Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 sierpnia 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Op 186/22 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od K. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Op 186/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu – po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.R. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 maja 2022 r. nr [...] stwierdzającą wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z naruszeniem prawa

Z motywów w/w wyroku wynikało, że wnioskiem z dnia 17 września 2020 r. T. K. wystąpił o zatwierdzenie podziału nieruchomości gruntowej, stanowiącej - zgodnie z treścią księgi wieczystej KW [...] - jego własność, a oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z k. m. 1 o pow. [...] ha, obręb [...], na działki oznaczone literami A i B. Wnioskodawca podał, że celem w/w podziału było wydzielenie działki A, stanowiącej drogę w ciągu ul. [...] i jej zbycie oraz, że obie nowo wydzielone działki będą miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...]. Uwzględniając powyższy wniosek, postanowieniem z dnia 26 października 2020 r., Wójt Gminy [...] zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha na: działkę A o pow. [...] ha, usytuowaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej oraz symbolem KD(D) - tereny ulic lokalnych, przeznaczoną na drogę i działkę B o pow. [...] ha, położoną na obszarze oznaczonym symbolem [...], stwierdzając, iż podział ten jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 9 marca 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2007 r. Nr 32, poz. 1298).

Następnie, decyzją z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] z k. m. 1 o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, zgodnie z załącznikiem w skali 1:500, stanowiącym jej integralną część. Decyzja ta nie została zaskarżona w toku instancyjnym.

W dniu 18 listopada 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wpłynął z kolei wniosek: M.G., M.K., K. R.i A.K.o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...], jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

W wyniku rozpoznania tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - działając na podstawie art. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. - stwierdziło, że ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną kontrolowanej w trybie nadzorczym decyzji stanowiły: art. 93 ust. 1, art. 96 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., aktualnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., zwanej dalej u.g.n.), a których treść przytoczyło. Następnie wskazując, że wprawdzie zasadą jest, iż w postępowaniu podziałowym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, interes prawny, a tym samym status strony, przysługuje wyłącznie podmiotowi, który wykaże prawo rzeczowe do dzielonego gruntu, to jednak ponieważ podział działki nr [...] mógł mieć wpływ na sferę prawną właścicieli nieruchomości stanowiących działki o numerach: nr [...] oraz [...], to należało uznać, iż K. R.i M. G. mieli legitymację procesową do złożenia przedmiotowego wniosku.

Przechodząc do żądania stron Kolegium na wstępie przedstawiło istotę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, cytując przy tym treść art. 156 § 1, art. 157 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz omówiło pojęcie rażącego naruszenia prawa. Kolegium stwierdziło bowiem, że wnioskodawcy za podstawę swego żądania wskazywali art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. ponieważ - ich zdaniem - rażącym naruszeniem prawa było bowiem w tym przypadku to, że organ nie wydał decyzji z dnia 11 lutego 2021 r. na podstawie art. 98 u.g.n., mimo tego, że obligowały go do tego postanowienia planu miejscowego, zgodnie z którymi powstała na skutek podziału działka nr [...] przeznaczona być powinna na poszerzenie drogi publicznej (ul. [...]).

Zdaniem Kolegium, stanowisko wnioskodawców było słuszne. W postanowieniu z dnia 26 października 2020 r., kończącym "pierwszy etap" postępowania podziałowego (opiniującym pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...]) organ w sposób niebudzący żadnych wątpliwości orzekł bowiem - zgodnie z wnioskiem T.K. - iż działka oznaczona lit. A (w decyzji - numerem [...]) usytuowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem KD(D) "jest przeznaczona na drogę". Ponieważ sąsiaduje ona z drogą gminną - ul. [...] - zwrot ów należało rozumieć jako przeznaczenie na poszerzenie ww. ulicy. Organ wyjaśnił przy tym, iż -zgodnie z § 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego w/w uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 9 marca 2007 r., ustalającym kwalifikację funkcjonalną dróg w miejscowości [...] i [...] - symbolem KD(D) oznaczone były ulice dojazdowe gminne. W § 4 ust. 10 planu zawarto zaś postanowienie, iż jako tereny przestrzeni publicznej ustala się drogi i ulice oraz place w liniach rozgraniczających, tereny usług sportu, oznaczone symbolem US1, US2, US/U, usługi oświaty oznaczone symbolem UO i usługi publiczne oznaczone symbolem UP, tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem ZP, tereny Ochotniczej Straży Pożarnej, oznaczone symbolem Ul.

Jednocześnie Kolegium odwołało się w tym miejscu do regulacji zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 z późn. zm., zwanej dalej u.d.p.) i przytaczając treść art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1 oraz 2 tej ustawy, skonstatowało, iż skoro w planie miejscowym [...] drogi oznaczone symbolem KD(D) - ze względu na funkcję w sieci dróg - zostały zakwalifikowane do kategorii publicznych dróg gminnych, to należało uznać, iż podział działki nr [...], w wyniku którego jedna z działek (nr [...]) przeznaczona została, zgodnie z planem, na poszerzenie publicznej drogi gminnej, mimo braku - w dacie wydania decyzji - uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.d.p., mógł być przeprowadzony wyłącznie w trybie art. 98 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Ponadto Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 98 ust. 2 u.g.n., właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje natomiast odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy).

