II OSK 1408/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-09-11	
Data wpływu	2012-05-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Barbara Adamiak
Czesława Nowak - Kolczyńska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 817/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 11 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 11 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Wieliczce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 817/11 w sprawie ze skargi [...] spółki z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. nr XLVI/763/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Wieliczka na rzecz [...] spółki z o.o. z siedziba w K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 817/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. nr XLVI/763/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust. 2 pkt 3 w zakresie od słów: "w celu zapewnienia bezpieczeństwa" aż do słów "dla nowo wznoszonych obiektów", § 10 ust. 2 pkt 4, § 13 pkt 5 i 6, § 26 ust. 5 pkt 6, § 26 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów: "i 6", § 28 ust. 5 pkt 4, § 29 ust. 4 pkt 5, § 30 ust. 3 pkt 5 w zakresie słów: "podziału terenów oraz", § 33 ust. 5 pkt 6, § 34 ust. 3 pkt 8 w zakresie słów: "podziału terenów oraz", § 36 ust. 3 pkt 5 w zakresie słów: "podziału terenów oraz" (pkt I); stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym załącznik nr 1 – rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującej następujące obszary: 45MN, 133MN, 134MN, 136MN, 38MW, 139MN, 68U, 66U, 18PU, 8U, 12MNO i 42U (pkt II); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III); zasądził od Rady Miejskiej w Wieliczce na rzecz strony skarżącej [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 557 zł (słownie pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wojewódzki wskazał, że w dniu 10 listopada 2010 r. Rada Miejska w Wieliczce podjęła uchwałę Nr XLVI/763/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "A" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2010 r. Nr 662, poz. 5505).

Spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą K. wezwała Radę Miejską w Wieliczce do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, a następnie w dniu 18 kwietnia 2011 r., wniosła na rzeczoną uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości bądź ewentualnie w części, to jest w zakresie ustaleń planu miejscowego dotyczących § 26 przedmiotowej uchwały lub ustaleń planu miejscowego dotyczących działek numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1) naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", bądź "ustawa o planowaniu", według jej brzmienia sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871), poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niepodjęcie przez Radę Miejską w Wieliczce odrębnej uchwały o zgodności ze studium;

3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w ramach tworzenia zapisów planu miejscowego walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności;

4) naruszenie art. 17 pkt 12 u.p.z.p., poprzez nieuprawnioną zmianę zarządzenia o rozpatrzeniu złożonych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego;

5) naruszenie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., poprzez niezachowanie w planie miejscowym pełnego odzwierciedlenia treści rozpatrzonych uwag, to jest błędne wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego w wyniku rozpatrzenia złożonych uwag;

6) naruszenie art. 19 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne głosowanie przez Radę Miejską w Wieliczce nad sposobem rozpatrzenia nieuwzględnionych przez burmistrza Wieliczki uwag;

7) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., poprzez ustalenie zakazów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400m2, pomimo że przepis ten w dacie uchwalania przedmiotowej uchwały nie dawał podstawy do ustanawiania takich zakazów;

8) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587) – przywoływanego dalej w tekście jako "rozporządzenie", poprzez wprowadzenie błędnych zapisów dotyczących przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości;

9) naruszenie art. 15 ust. 3 pkt 5 u.p.z.p., poprzez niewyznaczenie w planie miejscowym granic terenów służących organizacji imprez masowych mimo, że w miejscowym planie przewiduje się, że imprezy takie będą organizowane;

10) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., poprzez niezamieszczenie zapisów dotyczących sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania urządzania i użytkowania terenów;

11) naruszenie § 4 pkt 6 rozporządzenia, poprzez niezamieszczenie ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy dla zabudowy usługowej wolnostojącej realizowanej na odrębnej działce;

12) naruszenie § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia, poprzez nieokreślenie warunków powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym;

13) naruszenie § 11 rozporządzenia, poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych niespełniających wymagań wskazanych w tej normie;

14) przekroczenie władztwa planistycznego, poprzez szczegółowe określenie jakie ciśnienie ma być utrzymane w sieciach gazowniczych (§ 19 uchwały), jakie napięcie ma być utrzymywane w sieciach elektrycznych (§ 20 uchwały), oraz jakie paliwa mogą być używane w sieciach ciepłowniczych (§ 21 uchwały);

15) błędy w graficznej części planu polegające na braku wyrysowania w terenach znajdujących się na granicy planu zarówno linii rozgraniczających tereny o różnych zasadach zagospodarowania jak i linii określających granice objęte planem miejscowym oraz poprzez brak naniesienia w każdej części rysunku planu miejscowego maksymalnych nieprzekraczalnych linii zabudowy, co powoduje istotną wadliwość rysunku planu miejscowego;

16) naruszenie równego traktowania wszystkich podmiotów wobec prawa, co nastąpiło poprzez ustanowienie zakazu lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże tylko w odniesieniu do inwestycji, które nie są inwestycjami komunikacyjnymi oraz inwestycjami celu publicznego (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. c uchwały);

17) naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnego prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego;

18) kreowanie w planie miejscowym, wbrew przepisom ustawowym, kompetencji dla innych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Wieliczce wniosła o jej oddalenie bądź ewentualnie o jej odrzucenie w części nieobjętej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 lutego 2011 r. oraz o oddalenie skargi w pozostałej części. Rada podniosła, że przed wniesieniem skargi skarżąca Spółka pismem, które wpłynęło w dniu 28 lutego 2011 r. wezwała Radę Miejską w Wieliczce do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu tym, inaczej niż w skardze, skarżąca nie kwestionowała całości uchwały, lecz ograniczyła się do podważenia ustaleń jej części, to jest do zakresu postanowień § 26 planu oraz dotyczących działek ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]. W przedmiotowym wezwaniu wskazano, że ustalone w planie przeznaczenie powyższych terenów narusza prawo własności skarżącej. Podkreślono, że Spółka, jako właściciel nieruchomości ma prawo do zgodnego ze swoimi oczekiwaniami i swobodnego gospodarowania tego terenu. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca jedynie zasygnalizowała istnienie innych wad, które jej zdaniem mogą skutkować stwierdzeniem nieważności planu. W końcowej części wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżąca Spółka wniosła o zmianę uchwalonego planu, doprowadzenie do jego zgodności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka oraz oznaczenie wskazanych wyżej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem MW. Rada Miejska w Wieliczce stanęła na stanowisku, że zarówno kwestionowane zapisy planu, jak i przeprowadzona procedura planistyczna, poprzedzająca podjęcie uchwały, są zgodne z prawem. Podkreślono, że pomiędzy treścią wezwania z dnia 28 lutego 2011 r. a skargą zachodzi znaczna rozbieżność pomiędzy ich przedmiotami. W skardze żądanie obejmuje stwierdzenie nieważności planu miejscowego w całości, podczas gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczy jedynie stwierdzenia nieważności części, a to jego § 26 oraz ustaleń dotyczących działek ewidencyjnych numer [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...]. W pozostałej zatem części zarzutów podniesionych przez Spółkę w skardze Rada Miejska w Wieliczce nie została skutecznie wezwana do usunięcia naruszenia prawa. Skoro skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wcześniejszym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, to zdaniem organu należy uznać, że w odniesieniu do całej pozostałej treści uchwały (poza objętą wezwaniem z dnia 28 lutego 2011 r.) tryb wcześniejszego wezwania nie został wyczerpany, a w konsekwencji skarga w tej części powinna ulec odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla poparcia tej tezy przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 177/10.

