Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 960/22 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1275.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od W. P. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r. oddalił skargę W. P na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1275.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją z 28 stycznia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił W. P prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: J. P. oraz A. P. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie W. P na terytorium Republiki Federalnej Niemiec w okresie od 16 kwietnia 2015 r. w sprawie zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto ze względu na brak aktywności zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej żony wnioskodawcy I. P. w niniejszej sprawie pierwszeństwo miało ustawodawstwo niemieckie. W związku z tym, że kwota świadczeń niemieckich jest wyższa od świadczeń w Polsce Wojewoda Mazowiecki odmówił prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego.

Pismem z 22 września 2021 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował W. P o wszczęciu postępowania w sprawnie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.

W konsekwencji, decyzją z 18 października 2021 r. Wojewoda uznał, że świadczenie wychowawcze w kwocie 18 000 zł, wypłacone wnioskodawcy w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał go do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze zostało przyznane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z 12 kwietnia 2016 r. Decyzja ta uchylona została decyzją Burmistrza z 14 listopada 2019 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Organ wskazał, że powyższe świadczenia zostały wypłacone za okres od kwietnia 2016 r. do września 2017 r.

Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania W. P , decyzją z 13 stycznia 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 18 października 2021 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść art. 1 ust. 2 i 3, art. 16 ust. 2, 6 i 10 oraz art. 25 ust. 1 ust. 2 pkt 3. ust. 3 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm., dalej jako: ustawa). Minister zaznaczył, że w niniejszym postępowaniu organy nie badają zasadności odmowy prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2021 r. Wskazał, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 1 kwietnia 2016 r. W. P oświadczył, że żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku W. P został pouczony, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, wyjazdu członka poza granice Polski oraz uzyskania dochodu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, że niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Minister uznał, że wobec odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., świadczenie wychowawcze wypłacone za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W. P zaskarżył decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy w przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie. Tak też stało się w niniejszej sprawie, gdyż Burmistrz Miasta P. decyzją z 14 listopada 2019 r. uchylił własną decyzję z 12 kwietnia 2016 r. przyznającą świadczenia wychowawcze na rzecz dzieci A. i J. P. Następnie decyzją z 28 stycznia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił skarżącemu świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego na dzieci w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Jak wskazała pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. skarżący nie złożył odwołania od decyzji Burmistrza oraz decyzji Wojewody. Decyzje te są ostateczne, pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że świadczenie wychowawcze zostało skarżącemu wypłacone. Stosownie zaś do art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy. Chodzi tu o sytuację, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wówczas organ właściwy (burmistrz, wójt, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze, decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze.

Zdaniem Sądu I instancji, powołane przepisy wskazują, że w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy, czego nie dostrzega skarżący, pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się następujące elementy: przyznanie świadczenia wychowawczego, stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia wychowawczego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz uchylenie z tej przyczyny przez burmistrza (wójta, prezydenta miasta) decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Zaistnienie tych przesłanek implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W niniejszej sprawie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję stanowiącą podstawę wypłaty świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. od której strona skarżąca nie złożyła odwołania. Zastosowanie do sytuacji skarżącego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy zostało także ustalone decyzją Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2021 r. odmawiającą przyznania mu dodatku dyferencyjnego za wskazany okres w postaci świadczenia wychowawczego na A. i J. P. Z decyzji tej wynika, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z decyzji wynika także, że skarżący w okresie od 16 kwietnia 2015 r. i nadal jest zatrudniony na terytorium Niemiec. Tam był aktywny zawodowo, a terytorium Polski stanowiło jedynie miejsce zamieszkania członków rodziny, zatem krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczenia był kraj zatrudnienia. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że kwota świadczeń rodzinnych była wyższa niż wysokość polskich świadczeń, wobec czego brak było podstaw do przyznania dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego. Jak wyżej zaznaczono od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania.