W dalszych motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, że decyzja, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, wydana została w oparciu o art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 u.g.n. W jej podstawie prawnej organ nie przywołał jednak art. 98 ustawy, a w rozstrzygnięciu nie było również odniesienia się do treści powyższej regulacji, mimo tego, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] powinna być, zgodnie z planem miejscowego i postanowieniem z dnia 26 października 2020 r. nr [...], przeznaczona na poszerzenie publicznej drogi gminnej. Odwołując się zatem w tym miejscu do poglądów orzecznictwa, organ nadzoru podniósł, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości na wniosek jej właściciela organ jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany do wydzielenia części działki pod drogę publiczną, jeżeli takie jest przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sentencji orzeczenia, wydanego w trybie art. 98 u.g.n., organ nie jest przy tym zobligowany określać wynikające z tego przepisu skutki prawne, tj. utratę własności wnioskodawcy i przejście jej na podmiot publicznoprawny z mocy prawa a zatem brak w tym zakresie nie skutkuje uznaniem orzeczenia za wypełniające przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Biorąc jednak pod uwagę, że w sytuacji, w której - jak w niniejszej sprawie - z planu miejscowego wynikało niewątpliwie, że działka powstała w wyniku podziału miała być przeznaczona pod drogę publiczną (na jej poszerzenie) zaś w podstawie prawnej decyzji organ: nie przywołał jednak art. 98 u.g.n., nie zamieścił informacji określającej działkę gruntu i cel jej wydzielenia pod drogę publiczną oraz nie wskazał beneficjenta tego skutku prawnego (gminy, powiatu, województwa, Skarbu Państwa), należało uznać, iż decyzja taka została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium dodało przy tym, że podzieliło pogląd zawarty w wyroku Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 28 lutego 2018 r. (sygn. akt [...]), a w którym Sąd Cywilny wywiódł, że skoro decyzja, wydana w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., stanowi podstawę do dokonania stosownych wpisów w księdze wieczystej, to powinna zawierać elementy, które podlegają ujawnieniu w tejże księdze. Tymczasem Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia 11 lutego 2021 r. nie orzekł o wydzieleniu działki nr [...] pod poszerzenie publicznej drogi gminnej, co w konsekwencji skutkowało brakiem możliwości ujawnienia w księdze wieczystej nr KW [...] (obejmującej drogę gminną - ul. [...]), praw Gminy [...] do tejże działki.

W ocenie zatem Kolegium, pomiędzy treścią osnowy weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji podziałowej z jednej strony, a: przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n,, postanowieniami planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego, czyli źródłem prawa - w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, a także rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu z dnia 26 października 2020 r. z drugiej strony, zachodziła oczywista, sprzeczność a której skutki były niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności. Skoro jednak decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r., nr [...], wypełniała wprawdzie dyspozycję z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale wywołała nieodwracalne skutki prawne (w dniu 24 maja 2021 r. T. K. sprzedał J. i M.B. nieruchomość stanowiącą działkę nr [...]) to - zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. - powyższe nie dawało podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Wyrażając powyższy pogląd, Kolegium wyjaśniło jednocześnie, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie k.p.a. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe, w oparciu o które działa organ administracji publicznej, nie uprawniają go do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego poprzez czynność procesową tj. wydanie decyzji. W niniejszej sprawie żaden organ nie był zaś właściwy do ingerencji w czynność cywilnoprawną, jaką było wspomniane zbycie przez T.K. działki nr. [...] J. i M.B., ponieważ dotyczyło to sfery prawa własności (prawa cywilnego) i ochrony wynikającej z instytucji wpisu do ksiąg wieczystych.

Na zakończenie Kolegium wskazało jednocześnie, że wniosek M. K. i A.K. był przedmiotem odrębnego postępowania.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 maja 2022 r. K.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m. in. art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n., oraz art. 35 ust 1 i 4 ustawy z dnia o księgach wieczystych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204, obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 1728 ze zm.), a także art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu wnosiło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że (cyt.): " akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa, jak uznaje strona skarżąca".