Podniesiono, że przesłankami skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie po stronie skarżącej interesu prawnego oraz jego naruszenia. Przesłanką zastosowania powyższego trybu jest wykazanie interesu prawnego skarżącego oraz jego naruszenie przez niezgodne z prawem działanie organu jednostki samorządu terytorialnego.

Rada zauważyła, że skarżąca Spółka w żaden sposób nie wykazała, że naruszono jej interes prawny, poprzez ustalenie w planie miejscowym, iż jej nieruchomości przeznaczone zostały pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Podkreślono, że skarżąca Spółka nie składała uwag i wniosków do projektu planu miejscowego na żadnym z etapów jego tworzenia, wobec czego skutkami swojego działania nie może obarczać jednostki samorządu terytorialnego, która działała zgodnie interesem zainteresowanych podmiotów zgłaszających uwagę do projektu planu wraz z żądaniem przeznaczenia terenów skarżącej pod zabudowę jednorodzinną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niezgodność pomiędzy ustaleniami studium a planem Rada podniosła, że jest on niezasadny, ponieważ zgodnie z ustaleniami studium wymienione działki należące do skarżącej Spółki zostały oznaczone symbolem MW, czyli "obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej MW". Samo sformułowanie "z przewagą zabudowy wielorodzinnej", świadczy o tym, że nie jest to obszar, którego wyłączną formą zagospodarowania ma być zabudowa wielorodzinna. O tym, że tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mogą być wyznaczane w ramach obszaru MW wg. studium przesądzają również zapisy zawarte w jego pkt. 5.1.1. stanowiące, że mogącą pojawić się w granicach obszaru, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy sytuować w miejscach, gdzie stanowić ona będzie uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej. Może ona przybierać formę budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych oraz atrialnych, spełniając wymogi dla zabudowy jednorodzinnej z obszaru zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Powyższe ustalenia studium są spełnione w przypadku wyznaczonego w planie terenu 45MN, położonego na północ od ul. [...] w W. W terenie tym i w jego bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowano już osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zatem nowa, proponowana przez plan miejscowy zabudowa tego typu stanowiłaby uzupełnienie i dopełnienie stanu faktycznego w terenie realizując zasadę ładu przestrzennego (art. 2 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Nieruchomości stanowiące własność skarżącej Spółki zostały przeznaczone zgodnie z zapisami planu pod zabudowę jednorodzinną. W sporządzonym projekcie planu w wersji do publicznego wglądu (pierwsze wyłożenie) przedmiotowy teren stanowił część terenu oznaczonego pod zabudowę wielorodzinną o symbolu 41 MW. Zaproponowane oznaczenie w projekcie planu wynikało z braku zgłoszonych w ustawowym terminie wniosków, które wskazywałyby na potrzebę innego przeznaczenia terenu niż określony w studium jako przeważająca forma jego zagospodarowania. Dokonana w toku procedury zmiana przeznaczenia części terenu 41 MW na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu 45MN nastąpiła po rozpatrzeniu przez Burmistrza uwagi nr [...].

W kwestii zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazano na brak potrzeby wydawania osobnej uchwały dla stwierdzenia zgodności planu ze studium, gdyż zawarcie takiego stwierdzenia w uchwalonym planie jest wystarczające.

Co do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p., organ wskazał, że z przedmiotowym zarzutem również nie sposób się zgodzić, gdyż plan był sporządzany w oparciu o zmienione studium uchwalone w marcu 2008 r. w tym celu, aby w możliwie największym stopniu uwzględnić interesy indywidualne, a w szczególności wszystkie aspekty ekonomiczne i gospodarcze wynikające z zaistniałych zmian planistycznych i społecznych. Wykluczono w ten sposób jakąkolwiek dowolność w kształtowaniu układu urbanistycznego miasta. Duża część złożonych wniosków oraz uwag do planu miejscowego została przez Burmistrza uwzględniona i wprowadzona do treści projektu planu. Jedynie w przypadkach ewidentnej kolizji z ważnym celem publicznym (np. drogi, podstawowy układ zieleni miejskiej) albo na skutek zagrożeń osuwiskowych wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu danych nieruchomości. Każdorazowe rozstrzygnięcie było podejmowane w sposób indywidualny, po przeprowadzeniu wnikliwych analiz możliwości uniknięcia bądź zminimalizowania stopnia ograniczenia interesów indywidualnych. Ustalona powierzchnia terenów budowlanych jest wynikiem uwzględnienia zarówno walorów ekonomicznych przestrzeni, jak i prawa własności.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 17 pkt 12 u.p.z.p. organ zakwalifikował jako "ogólny" i nie mający związku z sytuacją prawną skarżącej Spółki. Wskazano, że zmiana zarządzenia nr [...] Burmistrza z dnia [...] września 2010 r. nie narusza wymienionego przepisu, bo dotyczyła uwag w zakresie [...] i została dokonana w celu doprowadzenia do zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium.

Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Rada Miejska w Wieliczce podniosła, że nie ma żadnych przesłanek do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia procedury w zakresie rozpatrywania uwag i wprowadzania zmian do projektu planu. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są to czynności równoczesne - według art. 17 pkt 12 ww. ustawy najpierw następuje rozpatrzenie uwag a dopiero po ich rozpatrzeniu i uwzględnieniu do projektu planu wprowadzane są zmiany. Skarżąca Spółka kwestionuje sposób rozpatrzenia uwagi nr [...], gdyż nie wynika z niego jaka część uwagi została uwzględniona a jaka rozpatrzona negatywnie.