W ocenie Sądu I instancji, spełnione zostały zatem przesłanki art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy dla uznania pobranych przez skarżącego świadczeń za nienależnie pobrane, gdyż wypłacono mu świadczenia wychowawcze na podstawie decyzji, która została następnie uchylona z uwagi na to, że zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie zachodziła zatem potrzeba (jak podał Minister) dla ustalenia spełnienia wymogów art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia czy skarżący był świadomy tego, że świadczenie mu się nie należy (wyroki NSA: z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17 i z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1612/21). Sąd I instancji za nieskuteczne uznał zarzuty dotyczące kwestii niepobierania przez skarżącego świadczeń. Wskazał, że mogły być one podnoszone w odwołaniach od decyzji uchylającej przyznane świadczenie wychowawcze lub decyzji o odmowie dodatku dyferencyjnego. Jednakże skarżący tych decyzji nie kwestionował.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P wnosząc o jego uchylenie w całości i w takim samym zakresie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Mazowieckiego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1 .art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 u.ś.r. w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a oraz art, 67 i 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, art. 60 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - przez uznanie, że na podstawie tych przepisów już samo podleganie ustawodawstwu innego państwa w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia stanowi podstawę do zwrotu świadczeń pobranych w Polsce, jako uzyskanych bez podstawy prawnej - nawet jeśli równocześnie w państwie właściwym takie świadczenia za analogiczne okresy nie przysługiwały w związku ze zbyt krótkim okresem składkowym w państwie właściwym lub niespełnianiem innych wymogów formalnych takich jak zameldowanie w państwie właściwym,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 1 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, jako że zgodnie z jego treścią: "świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej", gdy w niniejszej sprawie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego rozstrzygają, że świadczenie rodzinne w innym kraju członkowskim UE przysługuje, jeżeli osoba uprawniona posiada odpowiedni okres składkowy uprawniający do pobierania świadczenia w innym państwie, niż państwo dotychczas wypłacające świadczenia społeczne,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 7 pkt 6 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie, jako że przesłanką negatywną wypłaty świadczenia rodzinnego jest okoliczność, że członkowi rodziny przysługuje na dziecko zasiłek rodzinny za granicą, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej, gdzie skarżącemu nie przysługiwało świadczenie rodzinne na terenie Niemiec w okresie objętym zaskarżoną decyzją;

II. Naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd, że skarżący miał w chwili pobierania zasiłku rodzinnego za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny, wówczas gdy takiej świadomości nie miał, jako że nie przysługiwało mu świadczenie na terenie Niemiec.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w ramach wszystkich zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżący powołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które nie były w sprawie stosowane ani przez organy, ani przez Sąd I instancji. Niniejsza sprawa dotyczyła ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Nie ulega wątpliwości, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i jej prawidłowość była oceniana przez Sąd I instancji na gruncie tej regulacji. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie były i nie mogły być w tej sprawie stosowane. Zarzut naruszenia przepisów nieznajdującej zastosowania w sprawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 23a ust. 5, 6 oraz 9 i w zw. z art. 7 pkt 6 w zw. z art. 10, art. 11 ust. 3 lit. a, a także art. 1 ust. 3 oraz 7 pkt 6, są więc całkowicie nieuzasadnione i niezrozumiałe. Być może, ta wadliwość postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego wynika z powielenia skargi kasacyjnej ze sprawy I OSK 1070/23 dotyczącej ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W konsekwencji jednak zarzuty te są bezprzedmiotowe.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że treść tego zarzutu zupełnie nie nawiązuje do treści uzasadnienia wyroku i wyrażonych w nim poglądów Sądu I instancji. Podobnie jak w przypadku zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej w zarzucie tym nawiązuje do zasiłku rodzinnego, zamiast świadczenia wychowawczego, którego zwrotu dotyczy niniejsza sprawa. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że Sąd I instancji w żadnym fragmencie uzasadnienia nie stwierdził, że skarżący miał w chwili pobierania zasiłku rodzinnego (świadczenia wychowawczego) za okres wskazany w decyzji świadomość tego, iż pobiera je w sposób nienależny. Przeciwnie, Sąd wyraził pogląd, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia okoliczności związanych z ustaleniem, czy skarżący był świadomy tego, że świadczenie mu się nie należy, przyjmując, że dla wydania przez Wojewodę decyzji w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego jedyną przesłanką jest sam fakt zaistnienia okoliczności określonych w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.

Na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.