Na wstępie swoich rozważań Sąd Wojewódzki dokładnie omówił zasady orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny a następnie, odwołując się szeroko do poglądów doktryny i judykatury, wyjaśnił pojęcie "nieodwracalnego skutku prawnego". Wskazał przy tym, że - jego zdaniem - zasadnie w najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, iż organ administracji oceniając, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, a więc rozstrzygając, czy możliwa jest restytucja mienia na rzecz poprzedniego właściciela (względnie jego następców prawnych), musi brać pod uwagę prawa osób, które w międzyczasie nabyły prawa do nieruchomości. W tym kontekście art. 156 § 2 k.p.a. musi być także interpretowany przez pryzmat art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz.175), ponieważ uznając, że możliwa jest restytucja mienia, pomimo że stanowi ono przedmiot własności bądź użytkowania wieczystego osób trzecich, pozbawia się nowych nabywców ich gwarantowanych praw. Na powyższy kontekst zwraca uwagę także orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (np. w wyroku Pincowa i Pinc przeciwko Republice Czeskiej, nr ECHR 2002-VIII).

Następnie Sąd podkreślił, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych jest o tyle złożone, że k.p.a. nie zawiera ani definicji takich skutków, ani też kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie danego skutku jako nieodwracalnego. Punkt wyjścia dla wszelkich rozważań w zakresie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych niewątpliwie powinna zatem stanowić istota instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano zaś, że zasadniczy sens tej instytucji polega na tym, iż w każdym wypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Wyjątek od tej zasady, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności nawet wadliwej decyzji wówczas, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być zatem rozumiany i stosowany w taki sposób, że podważony zostałby cel, któremu służy omawiana instytucja. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które wywołała. W każdym postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności niezbędne jest więc ustalenie charakteru skutków prawnych, co determinować będzie dopuszczalność wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. Do nieodwracalnych skutków prawnych należy więc zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (vide wyroki NSA z: dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 739/07 i dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 292/11). W przywołanych judykatach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności stało się przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym Sąd wskazał, że aby zbycie wywołało nieodwracalne skutki prawne, musi ono mieć charakter odpłatny – zatem nie może być dokonana darowizna nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94, Wspólnota 1997, nr 7, s. 26). Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych i rozporządzeń dokonanych na rzecz nabywcy działającego w złej wierze. W złej wierze jest zaś ten, kto wie, że treść księgi wieczystej jest niezgodna z rzeczywistym stanem prawnym, albo ten, kto z łatwością mógł się o tym dowiedzieć (art. 6 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Na gruncie orzecznictwa Sądu Najwyższego trzeba by przyjąć także – jak akcentował Sąd Wojewódzki - że w złej wierze jest osoba, która wie, że toczy się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej własność (por. np. wyroki z dnia: 21 listopada 2000 r., sygn. akt I CKN 1014/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 76 oraz 20 września 2001 r., sygn. akt II CKN 277/99, OSNC 2002, nr 6, poz. 77).

W niniejszej zaś sprawie – zdaniem Sądu - nie można było sposób ustalić okoliczności i warunków zbycia przedmiotowej nieruchomości, a zwłaszcza odtworzyć ani charakteru zbycia, ani też czy w umowie kupna-sprzedaży odnotowano chociażby przeznaczenie nieruchomości, czy też jej status prawny wynikający z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestie te zaś były zasadnicze dla przedmiotu sprawy, gdyż nie wiadomo było dlaczego Kolegium w tym przypadku Kolegium uznało, że decyzja z dnia 11 lutego 2021 r. Wójta Gminy [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. W ocenie Sądu nie można zaś było rozważać nieodwracalnego skutku prawnego, jaki miała wywołać decyzja administracyjna wyłącznie na płaszczyźnie powiązania z czynnościami prawnymi, które nawet nie były jej bezpośrednim następstwem. Wszak wskutek decyzji podziałowej nikt prawa własności nie nabył. Nadto – jak zwracał uwagę Sąd – (cyt.) "Kolegium pominęło, że decyzją z 11 lutego 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] z k. m. 1 o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Zatem nie rozważył i nie ustalił czy obie wydzielone działki, czy tylko działka nr [...] była przedmiotem dalszego obrotu, a także – jak wskazano powyżej – o jakim charakterze zbycia".