Również chybiony - w ocenie organu – jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 u.p.z.p., gdyż Rada Miejska w Wieliczce przegłosowała załącznik nr 3 do uchwały, w którym znajdował się wykaz uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza wraz z indywidualnymi propozycjami ich rozstrzygnięć, przyjmując tym samym sposób rozstrzygnięcia uwag nieuwzględnionych zgodnie z projektem dokumentu.

Co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. dotyczącego zakazu lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400m2 wskazano, że w zaskarżonym planie miejscowym dla miasta Wieliczki nie było możliwości ustalenia granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Tereny takie określa się w planie w miarę potrzeb, nie jest to natomiast obowiązkowy zakres planu miejscowego. Pomijając fakt, że tzw. obiekty wielkopowierzchniowe nie były akceptowane przez społeczność lokalną miasta, to ich wprowadzenie do planu mogłoby mieć miejsce w sytuacji, gdyby takie tereny zostały wskazane w studium. Studium Wieliczki takich obszarów nie wyznaczyło, gdyż było sporządzane i uchwalone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Trybunał Konstytucyjny stwierdził nieważność tej ustawy z Konstytucją, jednakże skutki tego wyroku nie dotyczą automatycznie studium uchwalanego w określonej procedurze z udziałem społeczeństwa.

W kwestii zarzutu dotyczącego niewskazania w planie zasad scalania i podziału nieruchomości podano, że zaskarżona uchwała zawiera ustalenia dotyczące podziałów i scaleń. Znajdują się one w § 13 uchwały, którego przedmiotem są zasady i ogólne warunki scalania i podziału nieruchomości, a także w rozdziale III, gdzie w paragrafach: 26 (tereny MN), 27 (tereny MNO) oraz 28 (tereny MU) ustalono szczegółowe warunki podziałów nieruchomości, w tym minimalne wielkości wydzielanych działek oraz minimalne ich szerokości. Plan nie ustala szczegółowych parametrów nowowydzielanych działek dla zabudowy wielorodzinnej, usługowej i produkcyjnej, a także dla infrastruktury technicznej, garaży, obiektów małej architektury - stanowiąc, że (§ 13 pkt 5 i 6) w takich przypadkach wielkości nowowydzialanych działek winny być dostosowane do rodzaju inwestycji, możliwości obsługi w zakresie komunikacji i struktury oraz potrzeb i funkcji takich obiektów i urządzeń. Obowiązek zawarcia w planie wspomnianych wskaźników nie ma charakteru bezwzględnego i dopuszcza uzasadnione wyjątki.

Dalej Rada Miejska wskazała, że przedmiotowa uchwała dopuszcza dla terenów zieleni urządzonej (tereny 1ZP-40ZP) lokalizację urządzeń i tymczasowych obiektów związanych z organizacją imprez masowych, kiermaszów, wystaw i pokazów oraz sezonowych obiektów handlowych i gastronomicznych (§ 37 ust.3 pkt 3 uchwały), co oznacza, że imprezy masowe mogą być organizowane w granicach terenów ZP, a więc stosowny wymóg ustawy jest przez plan spełniony.

Zarówno sposób, jak i termin tymczasowego użytkowania terenów objętych planem miejscowym jest w nim ustalony (w § 8 ust. 2) wobec czego zarzut naruszenia art. 15 ust 2 pkt 11 u.p.z.p. jest bezpodstawny.

W odpowiedzi na kolejny zarzut naruszenia § 4 pkt 6 rozporządzenia, wskazano że powierzchnia zabudowy dla zabudowy usługowej wolnostojącej, realizowanej na odrębnej działce jest określona w ustaleniach planu. Dotyczy to terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW), gdzie powierzchnia zainwestowania (obejmująca zgodnie z definicją w § 6 pkt 13 planu miejscowego również powierzchnię zabudowy) dla obiektu usługowego realizowanego na odrębnej działce jest taka jak dla zabudowy wielorodzinnej, t.j. wynosi do 60%, a dla terenów oznaczonych symbolem MW2 jest to wielkość do 75% powierzchni terenu inwestycji (§24 ust. 5 pkt 2). W taki właśnie sposób należy rozumieć § 24 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego stanowiący, że ograniczenie, o którym mowa w tym zapisie nie dotyczy zabudowy usługowej realizowanej na odrębnej działce - a więc dopuszczalną powierzchnię zainwestowania należy przyjmować zgodnie z parametrem wyznaczonym w ust. 5 pkt 2 planu miejscowego. Podobne uregulowanie znajduje się zresztą w § 26 dotyczącym terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Zdaniem organu także zarzut naruszenia § 4 pkt 9 lit. b rozporządzenia, jest bezzasadny, gdyż ustalenia planu w zakresie komunikacji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy o planowaniu gospodarowaniu przestrzennym i ustawą o drogach publicznych. Projekt planu został uzgodniony przez właściwych zarządców dróg i brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń uchwalonego planu zarówno w aspekcie formalno-prawnym jak i merytorycznym. Plan w § 15 określa między innymi układ komunikacyjny podstawowy, układ uzupełniający, miejsca przyłączeń do podstawowego zewnętrznego układu drogowego, elementy i zasady obsługi komunikacją zbiorową, sprawy parkingów, tras rowerowych, parkingów itd., a ponadto w § 47 określa klasy i parametry dróg oraz wyposażenie pasa drogowego. Ustalenia w zakresie przyłączeń układu komunikacyjnego do podstawowego zewnętrznego układu drogowego (§ 15 ust. 1 pkt 3) określają nie tylko miejsca powiązań, ale również drogi, jakimi powiązania są realizowane. Poprzez określenie tych dróg odpowiednimi symbolami - to KDA, KDGP, KDG, KDZ - oznaczających klasę drogi i jej parametry (§ 47) plan określa powiązania komunikacyjne miasta z układem zewnętrznym.

Chybiony w przekonaniu Rady Miejskiej jest także zarzut naruszenia § 11 rozporządzenia, gdyż prognoza skutków finansowych nie jest elementem planu miejscowego, a tylko jednym z wielu dokumentów opracowywanych (obligatoryjnie) w ramach sporządzania planu. Prognoza taka została sporządzona dla uchwalonego planu i włączona do dokumentacji planistycznej.

