. Ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadł na [...] listopada 2020 r., który wypadał w poniedziałek. Szef Urzędu zaznaczył dalej, że skarżąca wniosła odwołanie [...] stycznia 2020 r. Uchybiła więc terminowi do złożenia odwołania.

W skardze na powyższe postanowienie S. S. C. M. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że adresem doręczenia powinna być ul. [...], podczas gdy doręczenie właściwe nastąpiło na adres [...] w Warszawie. Pod tym drugim adresem decyzję odebrano, a następnie w terminie zostało od niej wniesione odwołanie. Zdaniem skarżącej naruszono też art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (na datę zaskarżonego postanowienia Dz. U. z 2020 r. poz. 35 z późn. zm., dalej "u.c."), jako że poprawnym adresem wskazanym przez cudzoziemca zgodnie z tym przepisem był adres przy ul. [...].

Niezależnie, skarżąca podniosła, że nawet gdyby przyjąć za skuteczne doręczenie na adres przy ul. [...], to działanie organu należałoby uznać za naruszające art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 112 K.p.a. Organ wprowadził ją w błąd co do możliwości złożenia odwołania w terminie liczonym od daty doręczenia decyzji na adres przy ul. [...]. Nie pouczył jej bowiem, że uznał za skuteczne wcześniejsze doręczenie i że zachodziła konieczność złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie odwołania.

Wreszcie zdaniem S. S. C. M. organ naruszył art. 134 K.p.a., stosując ten przepis, zamykająca jej możliwość zbadania, czy decyzja Wojewody została wydana zgodnie z prawem.

W późniejszym piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżąca zwróciła uwagę dodatkowo, że przed datą, kiedy nastąpić miał skutek doręczenia decyzji, to jest przed [...] listopada 2021 r., poinformowała organ o nowym adresie przy ul. [...]. Dlatego nie można było przyjmować, że termin do złożenia odwołania biegł od [...] listopada 2021 r. W ocenie S. S. C. M. organ błędnie ustalając datę rozpoczęcia biegu terminu naruszył art. 129 § 2 K.p.a.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r., IV SA/Wa 967/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Sąd odnotował, że skarżąca [...] października 2020 r. poinformowała organ o adresie zamieszkania przy ul. [...]. Odnosząc się do tego faktu zauważył jednak, że nastąpiło to nieskutecznie, gdyż po wyekspediowaniu decyzji z dnia [...] września 2020 r. na poprzedni adres przy ul. [...].

Sąd wywodził dalej, że skarżąca została w wezwaniu z dnia [...] marca 2020 r. pouczona o obowiązku informowania organu o zmianie miejsca zamieszkania (art. 41 § 2 K.p.a.). Wezwanie to zostało przez S. S. C. M. odebrane, stąd organ miał on podstawy do przyjmowania, że w okresie doręczania przesyłek w rozpoznawanej sprawie cudzoziemka przebywała w miejscu swojego zamieszkania. Miał też podstawy poczynić założenie, że skuteczne będzie doręczenie pod dotychczasowym adresem.

Uzupełniająco Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że skarżąca nie zwracała się na etapie postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Opisywała wprawdzie komplikacje związane z doręczeniem pod nowym adresem, jednak zabrakło tego rodzaju informacji, gdy chodzi o dotychczasowy adres przy ul. [...]. Przeszkody dotyczące pierwszego doręczenia opisała w skardze. Zdaniem Sądu mogą one stanowić ewentualne podstawy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

W skardze kasacyjnej S. S. C. M. zarzuciła naruszenie:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") i art. 9 ust. 1 u.c. poprzez wadliwe uznanie, że organ nie był obowiązany do wysłania decyzji na adres wskazany przez skarżącą przy ul. [...]. Zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko, że powiadomienie przez nią Wojewody o nowym adresie było nieskuteczne z tego powodu, że nastąpiło po wydaniu decyzji. Przepisy nie określają bowiem terminu, do którego powiadomienie o zmianie adresu powinno być złożone;

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 133 § 1, art. 151 P.p.s.a., art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 K.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zaskarżone postanowienie oparto na błędnej ocenie zebranych dowodów i przy założeniu, że w dniu uznanym za datę doręczenia decyzji, skarżąca zamieszkiwała przy ul. [...],

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 133 § 1, art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, że jej odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną i poznanie racji, które legły o jego podstaw,

– art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. [w skardze kasacyjnej omyłkowo podano "art. 145 § 1 lit. c"] i art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo przekroczenie przez Szefa Urzędu granic swobodnej oceny dowodów i bezzasadnego przyjęcia, że nie był obowiązany do przesłania decyzji na adres skarżącej przy ul. [...].