Następnie Sąd Wojewódzki przytoczył też kolejne poglądy doktryny odnoszące się do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych wskazując m. in., iż (cyt.): " pominęło Kolegium przy rozważeniach, że w przywołanych judykatach i doktrynie dokonano jednocześnie rozróżnienia rozumienia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych na względne i bezwzględne" a także omówił treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanej w składzie 7 sędziów w dniu 23 lutego 1998 r. (sygn. akt OPS 6/97), a zgodnie z którą to uchwałą, przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych może dotyczyć części nieruchomości, a "zasady wyrażone w przepisach prawa procesowego nie stanowią przeszkód w stwierdzeniu nieważności decyzji w części obejmującej nienabyte lokale i ułamkowe części gruntu nie obciążone prawem wieczystego użytkowania". Sąd zwracał także uwagę na stanowisko zawarte w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. (sygn. akt OPS 7/96), w uzasadnieniu której Sąd ten stanął na stanowisku, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. Skład poszerzony wyraził przy tym pogląd, że decyzja (w omawianej w uchwale sprawie była to decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz poprzedniego właściciela gruntu, wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy) powoduje ten skutek, że znajdujące się na tym gruncie budynki przeszły na własność gminy, a następnie Państwa, natomiast późniejsza sprzedaż lokalu w takim budynku i oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie jest już skutkiem prawnym tej decyzji (o odmowie ustanowienia własności czasowej), lecz późniejszych decyzji wydanych w innych sprawach administracyjnych oraz innych zdarzeń prawnych. Podstawą takiego stanowiska było bowiem założenie, że skutki prawne wywołane przez późniejszą decyzję dotyczącą tego samego przedmiotu, którego dotyczyła decyzja wcześniejsza, nie mogą być automatycznie utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejszą decyzję. Przyjęcie odwrotnego założenia oznaczałoby praktycznie wyłączenie możliwości wzruszenia późniejszej decyzji z tego powodu, że stan prawny ukształtowany wcześniejszą decyzją był prawnie wadliwy. Gdyby bowiem w takim przypadku ograniczyć się do stwierdzenia, że wcześniejsza decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutek prawny tej decyzji nie zostałby cofnięty, a wobec tego Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości był uprawniony do rozporządzania nią, pomimo że decyzja (o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego właściciela) została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odwołując się natomiast do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Wa 1363/09), Sąd Wojewódzki stwierdził, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organ administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to bowiem względna nieodwracalność skutku prawnego w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego i w formach prawnych właściwych dla tej administracji.

Powyższe uwagi Sąd Wojewódzki – jak stwierdził, uznał za (cyt.): " istotne, gdyż jak już wskazano powyżej decyzją z 11 lutego 2021 r., nr [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału dz. nr [...] z k. m. 1 o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha.

Dostrzec zatem należy, że objęta skargą decyzja jest przedwczesna, albowiem czy to z uzasadnienia, czy też z akt sprawy nie wynika, ani to jaki był charakter zbycia nieruchomości, ani też jakie ewentualne warunki, czy postanowienia określające cechy i jej cel zostały określone w akcie notarialnym, a także czy przedmiotem dalszego obrotu były obie działki będące wynikiem podziału. Te braki skutkują wadliwością uzasadnienia albowiem nie wiadomo czym kierował się organ uznając zaistnienie przesłanek negatywnych określonych w art. 158 § 2 Kpa. Zdaniem Sądu organ wyższego stopnia pominął w rozstrzygnięciu wydawanym na podstawie art. 158 § 1 i § 2 Kpa konieczność wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności poddanej badaniu w trybie nadzwyczajnym decyzji, w dyspozycji ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa zaś w uzasadnieniu po zaprezentowaniu obszernie przesłanek pozytywnych i negatywnych stanowiących podstawy orzekania z wniosku o stwierdzenie nieważności, przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy zasadnicze motywy zawarł w ostatnim akapicie rozważań.

Ustalenia te są istotne, albowiem mają wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron w postępowaniu nadzwyczajnym uruchomionym na wniosek jednej ze stron o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Choć bowiem krąg stron w postępowaniu "nadzwyczajnym" (zmierzającym do weryfikacji prawidłowości określonej decyzji, jak np. postępowanie nieważnościowe albo wznowieniowe) będzie najczęściej kształtował się w sposób tożsamy z kręgiem stron postępowania "zwykłego" (zakończonego wydaniem weryfikowanej decyzji), to nie jest to jednak reguła niedopuszczająca wyjątków. Otóż w judykaturze wskazuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 Kpa, a stroną w tym postępowaniu jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji – zob. wyrok NSA z 23 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 373/07. Nadto w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, że stroną postępowania o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa czy o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu, tj. przy udziale wszystkich jego stron. Krąg stron postępowania w postępowaniu nadzwyczajnym musi być wyznaczany w oparciu o art. 28 Kpa, tak NSA w wyrokach z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 40/11, z 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09, wraz z orzecznictwem tam przywołanym.

W ocenie Sądu dostrzeżone braki tak odnośnie do prawidłowych ustaleń, jak i odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji – a wskazanych powyżej – nie pozwalają na uznanie legalności objętej skargą decyzji. Niepełne ustalenia i nienależyte uzasadnienie badanej decyzji stanowią o naruszeniu przez organ orzekający w sprawie ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7)".