W odniesieniu do zarzutów przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez regulacje planu zawarte w § 19-21 uchwały również stwierdzono, że są one bezpodstawne. Uchwała w § 19 przedstawia system zaopatrzenia w gaz. Jednym z elementów systemu są istniejące gazociągi wysokiego ciśnienia, wymienione imiennie w pkt l tego paragrafu z podaniem ich przekrojów, ciśnienia i przebiegu (np. 0 400CN 6,3 Śledziejowice-Skawina). Wielkości tam podane nie są jednak ustalane planem, są to parametry sieci istniejących, ustalone i zrealizowane według przepisów odrębnych.

Podobnie – w przekonaniu Rady Miejskiej - rzecz przedstawia się z systemem zaopatrzenia w energię elektryczną, gdzie w § 20 pkt 1 planu miejscowego podano, że w ramach tego systemu utrzymuje się przebieg linii 220 i 110 kV - co przecież nie oznacza, że parametry tychże linii zostały ustalone planem.

W zakresie systemów zaopatrzenia w ciepło plan zaleca dla ogrzewania nowych obiektów i przy przebudowie i rozbudowie obiektów istniejących używania paliw czystych ekologicznie przy ograniczaniu ogrzewania tradycyjnymi paliwami stałymi (§ 21 uchwały), co jest zgodne z zaleceniami organów ochrony środowiska.

Regulacje planistyczne w tym zakresie nie są więc przykładem dowolności organów planistycznych, ale wyrazem działań dotyczących ochrony środowiska.

W kwestii zarzutu błędów w części graficznej planu wyjaśniono, że po sprawdzeniu rysunku planu, w tym legendy, nie stwierdzono zarzucanych nieprawidłowości. Linie rozgraniczające terenów położonych przy granicy planu jak i granice obszaru objętego planem oraz granice administracyjne gminy są naniesione prawidłowo. Organ podał, że w sytuacjach granicznych linie te częściowo nachodzą na siebie, niemniej uważne wczytanie się w linie przeznaczenia terenu i linie granic planu pozwala bez problemu na ich identyfikację.

W ocenie Rady Miejskiej także w zakresie zarzutu braku nieprzekraczalnych linii zabudowy we wskazanych wyżej terenach zarzuty nie potwierdzają się. Analiza rysunku planu pozwala stwierdzić, że w terenie 23 MN rysunek planu wyznacza nieprzekraczalną linie zabudowy od strony dróg. Nie określa takiej linii od strony lasu (3ZL), gdyż minimalną odległość budynków od lasu należy wyznaczać zgodnie z przepisami odrębnymi i odległość ta może być różna w zależności od kategorii budynku i pokrycia dachu. Także i w terenie 27MN nieprzekraczalna linia zabudowy jest wyznaczona od strony dróg, zgodnie z przepisami odrębnymi z zakresu dróg publicznych, natomiast nie było potrzeby ustalania takiej linii od strony terenu 2Z, gdyż przez teren 2Z przebiega linia elektroenergetyczna ze strefą ochronną, której granice pokrywają się z linią rozgraniczającą między terenem a terenem 2Z. Stąd też w tym przypadku linia rozgraniczająca między terenami 27MN stanowi jedyne prawne ograniczenie lokalizowania zabudowy, a wprowadzanie jeszcze nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony terenu 2Z oznaczałoby nieuzasadnione ograniczenie możliwości inwestycyjnych w terenie 27MN, nawet mogłoby być traktowane jako przekroczenie władztwa planistycznego Gminy. W przypadku terenu 134MN nieprzekraczalne linie zabudowy są wyznaczone na rysunku planu od dróg KDD i KDW. Nie było natomiast potrzeby jej wyznaczania po stronie północnej tego terenu, to jest wzdłuż granicy planu, gdzie droga od tej strony nie występuje.

W przekonaniu Rady Miejskiej zarzut nierównego traktowania podmiotów wobec prawa podniesiony w skardze oparty został na tezie, że poprzez ustanowienie zakazu lokalizacji inwestycji przedsięwzięć mogących w rozumieniu przepisów odrębnych zawsze znacząco oddziaływać środowisko plan narusza równe traktowanie wszystkich podmiotów wobec prawa a gmina przekracza władztwo planistyczne. Wskazano, że plan miejscowy dla Miasta Wieliczki obejmuje zakazem tylko przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zakazem nie jest objęta druga grupa przedsięwzięć, czyli mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzucana nierówność podmiotów wobec prawa dotyczy więc wyłącznie inwestycji najbardziej szkodliwych dla środowiska. Jednym z podstawowych celów planu jest rozwój zrównoważony, co w przypadku Miasta Wieliczki oznacza wykorzystanie terenów dla rozwoju funkcji mieszkaniowej, aktywizacji gospodarczej, turystycznej, przy ochronie walorów przyrodniczych i kulturowych. Aczkolwiek zarówno plan miejscowy, jak i uchwalone w 2008 r. studium zakładają zwiększenie dynamiki rozwoju gospodarczego, to z dokumentów planistycznych i programowych Gminy wynika, że nie może to być rozwój oparty na produkcji i usługach szczególnie uciążliwych dla środowiska. Z takim też założeniem został sporządzony i uchwalony plan miejscowy. Plan nie zakazuje przedsięwzięć komunikacyjnych, infrastrukturalnych i inwestycji celu publicznego. Wyłączenie to jest uzasadnione i konieczne i ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Dotyczy bowiem takich przedsięwzięć, które choć należą do mogących zawsze oddziaływać na środowisko - są niezbędne do funkcjonowania miasta, regionu, a nawet kraju.

W odpowiedzi na kolejny zarzut Rada Miejska wskazała, że wyznaczenie dróg wewnętrznych w planie miejscowym nie stoi w żadnej sprzeczności z ustawą o drogach publicznych. Dodano, że w załączniku nr 1 do rozporządzenia wśród rodzajów oznaczenia terenów wymienione są również (pkt 6.2.) "Tereny dróg wewnętrznych" co jednoznacznie świadczy o tym, że ten rodzaj dróg jest przedmiotem ustaleń planu. Oczywiście system komunikacyjny obszaru objętego planem jest kształtowany przede wszystkim przez drogi publiczne a drogi wewnętrzne stanowią uzupełnienie tego układu w sytuacjach kiedy nie ma (z różnych przyczyn, np. sprzeciwu właścicieli) możliwości zapewnienia bezpośredniej obsługi komunikacyjnej wszystkich terenów.

Odnośnie zarzutu naruszania prawa własności wyznaczonymi w planie drogami wewnętrznymi wskazano, że w większości przypadków drogi publiczne, a nie tylko drogi wewnętrzne, istniejące lub nowo wyznaczone w planie stanowią ingerencję w sferę własności prywatnej i bez tej koniecznej dla interesu publicznego ingerencji realizacja układu drogowego przy istniejących stosunkach własnościowych byłaby niemożliwa.

