Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 maja 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2020 roku sprawy ze skargi ze skargi U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej oddala skargę. A. P.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia nazwanego odwołaniem U.K., utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...], znak; [...] w przedmiocie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

U.K. w piśmie z dnia 14 listopada 2019 roku zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji określającej jej zadania z zakresu gospodarki leśnej dla działki położonej w miejscowości T. oznaczonej nr ewid. 360 o powierzchni 0,57 ha, która jest w jej samoistnym posiadaniu. Działkę tę nabyła w drodze nieformalnej umowy matka wnioskodawczyni w 1945 roku. Poprzednio był to grunt rolny, uległ zalesieniu i obecnie las wymaga należytego utrzymania i pielęgnacji, w tym usuwania wiatrołomów.

Starosta [...] pismem z dnia [...] roku, nr [...] wyjaśnił wnioskodawczyni, że działka znajduje się w rejestrze uproszczonego planu urządzenia lasu, posiada uregulowany stan prawny, a wnioskodawczyni nie figuruje w niej jako właścicielka lub współwłaścicielka.

U.K. potraktowała tę odpowiedź jako decyzję i złożyła odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołanym na wstępie postanowieniem, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zaskarżone pismo jest postanowieniem, bowiem zawiera minimum konstytutywnych elementów postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), do którego organ zaliczył: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. Rozstrzygnięcie zawiera stwierdzenie, że wnioskodawczyni nie jest stroną w sprawie. W piśmie tym nie zawarto pouczenia o możliwości złożenia zażalenia. Kolegium uznało złożone odwołanie za zażalenie.

Przechodząc do istoty sprawy Kolegium sięgając do treści art. 19 ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2129 ze zm.) wyjaśniło, iż grunt leśny występujący w granicach działki nr ewid. 360 stanowi cześć zwartego kompleksu leśnego o powierzchni 20,2795 ha objętego Uproszczonym Planem Urządzania Lasu dla obrębu ewidencyjnego [...]. sporządzonego na okres od 1 stycznia 2019 roku do 31 grudnia 2028 roku. W rejestrze działek leśnych i gruntów do zalesienia dla działki nr ewid. 360 wpisani są współwłaściciele nieruchomości. Starosta uznał, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony wobec wykazanych w Planie Urządzenia Lasu współwłaścicieli. Jak dostrzegło Kolegium, przepisy ustawy o lasach nie zawierają odrębnej definicji strony postępowania, zatem – zgodnie z art. 28 K.p.a. – stroną postępowania toczącego się na podstawie przepisów ustawy o lasach jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W tej sytuacji, stronami postępowania w zakresie gospodarki leśnej dla spornej działki są jej współwłaściciele. Wnioskodawczyni nie wykazała żadnych praw do nieruchomości, co w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania na jej żądanie w sprawie nałożenia obowiązków w zakresie gospodarki leśnej na nieruchomości. Z tego powodu Kolegium sięgając do treści art. 61a § 1 K.p.a. podkreśliło, iż w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Poza zainteresowaniem Kolegium pozostała kwestia żądania wydania decyzji na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach wobec ujęcia przedmiotowej nieruchomości w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu.

W skierowanej do sądu administracyjnego skardze U.K. wskazała na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treści rozstrzygnięcia, a w szczególności art. 28 K.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że skarżąca nie może być stroną postępowania o wydanie decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej dla działki nr ewid. 360. Opierając się na wskazanym zarzucie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Starosty [...].

W motywach skargi jej autorka wyjaśniła, iż jest od wielu lat samoistną posiadaczką zalesionej działki gruntu nr ewid. 360. Posiadanie jest stanem faktycznym a nie prawnym, zatem nie może ona przedstawić tytułu prawnego do nieruchomości. Tylko z tego powodu nie została ona ujęta w rejestrze działek leśnych i gruntów do zalesienia. Figurują tam dotychczas jako współwłaściciele osoby, które – według wiedzy skarżącej – od dawna nie żyją, zatem nie mogą być stronami postępowania w sprawie działki.

Wbrew stanowisku przyjętemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stroną postępowania jest skarżąca, jako posiadacz samoistny działki. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, za właściciela lasu uznaje się także osobę fizyczną będącą jego posiadaczem samoistnym. Oznacza to, że takiemu posiadaczowi przysługują wszystkie uprawnienia wynikające z treści ustawy oraz że jest on obciążony obowiązkami z niej wynikającymi. Aby móc je, realizować w sposób oczywisty musi mu przysługiwać w postępowaniach administracyjnych przewidzianych ustawą o lasach, status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach właściciele (posiadacze samoistni) są zobowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Przepis art. 19 ust. 3 ustawy o lasach stanowi, że dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty. Samoistny posiadacz lasu ma prawo wnosić o wydanie takiej decyzji.

Dla autorki skargi, jest oczywiste, że postępowanie w takiej sprawie dotyczy jej obowiązków, jak i jej interesu prawnego. Działka leśna nie jest częścią żadnego większego kompleksu leśnego, będąc otoczona polami uprawnymi, istnieją poważne wątpliwości, czy rzeczywiście została ujęta w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w którym tenże organ po rozpoznaniu zażalenia (nazwanego odwołaniem) U.K. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej. W ocenie Samorządowe Kolegium Odwoławczego, pismo Starosty z dnia [...] roku jest w istocie postanowieniem, choć – zdaniem skarżącej – było decyzją.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 124 § 1 K.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie (art. 124 § 2 K.p.a.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalona jest zasada, że brak niektórych elementów w akcie nie pozbawia go charakteru decyzji, czy też postanowienia, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby upoważnionej do jej wydania. O uznaniu pisma za postanowienie przesądza bowiem jego treść, a nie forma, a warunkiem takiego uznania jest posiadanie przez akt minimum ww. elementów niezbędnych do zakwalifikowania danego aktu jako postanowienia (decyzji).