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." przez:

a) pominięcie w toku kontroli sądowej kwestii, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r., nr [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa (jak przyjęło Kolegium, a czego nie skontrolował Sąd), podczas gdy dopiero wystąpienie rażącego naruszenia prawa (stwierdzone przez Kolegium i nieskontrolowanie przez Sąd) uprawnia do oceny, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne,

b) wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku, polegającą z jednej strony na przyjęciu, że nieodwracalne skutki prawne to wyłącznie skutki wynikające bezpośrednio z decyzji (zdaniem Sądu nieodwracalne skutki prawne nie mogą wynikać pośrednio z decyzji, tj. z następczej umowy sprzedaży nieruchomości), a z drugiej strony na przyjęciu, że w celu zbadania nieodwracalnych skutków prawnych konieczne jest ustalenie okoliczności i warunków umowy sprzedaży nieruchomości (zdaniem Sądu nieodwracalne skutki prawne mogą wynikać pośrednio z decyzji, tj. z następczej umowy sprzedaży nieruchomości - po zbadaniu jej postanowień i okoliczności towarzyszących tej czynności prawnej),

c) sporządzenie uzasadnienia w sposób chaotyczny, niejasny, nieodnoszący się do sprawy (w wyroku przedstawiono szereg teoretycznych rozważań, których nie odniesiono do realiów przedmiotowej sprawy) i niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, tj. wymienione w dwóch ostatnich akapitach przepisy art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. pojawiają się w podsumowaniu z niewiadomych powodów i nie korespondują z resztą uzasadnienia, z którego nie wynika na czym miało polegać orzeczenie przez Kolegium wbrew ww. normom konstytucyjnym i jakie przepisy postępowania zostały przez organ naruszone, co uniemożliwia poznanie rzeczywistego stanowiska i motywów, które kierowały Sądem przy rozstrzyganiu sprawy, a których skarżące kasacyjnie Kolegium zmuszone było domniemywać na potrzeby sformułowania dalszych (trzech poniższych) zarzutów kasacyjnych;

2) prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 k.p.a. - przez błędną wykładnię polegającą na:

a) przyjęciu, że nieodwracalne skutki prawne decyzji podziałowej to wyłącznie takie skutki, które wynikają bezpośrednio z decyzji (z wyłączeniem następczej umowy sprzedaży nieruchomości), podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji podziałowej (poparta ugruntowanym orzecznictwem sądowym) wiąże je również z późniejszymi czynnościami prawnymi (w tym z następczą umową sprzedaży nieruchomości), które nastąpiły po wydaniu decyzji,

b) przyjęciu, że dla ustalenia nieodwracanych skutków prawnych związanych ze sprzedażą nieruchomości konieczne jest zbadanie, jaki był charakter zbycia nieruchomości, (...) jakie ewentualne warunki, czy postanowienia określające cechy i jej cel (...), a także czy przedmiotem dalszego obrotu były obie działki będące wynikiem podziału", podczas gdy dla ustalenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych związanych ze sprzedażą nieruchomości konieczne jest jedynie zbadanie, czy do sprzedaży tej rzeczywiście doszło;

3) przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (Sąd co prawda w żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazał na ani jeden przepis postępowania, który Kolegium miałoby naruszyć, jednak kontekstowo możliwe jest, że to właśnie o te normy lub przynajmniej ich część mogło chodzić Sądowi), przez nieustalenie "jaki był charakter zbycia nieruchomości, ani też jakie ewentualne warunki, czy postanowienia określające cechy i jej cel zostały określone w akcie notarialnym, a także czy przedmiotem dalszego obrotu były obie działki będące wynikiem podziału", podczas gdy te okoliczności - zgodnie z prawidłową wykładnią pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych - nie miały znaczenia w sprawie, w związku z czym Kolegium nie było obowiązane do ustalenia tych okoliczności, natomiast ustalony przez organ stan faktyczny i prawny był wystarczający do oceny spornej kwestii i w zaskarżonej decyzji została przedstawiona wyczerpująca ocena przedmiotowej sprawy, wyjaśniająca w sposób zgodny z ww. przepisami powody wydania decyzji.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto strona skarżąca oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 156 § 2 k.p.a. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. a które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Istota postępowania, które zakończyła zaskarżona decyzja Kolegium, dotyczyła ustalenia, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z k. m. 1 o pow. [...] ha, obręb [...], na działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, rażąco naruszała prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a jeśli tak, to czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją, to jest decyzją z dnia16 maja 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu - po rozpoznaniu wniosku M.G. i K. R. stwierdziło, że kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja rażąco naruszała przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 9 marca 2007 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Opol. z 2007 r. Nr 32, poz. 1298) oraz była sprzeczna z treścią postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 26 października 2020 r. opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału działki nr [...]. Jednocześnie organ nadzoru ustalił również, że badana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Uchylając zaś w/w decyzję Kolegium, Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawą wydania zaskarżonego wyroku był przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a., gdyż (cyt.): "niepełne ustalenia i nienależyte uzasadnienie badanej decyzji stanowią o naruszeniu przez organ orzekający w sprawie ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7)".