Każdy zainteresowany miał możliwość zapoznania się z wyłożonym projektem planu i wniesienia uwag, także tych kwestionujących rozwiązania projektu planu w zakresie dróg. W wielu przypadkach, jeżeli nie było to sprzeczne z wynikami uzgodnień, po rozpatrzeniu uwag następowały korekty poszczególnych elementów systemu, tak aby ograniczenia związane z prawem własności nieruchomości były usuwane, bądź minimalizowane.

Kończąc wywody Rada Miejska w Wieliczce podniosła, że zarzut kreowania planem kompetencji dla innych organów również okazał się nieuzasadniony. Generalnie plan poza przypadkami uznanymi za konieczne nie odsyła inwestorów do uzgodnień z organami, konieczność taka wynika jednak z przepisów odrębnych rangi ustawowej, a zatem nadrzędnej nad aktem prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zarzut kreowania kompetencji dotyczy sytuacji szczególnej, którą należało koniecznie uregulować w celu ochrony Kopalni Soli wpisanej na listę światowego dziedzictwa kultury. Kwestionowany przez skarżącego zapis § 10 ust. 2 pkt 4 planu stanowi jedynie o konieczności konsultacji zamierzeń inwestycyjnych z właściwymi służbami geologiczno-górniczymi Kopalni ze względów bezpieczeństwa (tak dla inwestycji na powierzchni jak i bezpieczeństwa Kopalni). Zapisy te zostały wprowadzone do planu, a uwzględnione na rysunku w postaci niewielkiej obszarowo "strefy technicznego zabezpieczenia Mina" po analizach materiałów wyjściowych, w tym Studium, wniosków Okręgowego Urzędu Górniczego i jednostek przez ten urząd wskazanych. Nie powodują one nadmiernych uciążliwości dla inwestorów, informują, że w obszarze strefy mogą powstać szkody, tym samym w interesie obopólnym (Kopalni, ale i inwestora) jest prowadzenie konsultacji, o której mowa w planie. Podkreślono, że projekt planu z tymi zapisami został uzgodniony przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. Z uwagi na specyfikę zagadnienia kwestionowane przepisy należało wprowadzić do planu miejscowego i w tym przypadku nie może to, z wyżej opisanych względów, być traktowane jako wadliwość planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając jak w przytoczonym na wstępie wyroku ocenił, iż nie ma żadnej sprzeczności między wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a treścią skargi. Tym samym, nie podzielił stanowiska Rady Miejskiej w Wieliczce o konieczności odrzucenia skargi z tego powodu.

Sąd uznał również, że skarżąca Spółka skutecznie wniosła skargę a to dlatego, że jest ona właścicielem działek objętych zaskarżonym planem miejscowym i plan ten określił sposób wykonywania prawa własności co do tych działek. Plan miejscowy naruszył więc prawo własności skarżącej Spółki, jednakże naruszenie to samo w sobie nie prowadzi do jego nieważności. Tym samym zarzut nr 3 skargi, kwestionujący uprawnienie organów planistycznych do tworzenia planów miejscowych o takiej treści, która nie uwzględnia walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności nie jest w tej sprawie uzasadniony.

Następnie Sąd wyjaśnił, że zobowiązany był do zbadania, czy określenie sposobu wykonywania prawa własności wobec działek skarżącej Spółki nie narusza obowiązujących przepisów, obejmując badaniem zarówno zachowanie procedury uchwalenia planu miejscowego, jak i zasad jego uchwalenia.

Badając zachowanie procedury planistycznej Sąd uznał, że w tym zakresie nie naruszono przepisów postępowania w stopniu istotnym, jak stanowi o tym przepis art. 28 u.p.z.p.

Uzasadniając wyrok w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim jego sentencji Sąd wskazał, iż jako trafne ocenił nieprawidłowe rozpoznanie uwagi nr [...], polegające na niepełnym jej uwzględnieniu w treści planu miejscowego.

Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] rozpoznano wniesione uwagi w ten sposób, że uwaga nr [...] co do zasady nie została uwzględniona. Była to obszerna uwaga, obejmująca między innymi domaganie się przekształcenia sposobu zagospodarowania działek z obszaru MW na obszar MN obejmujący: działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...]. Jako przyczyny nieuwzględnienia przekwalifikowania tych działek podano, że byłoby to niezgodne z treścią studium, a ponadto że część terenu 41 MW zostanie przeznaczona pod funkcje MN (akta administracyjne, karta nr [...]). Jak zaznaczył Sąd projekt planu miejscowego z lutego 2010 r. działki te lokalizował w obszarze MW. Następnie Rada Miejska również rozpatrywała uwagę nr [...] (pod pozycją [...] uwag zgłoszonych na etapie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu) i stanowisko Rady Miejskiej było takie jak Burmistrza, że nie uwzględnia się uwagi co do przeznaczenia tych działek z obszaru MW na obszar MN, ponieważ byłoby to sprzeczne ze studium, a jedynie część obszaru MW zostanie przekwalifikowana na obszar MN. Wniosek w związku z powyższym jest jasny: ww. działki nie mogą zostać przekształcone z terenu MW na teren MN, a co do innych działek na terenie MW taka możliwość zostanie zrealizowana. Uzasadniano to sprzecznością z treścią studium.

Załącznik graficzny do planu miejscowego zawiera bardzo czytelne przekształcenie następujących działek z obszaru MW na obszar MN: działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Jest to odrębny obszar 45MN w planie miejscowym. Teren ten w studium objęty jest obszarem MW. Tym samym jest to oczywista niezgodność między sposobem rozpoznania uwagi a jej "nieuwzględnieniem" jak chce tego Rada Miejska i Burmistrz w planie miejscowym. Stanowi to więc bez wątpienia oczywiste naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Niedopuszczalnym jest – w ocenie Sądu I instancji - uchwalanie o nieuwzględnieniu uwagi co do przekwalifikowania konkretnych działek z danego obszaru na inny, a na rysunku planu dokonanie takiego przekwalifikowania. Właściciele takich działek mogą zostać wprowadzeni w błąd co do zamiaru określenia zasad zagospodarowania ich działek. Stanowisko Rady Miejskiej, że skarżąca Spółka nie zgłaszała wniosków, ani uwag co do swoich działek jest w tym przypadku oczywiście nieuzasadnione. Mogła ona nie zgłaszać żadnych uwag, skoro rysunek planu miejscowego z lutego 2010 r. określał przeznaczenie tego obszaru jako MW a uwagi co do przekształcenia na inny teren były nieuwzględniane.

