Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 80/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 listopada 2022 r., nr SKO/RŚ-423/414/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 19 lipca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 80/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO/RŚ-423/414/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bolkowa z 22 września 2022 r., o odmowie przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że strona wnioskująca posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Z treści odwołania wynika, iż nie zrezygnuje z pobierania renty, bowiem uważa, że przysługuje jej prawo zarówno do pobierania renty, jak też wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. SKO nie podzieliło tego stanowiska i stwierdziło, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przesłanka negatywna do przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła [...].

Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy organy dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie została spełniona kolejna z pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia, tj. istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zaistniała także przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., przesądzająca o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, której pobieranie powoduje, że otrzymuje świadczenie kolidujące z funkcją kompensacyjną świadczenia pielęgnacyjnego, którego przyznania się domaga.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy.

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, nie uwzględniając w procesie jego wykładni derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26.06.2019 sygn. akt. SK 2/17, czego skutkiem było uznanie, iż stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z posiadanym przez nią uprawnieniem do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo że hipoteza normy prawnej wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wejściu w życie w/w wyroku TK nie obejmuje swoim zakresem sytuacji, w której wnioskodawca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż jest ona niezasadna.

Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W gronie beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego znajdują się zatem osoby, które zdecydowały się nie wykonywać działalności zawodowej z uwagi na potrzebę stałego współudziału w procesie leczenia, rehabilitacji i wsparcia osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji. Związek przyczynowo-skutkowy w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. zachodzi wówczas i tak należy go rozumieć - gdy wymiar i charakter osobistej opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym członkiem rodziny jest na tyle absorbujący, że uniemożliwia opiekunowi podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia. W orzecznictwie i nauce dominuje bowiem pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, jeśli rezultat wykładni językowej burzy podstawowe założenia racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o spójnym systemie wartości, co wiąże się z dopuszczeniem w tej sytuacji wykładni rozszerzającej albo zawężającej. W literaturze prawniczej wyraża się pogląd, że nawet jasny i niebudzący wątpliwości przepis może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej lub ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie. W tym kontekście, za Sądem I instancji stwierdzić trzeba, że trudno uznać, aby Strona kończąc swoją aktywność zawodową w wieku 27 lat, gdy nie była osobą niepełnosprawną, a zatem nie występowały żadne przeszkody zdrowotne do podjęcia zatrudnienia, podjęłaby pracę zawodową aktualnie, gdy legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i ma 48 lat. Skarżąca w toku postępowania, nie przedstawiła żadnych okoliczności, czy dowodów negujących ustalenia i wnioski organu, które wywiedziono z przedłożonych przez stronę dokumentów w postaci świadectw pracy. Nie wskazała, że podejmowała próby (skuteczne lub nie) podjęcia pracy po dacie ustania ostatniego zatrudnienia. Przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymaga, aby niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały miejsce wyłącznie w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą, o której mowa w tym przepisie. Na potwierdzenie powyższych okoliczności strona powinna przedstawić odpowiednie dowody i wyjaśnienia, gdyż w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3577/18; 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3581/18; 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2148/15; 20 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 3719/17, 30 marca 2023 r. sygn. akt. III FSK 4657/21, 3 lipca 2024 r. sygn. akt. I OSK 503/23, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zasadniczą jednak przesłanką negatywną i tu trzeba zgodzić się z Sądem I instancji jak i orzekającymi w spawie organami jest pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, której pobieranie powoduje, że otrzymuje świadczenie kolidujące z funkcją kompensacyjną świadczenia pielęgnacyjnego, którego przyznania się domaga.

W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zasada ta nie znajduje wyłączenia w przypadku osób, których dotyczy wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, czyli uprawnionych do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zaznaczyć należy, że wyrok TK o sygn. SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ponieważ prawodawca pierwotnie co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. U podstaw świadczenia pielęgnacyjnego leży założenie o jego funkcji kompensującej rezygnację z zatrudnienia i związaną z tym utratę dochodów. Jest to warunek konieczny i bezwzględny dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna. Tym samym, w świetle przestawionej analizy i stanowiska orzekającego Sądu, odmówić słuszności należało również zarzutowi naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.