Z tym, stanowiskiem nie zgadzało się skarżące Kolegium, które w obszernym uzasadnieniu zarzutu kasacyjnego, opartego na art. 141 § 4 k.p.a., podnosiło w szczególności, że Sąd Wojewódzki nie ocenił w ogóle podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, to jest, czy decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dopiero zaś wystąpienie rażącego naruszenia prawa uprawniałoby Sąd do oceny, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ponadto - jak zwracało uwagę Kolegium -uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony Sąd Wojewódzki przyjął, że nieodwracalne skutki prawne to wyłącznie skutki, wynikające bezpośrednio z decyzji (zdaniem Sądu nieodwracalne skutki prawne nie mogły wynikać pośrednio z decyzji, tj. z następczej umowy sprzedaży nieruchomości), z drugiej jednak strony, w innym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził, że do nieodwracalnych skutków prawnych należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. W rezultacie zatem, uzasadnienie zaskarżonego wyroku było wewnętrznie sprzeczne (i to co do kluczowej okoliczności będącej przedmiotem zainteresowania Sądu). W rezultacie więc lektura tego uzasadnienia mogła prowadzić do wniosku, że (cyt.): "Sąd wahał się i sam nie wiedział, którą z ww. dwóch koncepcji przyjąć. Ostatecznie jednak zapomniał usunąć wzajemnie sprzeczne fragmenty wyroku."

Poza tym, w ocenie Kolegium, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało także (cyt.): "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Co prawda wskazano w nim, że podstawą wyrokowania był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednak Sąd nie wyjaśnił swojego stanowiska. Podniósł wyłącznie (w przedostatnim akapicie), że <> Wykazanie naruszenia norm konstytucyjnych wymaga (zaś) powiązania ich z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procesowego stosowanymi przez organ. Jednakże w zaskarżonym wyroku zaniechano wykazania tych okoliczności. W zaskarżonym wyroku jest wiele różnorodnych treści, odesłań i twierdzeń, które nie odnoszą się do przepisów prawa, a jeżeli się do nich odnoszą, to w sposób abstrakcyjny, bez wskazania jak się one mają do przedmiotowej sprawy. W rozważaniach prawnych Sąd nie powołał - nawet w sposób ogólny, abstrakcyjny - ani jednego przepisu postępowania administracyjnego."

Nadto skarżący kasacyjnie organ akcentował, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki, dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a., nie podważył jednoznacznie interpretacji tej normy dokonanej przez organ. Wydaje się jednak, że uprawnionym było domyślanie się, że to ten przepis - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - został przez Kolegium naruszony. Przyjmując jednak tego rodzaju stanowisko, to nie było zrozumiałe uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., zamiast w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Niewłaściwe też było oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 135 p.p.s.a., gdyż przepis ten mógłby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby Sąd Wojewódzki uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję (wydaną przez Kolegium w pierwszej instancji), ale

również inny akt administracyjny, a co nie miało w sprawie miejsca.

Kolegium zwracało zatem uwagę, że zaskarżony wyrok był pozornie bardzo rozbudowany, ale w istocie był chaotyczny i nie odnosił się w sposób klarowny do sprawy. Zawierał wprawdzie szereg odniesień do różnych aktów prawnych i umów międzynarodowych, w tym np. do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r., ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) czy do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (np. w wyroku Pincowa i Pinc przeciwko Republice Czeskiej, nr ECHR 2002

VIII), ale w rzeczywistości (cyt.): "Nie wiadomo o co konkretnie chodziło Sądowi (...). Rozważania (...) bowiem urywają się i brak jest jakiejkolwiek konkluzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wiele niespójnych twierdzeń i błędów. Jest sporządzone w sposób nieczytelny i niegramatyczny (co istotnie utrudnia poznanie stanowiska Sądu w poszczególnych kwestiach). Zawiera również szereg nieistotnych, niejasnych sformułowań (...)".

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wyjaśnić, że

zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Jak podnosi się przy tym jednolicie w orzecznictwie, powyższy przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera którejkolwiek z wyodrębnionej w nim części. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż będący przedmiotem skargi kasacyjnej wyrok jest – jak słusznie zauważa skarżący organ – nie tylko istotnie wewnętrznie sprzeczny, ale przede wszystkim ma charakter nadmiernie teoretyczny, co czyni go fragmentami wręcz abstrakcyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego brak jest dostatecznego powiązania pomiędzy treścią przytoczonych poglądów, które zostały wyrażone w doktrynie i orzecznictwie a stanem faktycznym i prawnym, jaki zachodził w niniejszej sprawie.