Odnosząc się do stanowiska Rady Miejskiej z odpowiedzi na skargę, że studium pozwalało na lokalizowanie w obszarze MW terenów MN, Sąd podkreślił, iż rzeczywiście na stronie 39 części II tekstu studium znajduje się zapis, zgodnie z którym może pojawić się w granicach obszaru MW zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jako uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej. Wprawdzie zgodnie ze studium obszar MW to obszar zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej, ale treść tego studium nie pozostawia wątpliwości, że na takim obszarze dopuszczalna jest lokalizacja tylko zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej, a jedynie wyjątkowo zabudowy jednorodzinnej. Przewaga zabudowy wielorodzinnej w studium nie oznacza dopuszczalności każdej innej zabudowy. Skoro studium odrębnie definiuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usług, mieszkaniową zagrodową – to znaczy że studium odrębnie kwalifikuje poszczególne kierunki zabudowy mieszkaniowej przypisując im odrębne cechy. Niezasadny jest tym samym argument Rady Miejskiej, że obszar 45 MN stanowi uzupełnienie i dopełnienie osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego. Studium określa bowiem, że na obszarach MW dopuszczalna jest lokalizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jako uzupełnienie istniejącej już zabudowy jednorodzinnej osiedli. Oznacza to, że dotyczy to takiego przypadku, w którym na danym obszarze już jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna osiedla i chodzi o jej uzupełnienie jako "dogęszczenie" istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Nie spełnia zaś tego warunku poszerzenie istniejącej zabudowy jednorodzinnej o nowy obszar, dotychczas nie zainwestowany pod taką zabudowę. Dodatkowo można podnieść, że ani z treści uzasadnienia planu miejscowego, ani z rysunku tego planu (arkusz nr 93) nie wynika, aby w obszarze 45 MN była jakakolwiek zabudowa osiedla domów jednorodzinnych. Jeżeli Rada Miejska zamierzała skorzystać z wyjątku dotyczącego możliwości lokalizowana w planie miejscowym zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarach przeznaczonych w studium pod zabudowę wielorodzinną, należało takie wyjątki opisać w uzasadnieniu uchwały.

Sąd oceniając zgodność zaskarżonego planu miejscowego z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka stwierdził, że ta zgodność co do zasady została zachowana, ale występują przypadki braku takiej zgodności, które skutkują uznaniem nieważności dla poszczególnych obszarów przeznaczonych w planie miejscowym, który pozostaje w sprzeczności z treścią kierunkowego zagospodarowania wyrażoną w studium. Nie ma przy tym znaczenia treść wcześniej obowiązującego planu miejscowego. Tryb procedury planistycznej tak został określony, że organy planistyczne zobowiązane są do zachowania zgodności projektu planu miejscowego ze studium, pomijając jakąkolwiek treść poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem rady gminy jest stwierdzenie zgodności między treścią studium, a treścią uchwalanego planu miejscowego i kwestia ta podlegała ocenie Sądu.

Zakresem kontroli Sąd objął również rysunek planu miejscowego z wrysowanymi na nim obiektami, wskazując że skoro radni Rady Miejskiej w Wieliczce nie dysponowali innymi dokumentami przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, kontrolą objęto taki materiał, jaki był dostępny radnym. Jeżeli więc z treści rysunku wynikało, że na danym terenie znajdowały się obrysy istniejących budynków, Sąd przyjmował, że takie budynki istnieją (np. istnieje osiedle), a jeżeli dany fragment planu miejscowego pozbawiony był obrysów budynków – Sąd przyjmował brak takich budynków.

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał, że na karcie nr 11 planu miejscowego znajdują się obszary 133MN, 134MN i 132MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 26 planu miejscowego). Studium zaś dla tych obszarów wyznaczało jako kierunek zagospodarowania teren MW. Na obszarze MW (w studium) powinna być lokalizowana jako zabudowa kierunkowa, zabudowa wielorodzinna, a wyjątkowo dopuszczalna jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale tylko wówczas, gdy będzie ona sytuowana w miejscach mogących stanowić uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej, (studium, część II, s. 39). Na obszarze 133MN na rysunku planu miejscowego został zaznaczony jeden istniejący budynek, a na znacząco większym obszarze 134MN – 4 budynki. Natomiast obszar 132MN (karta nr 11 i 30) obejmuje około 10 budynków i wobec tego można uznać, że jest to obszar istniejącego osiedla domów jednorodzinnych.

Na kartach nr 33 i 56 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 136 MN, który w studium został określony jako kierunkowe zagospodarowanie MW. Na rysunku planu nie ma żadnego oznaczonego budynku na tym obszarze, a więc nie jest spełniona przesłanka określona w studium na stronie 39 (część II), pozwalająca na uznanie zgodności między treścią studium a treścią planu miejscowego (dopuszczalność lokalizacji w obszarze MN wyznaczonym w studium zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o ile jest to uzupełnienie istniejącego osiedla zabudowy jednorodzinnej).

Na karcie nr 70 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 38 MW, a studium określa kierunek zagospodarowania tego obszaru jako MNU. Treść studium dla kierunku zagospodarowania MNU nie dopuszcza zabudowy wielorodzinnej. Nie ma więc - w przekonaniu Sądu - zgodności dla obszaru 38 MW co do treści sposobu zagospodarowania tego obszaru z treścią studium.

Na kartach nr 78, 79 i 56 rysunku planu miejscowego znajdują się obszary 139 MN i 140 MN, które w studium w przeważającym zakresie objęte są kierunkowym zagospodarowaniem jako obszar MW. Dla obszaru 140 MN studium częściowo zakwalifikowało go do jednostki MN (a większości do jednostki MW), a dodatkowo także z rysunku planu miejscowego wynika, że na tym obszarze jest już zainwestowanie zabudową. W tym zakresie istnieje zatem zgodność między treścią studium i treścią planu miejscowego. Jednakże obszar 139 MN w planie miejscowym został w studium określony kierunkowo jako teren MW i z rysunku planu wynika, że nie ma na nim zabudowy osiedla domów jednorodzinnych. Wyznaczenie obszaru 139 MN nie było więc zgodne z treścią studium.