Elementem koniecznym do uznania danego aktu organu za decyzję lub postanowienie jest rozstrzygnięcie (osnowa). Brak rozstrzygnięcia w treści decyzji, czy postanowienia pozbawia dane pismo charakteru postanowienia (decyzji). Bez rozstrzygnięcia nie ma postanowienia, czy decyzji. O ile, bowiem można mówić o wydaniu postanowienia, czy decyzji bez uzasadnienia, o tyle nie można mówić o wydaniu postanowienia bez jej osnowy. Osnowa postanowienia jest jednym z zasadniczych i najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, czy postanowienia. Jest ich kwintesencją, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego, czy procesowego w stosunku do konkretnej sytuacji, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzieleniem bądź nie stronie uprawnienia, albo nałożonym na nią obowiązkiem lub nie. Treści rozstrzygnięcia nie można bowiem domniemywać. Nie należy się i nie można także domyślać się jej obligatoryjnych części składowych w tym i osnowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2005 roku, sygn. II SA/Wa 223/05; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodzić należy się z SKO, że pismo Starosty informujące skarżącą o niemożności załatwienia sprawy stanowi w istocie postanowienie. W niniejszej sprawie przepisy prawa przewidują formę postanowienia (art. 61a § 1 K.p.a.), a pismo organu zawiera minimum elementów, a zatem jest ono postanowieniem, które nie odpowiada jedynie wymaganej prawem formie. Z rzeczonego pisma wynika, że organem je wydającym jest Starosta [...], a adresatem jest skarżąca. Bez wątpienia pismo zawiera podpis Kierownika Wydziału Rolnictwa i Ochrony Środowiska działającego z upoważnienia Starosty. Jednocześnie lektura pisma pozwala dostrzec, że organ nie wyda decyzji zgodnie z wnioskiem strony z dwóch powodów. Po pierwsze z tego powodu, że wydanie decyzji jest wykluczone w stosunku do gruntu ujętego w Uproszczonym Planie Urządzenia Lasu, a nadto skarżąca nie jest stroną postępowania, bowiem nie jest ani właścicielką, ani współwłaścicielką gruntu. W treści pisma Starosty, Sąd dopatrzył się zatem elementu rozstrzygnięcia, co przesądza o tym, że pismo to nie miało charakteru informacyjnego. Za osnowę postanowienia należy, bowiem uznać sformułowanie, że: "brak jest podstaw do określenia zadań w zakresie gospodarki leśnej na podstawie decyzji".

W konsekwencji powyższe oznacza, że istniał przedmiotu zaskarżenia i czynił zażalenie dopuszczalnym. Tym samym organ drugiej instancji prawidłowo przyjął, że mamy do czynienia z ułomnym postanowieniem organu pierwszej instancji, stąd rozpoznał wniesione przez skarżącą zażalenie. Bez wątpienia brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 K.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie. Także brak w piśmie pouczenia o środkach zaskarżenia nie uniemożliwia złożenia zażalenia, a tylko może być podstawą wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia takiego zażalenia (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 maja 2011 roku, sygn. II SA/Ke 11/11).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że niewątpliwie definicja właściciela lasu zawarta w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach wskazuje, że jest nim osoba fizyczna lub prawna będąca właścicielem albo użytkownikiem wieczystym lasu oraz osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będącą posiadaczem samoistnym, użytkownikiem, zarządcą lub dzierżawcą lasu. Skarżąca w toku postępowania i w treści skargi argumentuje, iż jest posiadaczem samoistnym działki, bowiem jest następcą prawnym osoby, która kupiła las w 1945 roku w drodze umowy nieformalnej. Jednak twierdzenia skarżącej nie mają żadnego potwierdzenia. Należy jednak podkreślić, że – zgodnie z ogólną regułą – w każdym przypadku to na podmiocie, który powołuje się na swój interes prawny mający legitymować go do udziału w konkretnym postępowaniu administracyjnym, spoczywa obowiązek wykazania tego interesu (por. np. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2014 roku, sygn. II OSK 1228/13; z dnia 17 kwietnia 2014 roku, sygn. II OSK 86/13; z dnia 11 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 324/12; z dnia 3 lutego 2012 roku, sygn. II OSK 2208/10; z dnia 26 stycznia 2012 roku, sygn. II OSK 2146/10; z dnia 3 lutego 2011 roku, sygn. II OSK 206/10; z dnia 3 grudnia 2008 roku, sygn. II OSK 1505/07; z dnia 29 stycznia 2008 roku, sygn. II OSK 1959/06; z dnia 28 września 2006 roku, sygn. II OSK 726/06). Stąd Sąd podziela pogląd organów obu instancji, że skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w postępowaniu.

Argumenty skarżącej zmierzające do zakwestionowania faktu objęcia spornej działki Uproszczonym Planem Urządzenia Lasu, wykraczają poza przedmiot postępowania. Przedmiotem zainteresowania Sądu w sprawie nie jest kwestia oceny legalności Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu.

Konkludując, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi w całości.

IB