Wskazując na powyższe S. S. C. M. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwróciła się też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzy zarzuty skargi kasacyjnej łącznie, gdyż – pomimo, że zostały odniesione do kilku grup przepisów – opierają się one na wspólnych przedmiotowo założeniach wyjściowych. Otóż S. S. C. M. twierdzi, że do skutecznego doręczenia decyzji Wojewody z dnia [...] września 2020 r. doszło dopiero [...] stycznia 2021 r., to jest gdy decyzję doręczono jej na adres przy ul. [...]. Skarżąca uważa, że skutecznie powiadomiła organ o nowym adresie (w piśmie złożonym w organie [...] października 2020 r.) i właśnie doręczenie na ten adres powinno być uznane za skuteczne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko S. S. C. M. jest trafne.

Na wstępie należy doprecyzować, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo skarżącej datowane na [...] października 2020 r., z datą wpływu do Urzędu Wojewódzkiego [...] października 2020 r., w którym skutecznie poinformowała ona organ o zmianie adresu do korespondencji na adres przy ul. [...], [...]. Z akt wynika też, że [...] grudnia 2020 r. wysłano do skarżącej "duplikat decyzji" z dnia [...] września 2020 r. (co jest potwierdzone adnotacją urzędnika z pieczęcią i podpisem). W aktach nie utrwalono wprawdzie potwierdzenia doręczenia związanej z tym przesyłki, lecz z uwagi na zestawienie dat Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za wiarygodne oświadczenie pełnomocnika zawarte na stronie 4 skargi (punkt 5), że przesyłkę tą doręczono, a termin do zaskarżenia decyzji Wojewody rozpoczął bieg 3 stycznia 2021 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego S. S. C. M. dnia [...] października 2020 r. skutecznie powiadomiła Wojewodę o zmianie adresu i stanowiło to wypełnienie obowiązku z art. 41 § 1 K.p.a., a zarazem wskazanie adresu do doręczeń w reżimie ustawy o cudzoziemcach (art. 9 ust. 1 u.c.). Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie ma znaczenia fakt, że powiadomienie strony o zmianie adresu dotarło do organu po wydaniu, a nawet po wysłaniu decyzji. W art. 41 § 1 K.p.a. nie określa się żadnego terminu, w którym (lub do którego) strona musi zawiadomić organ o zmianie adresu, jeżeli takowa zmiana nastąpi. Przepis ten jest aktualny w toku trwania całego postępowania. Z kolei rolą organu administracji jest czuwanie, aby urzeczywistniona została jedna z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.).

W realiach niniejszej sprawy Wojewoda [...] października 2020 r. dowiedział się o nowym adresie do korespondencji S. S. C. M. (przy ul. [...]). W dacie tej decyzja Wojewody, choć wysłana, nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Gdy następnie przesyłka z decyzją została organowi zwrócona, ten nie powinien więc łączyć z nieodebraniem przesyłki skutku prawnego doręczenia zastępczego na [...] listopada 2020 r. Organ wiedział już, że w tej dacie dotychczasowy adres do korespondencji skarżącej (ul. [...]) nie był aktualny. Można w tym miejscu dodać, że wprawdzie mowa tu o fikcji prawnej doręczenia, a więc związanej z nieobecnością adresata, to jednak nie oznacza to, że organ administracji może taką fikcję prawną przyjmować zawsze, niezależnie od powziętej wiedzy o stanie zamieszkania strony pod danym adresem. Przyjąć należy, że po zwrocie przesyłki organowi (nadawcy) przez operatora pocztowego, organ nie może uznać doręczenia za skuteczne w trybie art. 44 § 4 K.p.a., jeżeli przed ziszczeniem się skutku doręczenia dowiedział się o nowym adresie do korespondencji strony. Taka konkluzja jest uzasadniona z perspektywy proceduralnej z dwóch powodów. Po pierwsze osoba zawiadamiająca organ o zmianie adresu nie tylko wypełnia swój obowiązek, ale też aktualizuje obowiązek organu, który powinien zważać, aby zaistniała zmiana nie spowodowała uszczerbku dla procesowych praw strony. Po drugie, jeżeli strona zmieniła adres zamieszkania w trakcie biegu terminu na odbiór korespondencji urzędowej (art. 44 K.p.a.), to obiektywnie traci ona szansę na dowiedzenie się o przesyłce, a taką możliwość ma właśnie zapewnić procedura powiadomień i 14-dniowego oczekiwania przesyłki na wypadek nieobecności adresata.