Na karcie nr 103 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 68U, studium zaś dla tego terenu przewiduje kierunkowe zagospodarowanie jako obszar MN (obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej). Studium nie przewiduje możliwości lokalizowania w obszarze MN terenów usługowych. Wprawdzie w obszarze MN studium dopuszcza funkcję usługową, ale tylko na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjną lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych. Jednostka 68U jest zlokalizowana przy ulicy, a nie przy ciągu pieszym, a przy tym na rysunku planu miejscowego nie wskazano na jakikolwiek budynek ośrodka usługowego. Tym samym teren 68U nie jest zgodny z treścią studium.

Na kartach nr 104-105 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 66U. Studium dla tego obszaru przewidziało kierunkowe przeznaczenie Z – tereny zieleni nieurządzonej. Na terenach Z nie można (zgodnie ze studium, s. 65 część II) lokalizować pól campingowych i karawaningowych, lokalizować obiektów kubaturowych trwale związanych z gruntem, wprowadzać funkcji nie związanych bezpośrednio z terenami zielonymi, zmniejszać istniejącego drzewostanu oraz innych form zieleni. Głównym zaś przeznaczeniem w planie miejscowym terenu U – teren zabudowy usługowej jest właśnie zabudowa usługowa - § 31 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego. Tym samym wyznaczenie terenu 66U nie jest zgodne z treścią studium.

W ocenie Sądu I instancji nie jest zgodne ze studium przeznaczenie obszaru 18PU (karty rysunku planu miejscowego nr 166-167 i nr 195-196), albowiem obszar PU to tereny zabudowy produkcyjno-usługowej, składów i magazynów - § 33 planu miejscowego. W studium zaś ten obszar objęty był kierunkowym przeznaczeniem Z – tereny zieleni nieurządzonej z zakazem realizacji jakiegokolwiek zagospodarowania ograniczającego bądź redukującego tereny zielone oraz w obszarze MN, który wprawdzie dopuszcza możliwość usług, ale już nie przeznaczenia produkcyjno-usługowego.

Na karcie nr 190 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 8U – tereny zabudowy usługowej (§ 31 planu miejscowego). Studium zaś dla tego terenu przewiduje kierunkowe przeznaczenie Z – tereny zieleni, z zakazem wprowadzania funkcji niezwiązanej bezpośrednio z terenami zielonymi. Na rysunku planu miejscowego obszar 8U nie zawiera żadnej zabudowy.

Na kartach nr 235-236 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 12 MNO- teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z ograniczonym rozwojem (§ 27 planu miejscowego). Plan miejscowy dopuszcza na tym terenie przede wszystkim zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, zabudowę usługową wbudowaną w budynek, budynki garażowe i gospodarcze (§ 27 ust. 2 pkt 1-3 planu miejscowego). Natomiast studium jako kierunkowe przeznaczenie określa dla tego obszaru US – tereny sportu i rekreacji w zieleni urządzonej w dopuszczeniem usług. Pod pojęciem usług studium dopuszcza towarzyszące zieleni obiekty usługi turystycznej w tym obiekty hotelowo-pensjonatowe i małej gastronomii, obiekty usług i obiekty małej architektury i urządzenia rekreacyjne. Podstawowy kierunek przeznaczenia - według studium – to tereny zieleni urządzonej dla realizacji urządzeń sportowych, dla sportu i rekreacji konnej wraz z obiektami służącymi prawidłowemu ich funkcjonowaniu (studium, część II, s. 57-58). Studium na stronie 58 (część II) dla obszaru US dopuszcza projektowanie obszarów zabudowy o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej, ale nie dopuszcza zabudowy jednorodzinnej. Istnieje więc sprzeczność obszaru 12 MNO z treścią studium.

Na kartach nr 242 i 243 rysunku planu miejscowego znajduje się obszar 42U- teren usług, studium zaś jako kierunek zagospodarowania przewiduje tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej (MN). Studium (część II, s. 41) dopuszcza na terenach o kierunkowym zagospodarowaniu MN tereny usług (charakterystyczne ośrodki usługowe przy głównych ciągach pieszych), ale muszą to być ośrodki usług, zaś z rysunku planu nie wynika, aby jakikolwiek ośrodek usług znajdował się w obszarze 42U. Nie ma tam też ciągu pieszego. Tym samym teren 42U jest sprzeczny z treścią studium.

W reasumpcji uzasadnienia Sąd stwierdził m.in., iż na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załącznika nr 1 do planu miejscowego obejmującego rysunek planu w zakresie następujących obszarów: 45MN, 3ZL, 133MN, 134MN, 29Z, 30Z, 136 MN, 38 MW, 139 MN, 68U, 66U, 18PU, 2R, 8U, 12 MNO, 42U i 3R jako sprzecznych z ustaleniami studium, o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku.

W skardze kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rada Miejska w Wieliczce zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie jego pkt II, w którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 10 listopada 2010 r. nr XLVI/763/2010 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "A" w zakresie obejmującym załącznik nr l - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujący następujące obszary: 45MNN, 133MN, 134MN, 136MN, 38MW, 139MN, 68U, 66U, 18PU, 8U, 12MNO i 42U. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący kasację zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie przez Sąd skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym załącznik nr 1 - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmujący następujące obszary: 45MN, 133MN, 134MN, 136MN, 38MW, 139MK 68U, 66U, 18PU, 8U, 12MNO i 42U, gdy tymczasem skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. winna być oddalona;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń niezgodnych z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy studium to dopuszcza wyraźnie korekty granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów.

Wobec tak sformułowanych zarzutów autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie jego punktu II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty autor kasacji podkreślił, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest dokumentem określającym politykę przestrzenną gminy. Określa ono strukturę przestrzenną gminy ramowo. Struktura przestrzenna jest pewnym modelem, do którego trzeba dążyć i który należy chronić. Regulacje Studium mają charakter wytycznych, wskazówek w zakresie ogólnej polityki przestrzennej gminy. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygnatura akt IVSA/Wa 2351/07 "Studium nie tworzy konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gminy tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy." i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., sygnatura akt II SA/G1 817/07 "Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie.

Art. 20 ust. 1 u.p.z.p. sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymagał zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. "Podstawą stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium" (tak: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., II OSK 32/08). W świetle powyższego, badanie zgodności postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może polegać wyłącznie na porównaniu załączników graficznych do studium oraz miejscowego planu i przyjętych w nich sposobów zagospodarowania terenu. Treścią wiążącą organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na równi z określonymi w studium kierunkami zagospodarowania są także ustalenia ogólne tego aktu dotyczące całości bądź większych części obszaru studium.