Skład orzekający pragnie w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że nie kwestionuje – co do zasady - celowości odwoływania się w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego do stanowisk zajmowanych w innych orzeczeniach sądowych lub wypowiadanych przez doktrynę, tym niemniej, celowość takich zabiegów musi być w każdym przypadku podyktowana koniecznością wyjaśnieniem konkretnego zagadnienia, które okazało się sporne lub niejasne w danej sprawie. Zbędne natomiast jest przedstawianie w sposób szeroki w uzasadnieniu wyroku całej tematyki, w skład której wchodzi owo sporne zagadnienie. Takie ujęcie tematu zaciemnia wyłącznie bowiem stanowisko sądu. Przy ciągłym poruszaniu i rozwijaniu coraz to nowych wątków, braku dostatecznego powiązania pomiędzy nimi oraz brak dostatecznego odnoszenia wynikających z nich wniosków do stanu rozpoznawanej sprawy (jak miało to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), przestają być czytelne intencje sądu. Przykładowo jedynie zatem w tym miejscu zauważyć wypada, że skoro z treści samej skargi wniesionej do Sądu Wojewódzkiego wynikało, iż T. K. sprzedał nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] J.B. i M. B. a nabycie to nastąpiło po dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, to zupełnie zbędne było prowadzenie wywodów, które miały na celu wskazanie, iż aby zbycie nieruchomości wywołało nieodwracalne skutki prawne, to musi ono mieć charakter odpłatny. To samo odnosi się do zagadnienia posiadania interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż z akt sprawy nie wynika by kwestia ta była w tym przypadku sporna.

Skład orzekający pragnie w tym miejscu zatem podkreślić, że uzasadnienie wyroku nie może być utożsamiane z naukowym (praktycznie teoretycznym) opracowaniem danego tematu. W przypadku zwłaszcza kwestii spornych, wymagających przesądzenia, uzasadnienie wyroku nie może więc ograniczać się tylko do przedstawienia różnych poglądów, dotyczących danego zagadnienia prawnego oraz wskazywać na jego złożoność. W takim przypadku sąd jest bowiem obowiązany do wskazania, jaki konkretnie pogląd przyjmuje i wyjaśnić, z jakiego powodu to czyni. Wyjaśnienie tej kwestii jest przy tym podstawowym obowiązkiem sądu.

Tymczasem, odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, skład orzekający stwierdził, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w sposób jednoznaczny, z jakiego powodu zaskarżona decyzja została uchylona. Nie wskazuje na to bowiem ani podana przez Sąd Wojewódzki podstawa wydania wyroku (art. 145 § pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a.), ani też trudno jednoznacznych powodów takiego stanu rzeczy doszukać się w treści całego uzasadnienia.

W podstawie prawnej wyroku – jak wyżej to zasygnalizowano – Sąd Wojewódzki wskazał na art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Słusznie zatem autor skargi kasacyjnej zakwestionował tę podstawę, podnosząc, że oparcie wyroku na przepisie art. 135 p.p.s.a. mogło mieć miejsce tylko wtedy, kiedy Sąd Wojewódzki uchylił by nie tylko zaskarżoną decyzję (wydaną przez Kolegium w pierwszej instancji), ale również inny akt administracyjny, a co nie miało w tej sprawie miejsca.

Sąd Wojewódzki nie wskazał również, jakie przepisy procesowe, jego zdaniem, naruszyło Kolegium i to w sposób istotny. Podsumowywując swoje rozważania Sąd Wojewódzki wskazał bowiem jedynie na naruszenie przez organ (cyt.): "ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, a mianowicie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2) oraz zasady praworządności i legalności (art. 7)". Abstrahując zatem od merytorycznej zasadności w/w poglądu, gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego Sąd uchybieniom procesowym (nawet jeśli hipotetycznie one wystąpiły) nadał rangę naruszeń przepisów aż konstytucyjnych, należy zauważyć, że przepisy Konstytucji RP są generalnie zaliczane do przepisów właściwych gałęzi prawa materialnego. Z tego też powodu w przypadku zarzutów kasacyjnych, opartych na przepisach Konstytucji RP, zarzuty te są zaliczane do podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (obraza prawa materialnego) a nie do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (istotne naruszenie przepisów proceduralnych).

Trafnie także zauważył autor skargi kasacyjnej, że zdecydowana większość wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego oscylowała wokół tematyki związanej z zagadnieniem nieodwracalnych skutków prawnych, uregulowanym w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie przy tym z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, pojęcie to choć jest uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego a więc w ustawie generalnie procesowej, ma jednak charakter materialnoprawny. W związku z tym, jeśli Sąd Wojewódzki nie podzielał poglądu organu, jak należy definiować wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego, to przyjmując inne rozumienie tej instytucji prawnej winien w takim przypadku wskazać na uchylenie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) (względnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a). Dodać jednak w tym miejscu jednocześnie należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika w sposób jednoznaczny, iż Sąd Wojewódzki miał w powyższym względzie pogląd istotnie odmienny od organu. Zasadnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że Sąd wydaje się raz przyjmuje, że w przypadku nieodwracalnych skutków prawnych, skutki te nie mogą wynikać pośrednio z decyzji, co oznacza, że nie mogą wynikać z następującej po tej decyzji umowy sprzedaży nieruchomości, a innym razem twierdzi, że nieodwracalne skutki prawne mogą jednak wynikać pośrednio z decyzji, (to jest z następczej umowy sprzedaży nieruchomości) choć po zbadaniu jej postanowień i okoliczności towarzyszących tej czynności prawnej). Brak zatem precyzji w omawianej kwestii i wyraźnego przesądzenia o właściwej wykładni spornej instytucji prawnej, uniemożliwia ustalenie, jakie w rzeczywistości stanowisko w tej materii zajmował Sąd Wojewódzki.