Przenosząc przedstawione wyjaśnienia na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżąca powiadomiła Wojewodę o nowym adresie zamieszkania przy ul. [...] pismem z dnia [...] października 2020 r. Poza ogólnym spostrzeżeniem, że pismo to dotarło do organu [...] października 2020 r., czyli przed ziszczeniem się fikcji doręczenia decyzji Wojewody, warto również odnotować fakt, że zostało ono nadane w dacie jego sporządzenia. Zestawienie tych dat pozwala ustalić, że w dniu [...] października 2020 r. skarżąca obiektywnie nie zamieszkiwała pod adresem przy ul. [...] w [...]. Tymczasem dopiero w tym dniu złożono drugie awizo do skrzynki oddawczej pod dotychczasowym adresem skarżącej. Można więc założyć, że jeżeli S. S. C. M. pominęła z jakichś przyczyn pierwsze awizo, to drugiego awiza nie miała szansy otrzymać.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach sprawy nie sposób wiązać z pierwszym doręczeniem decyzji z dnia [...] września 2020 r. skutku w postaci fikcji doręczenia (art. 44 ust. 4 K.p.a.). Doręczenie to było nieskuteczne, albowiem w trakcie procesu doręczenia zastępczego skarżąca opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania, o czym w odpowiednim terminie (przed datą ziszczenia się skutku doręczenia) powiadomiła organ. W takich warunkach za skuteczne należy uznać drugie doręczenie decyzji, które nastąpiło już na właściwy adres - [...] w Warszawie na początku stycznia 2021 r. W takich warunkach odwołanie należy uznać za złożone z zachowaniem terminu z art. 129 § 2 K.p.a.

Wracając do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że skarżąca przedstawiła szerokie spektrum naruszonych przepisów. Najistotniejsze spośród nich, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi kasacyjnej obejmują art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 u.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył je, ponieważ oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.), choć powinien był ją uwzględnić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Zachodziła bowiem podstawa do uchylenia zaskarżonego postanowienia wobec błędnego stanowiska Szefa Urzędu, że doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 129 § 2 w zw. z art. 134 K.p.a.). Cudzoziemka w odpowiednim terminie, przed ziszczeniem się skutku doręczenia decyzji (a więc i wejściem jej do obrotu prawnego), poinformowała organ o nowym adresie do korespondencji (art. 9 ust. 1 u.c.). W rezultacie za skuteczne należało uznać drugie doręczenie decyzji, a liczony od niego termin złożenia odwołania został dochowany.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że mają one – wobec powyższej konkluzji – znaczenie drugoplanowe i nie ma potrzeby szczegółowego ich analizowania. W tym miejscu można jedynie zaznaczyć, że Szef Urzędu nie zadośćuczynił w pełni standardom wynikającym z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów dotyczących postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.). Organ powinien dostrzec odnotowany w aktach fakt poinformowania Wojewody przez skarżącą o zmianie adresu przed założoną datą ziszczenia się fikcji doręczenia i odnieść się do tej kwestii w decyzji (art. 107 § 4 K.p.a.).

Gdy chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to zarzut ten nie jest trafny. Wprawdzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zostało w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielone, to nie oznacza to, że zaskarżony wyrok został niewłaściwie uzasadniony w płaszczyźnie proceduralnej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, w uzasadnieniu pisemnym zaskarżonego wyroku zawarto "zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, [...] podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie" (art. 141 § 4 P.p.s.a.). Wyrok ten mógł być poddany merytorycznej kontroli instancyjnej.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podstawy skargi kasacyjnej za dostatecznie usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok i zarazem – w oparciu o art. 188 P.p.s.a – orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Jak bowiem zostało wyżej wyjaśnione, po stronie organu dostrzec można było naruszenia uzasadniające uwzględnienie skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, 205 § 2 oraz 209 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się:

– kwota wpisu od skargi wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 535) (wpłata na k. 36 akt sądowych),

– kwota wpisu od skargi kasacyjnej wynosząca 100 zł ustalona na podstawie § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia (wpłata na k. 74 akt sądowych),

– opłata kancelaryjna odpis orzeczenia z uzasadnieniem w wysokości 100 zł (wpłata na k. 51 akt sądowych),

– wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym przysługujące w kwotach 480 i 240 zł odpowiadające stawkom wynagrodzenia określonym w § 14 ust. 1 lit. c i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.) oraz

– opłata skarbowa od pełnomocnictwa wynosząca 17 zł (potwierdzenie wpłaty na k. 10 akt sądowych).

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.