Ponadto wprawdzie na tym etapie sprawy przedwczesne było przesądzanie przez Sąd Kasacyjny o wykładni art. 156 § 2 k.p.a., jednakże zgodzić się także trzeba ze skarżącym organem, iż w sprawie było wiadome, że pierwotna działka nr [...] była ujawniona w księdze wieczystej nr [...]. Nieruchomość obejmująca tę działkę została następnie (w wyniku wydania decyzji Wójta Gminy [...] z 11 lutego 2021 r., nr [...]) podzielona na działkę nr [...] i działkę nr [...] - które również ujawnione były w ww. księdze wieczystej. Następnie T. K. sprzedał działkę nr [...] J. B. i M. B., w związku z czym działkę tę odłączono z ww. księgi wieczystej i założono dla niej nową księgę wieczystą nr [...]. Zatem nie bardzo wiadomym było na czym miała polegać sugerowana przez Sąd Wojewódzki konieczność zbadania charakteru zbycia owej nieruchomości. Zbycie rzeczy w formie umowy sprzedaży jest bowiem odpłatne (art. 535 w § 1 k.c.) a strony umowy nie mają obowiązku określać w jej treści celu zawarcia takiej umowy ani innych podobnych postanowień. Dodać też trzeba, że organ administracji publicznej nie jest właściwy do weryfikacji okoliczności i warunków zbycia nieruchomości w drodze czynności prawnej. Jaka była bowiem rzeczywista wola stron takiej umowy leży poza kognicją organu. Poza tym dla oceny, czy zaskarżona decyzja wywołała (czy nie wywołała) nieodwracalne skutki prawne nie ma też znaczenia, czy po wydaniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości została zbyta jedna czy dwie działki, gdyż decyzja zatwierdzająca podział jednej działki na dwie jest ze swej istoty po prostu niepodzielna. Nie bardzo było zatem zrozumiale stanowisko Sądu, aby organ zbadał, jakie były ewentualne warunki, czy postanowienia określające cechy i cel umowy a które zostały określone w akcie notarialnym a także czy przedmiotem obrotu były dwie działki czy jedna, zwłaszcza, że w tym zakresie Sąd nie dał organowi żadnych wskazówek, w jaki sposób te ustalenia powinny być w niniejszym postepowaniu dokonane.

Powyższe prowadzi zatem także do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok nie zawierał również rzetelnie sprecyzowanych wytycznych, które organ - rozpoznając ponownie sprawę – winien zastosować. Zawarcie bowiem w treści uzasadnienia szeregu uwag krytycznych pod adresem zaskarżonej decyzji, i to mówiąc językiem potocznym "rozrzuconych" po całym uzasadnieniu, nie może być utożsamiane ze wskazaniem co do dalszego postępowania – w rozumieniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., zwłaszcza, że albo organ nie był uprawniony do dokonywania sugerowanych przez Sąd ustaleń, albo nie było wiadome, w jaki sposób dokonać tych ustaleń, albo poszukiwane informacje były już wiadome.

Z tych względów skład orzekający uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zarzutu opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. była uzasadniona a co jednocześnie (jak wyżej to nadmieniono) czyniło pozostałe zarzuty co najmniej przedwczesnymi.

Dodać też wypada, że w przypadku wniesienia skargi na decyzję stwierdzającą wydanie innej decyzji z naruszeniem prawa, w pierwszej kolejności sąd administracyjny winien ocenić, czy decyzja kontrolowana naruszała rażąco prawo, a czego Sąd Wojewódzki nie uczynił w zaskarżonym wyroku. Z uwagi jednak, że powyższa kwestia czyli, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia 11 lutego 2021 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie była w tym przypadku sporna, nie można było tego uchybienia traktować jako mającego charakter istotny. Uchybienie to nie miało bowiem wpływu na rozstrzygnięcie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki powinien więc ponownie ocenić legalność zaskarżonej decyzji a stanowisko swoje rzetelnie uzasadnić. Z uwagi zaś na fakt, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie było przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, uzasadnienie wydanego wyroku winno dokładnie przedstawiać tok rozumowania Sądu i argumenty przemawiające za końcowymi wnioskami. Rozważania Sądu winny przy tym koncentrować się wokół stanu rozpoznawanej sprawy a co oznaczało, że odwoływanie się do poglądów zawartych w orzecznictwie i doktrynie winno mieć miejsce, gdy byłoby to uzasadnione konkretnym, występującym w tym przypadku problemem.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny - na zasadzie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 2 p.p.s.a.