Sposób dokonywania oceny zgodności precyzyjnie i wyczerpująco zdefiniowano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 maja 2007 r., sygnatura akt IISA/Kr 207/07 "Studium i plan są różnymi działaniami administracji planistycznej, które mają inne cele i różna jest technika ich przygotowania. Zgodność planu ze Studium nie może polegać na prostym odwzorowaniu studium w planie. Studium nie jest również podstawą prawną dla planu i wymagana zgodność planu ze Studium nie jest odpowiednikiem zgodności planu z prawem. Warunek zgodności planu ze Studium oznacza tylko to, że rozwiązania planu nie stoją w dosłownej sprzeczności z założeniami Studium. W analizowanej sprawie takiej sprzeczności nie ma. Co prawda, plan ten wyznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej poza wyznaczoną w Studium granicą terenów przeznaczonych do zainwestowania, jednak samo Studium dopuszcza korekty w tym względzie. Ważne jest również to, że Studium jest dokumentem abstrakcyjnym, natomiast plan powstaje w wyniku analizy uzgodnień i uwag, jakie wniesiono do projektu i z tego powodu musi być bardziej elastyczny i dostosowany do partykularnych potrzeb. Miasto wiarygodnie i przekonująco tłumaczy, że modyfikacja zapisów Studium była jedyną drogą dla uwzględnienia wielu uwag złożonych do planu.

Wnoszący kasację argumentował, iż zgodnie z treścią załącznika pn. "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka" do uchwały nr XV/181/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 4 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka (dalej: Studium Miasta i Gminy Wieliczka) "Dopuszcza się, w granicy obszaru A, przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności:

- nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego,

- nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy,

- integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i

technicznej,

- respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium."

Bezspornym więc jest, iż w sprawie niniejszej wiążącym ustaleniem studium jest cytowane wyżej postanowienie dopuszczające korektę określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów. Skoro nadto Studium w swojej wiążącej treści dopuszcza korektę linii wyznaczających tereny, to w zakresie tym dopuszczalna jest także korekta funkcji tych terenów. Przesunięcie linii rozgraniczających bez zmiany funkcji byłoby bowiem co najmniej niezasadne.

W tej sytuacji – zdaniem autora kasacji - Sąd I instancji - dokonując oceny zgodności zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominął treść Studium Miasta i Gminy Wieliczka w zakresie ustaleń dopuszczających zmianę granic pomiędzy określonymi kategoriami terenów.

Zgodnie z ustaleniami Studium tereny oznaczone symbolem MW są to "obszary zabudowy mieszkaniowej o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej". Wbrew zatem stanowisku Sądu stwierdzić należy, iż samo sformułowanie "z przewagą zabudowy wielorodzinnej", świadczy o tym, że nie jest to obszar, którego wyłączną formą zagospodarowania ma być zabudowa wielorodzinna. O tym, że tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej mogą być wyznaczane w ramach obszaru MW wg Studium - przesądzają również zapisy zawarte w jego pkt. 5.1.1. stanowiące, że "Mogącą pojawić się, w granicach obszaru, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną należy sytuować w miejscach, gdzie stanowić ona będzie uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej. Może ona przybierać formę budynków wolnostojących, bliźniaczych, szeregowych oraz atrialnych, spełniając wymogi dla zabudowy jednorodzinnej z obszaru zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej". Powyższe przesłanki zostały – w przekonaniu kasatora - spełnione w przypadku wyznaczonego w planie terenu 45MN, położonego na północ od ul. [...] w W. W terenie tym i w jego bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowano już osiedla budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a zatem nowa, proponowana przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowa tego typu stanowiłaby uzupełnienie i dopełnienie stanu faktycznego w terenie realizując zasadę ładu urbanistycznego (art. 2 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.). Niezależnie od powyższego autor kasacji zauważył, że zapis Studium Miasta i Gminy Wieliczka dopuszczający lokalizację terenów zabudowy jednorodzinnej odnosi się do obszaru określonego w studium, nie zaś do obszarów wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Badaniu na istnienie osiedli domów jednorodzinnych powinien więc podlegać cały teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi przez Studium właśnie.

Zdaniem Rady Miejskiej Sąd I instancji błędnie zinterpretował zapisy Studium. Otóż, jak wynika z uzasadnienia Sąd ten postawił granicę w zakresie ilości istniejących domów jednorodzinnych uznając, iż istniejące 10 domów stanowi osiedle domów jednorodzinnych, mniejsza zaś liczba nie może się do takiej kategorii zaliczać. Jednocześnie Sąd wojewódzki nie wyjaśnił pobudek, którymi kierował się ustalając taki właśnie limit ilościowy dla przyjęcia istnienia osiedla zabudowy jednorodzinnej. Nie jest także wiadomo, czy kwalifikował on jako osiedle istniejącą zabudowę jednorodzinną i czy przyznał status istniejącego osiedla zabudowie zwartej, czy też dopuścił jako osiedle zabudowę rozproszoną. Podnieść w tym miejscu należy, iż wprowadzenie przez Sąd I instancji dodatkowych, nie określonych w Studium dyrektyw, poprzez nieuzasadnione treścią zapisów Studium uszczegóławianie jego postanowień jest działaniem błędnym.

Dyskusyjne jest ponadto stanowisko Sądu I instancji, którym kierował się on w ustalaniu istnienia zabudowy jako istniejących osiedli domów jednorodzinnych wyłącznie "rysunkiem planu miejscowego z wrysowanymi w nim obiektami" uznając, iż "skoro bowiem radni Rady Miejskiej w Wieliczce nie dysponowali innymi dokumentami przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały (...) Sąd również dokonał zbadania takiego materiału, jaki był dostępny radnym. Jeżeli więc z treści rysunku wynikało, że na danym trenie znajdowały się obrysy istniejących budynków, Sąd przyjmował, że takie budynki istnieją (np. istnieje osiedle), a jeżeli dany fragment planu miejscowego pozbawiony był obrysów budynków - Sąd przyjmował brak takich budynków." Kasator podkreślił w tym miejscu, że radni Rady Miejskiej w Wieliczce są przede wszystkim mieszkańcami gminy W. i wiedzę z zakresu istniejącego zagospodarowania terenu posiadają nie tylko z treści materiałów planistycznych, ale także z bezpośredniej znajomości terenu, którego miejscowy plan dotyczy. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, iż radni kierowali się opiniami zaangażowanych w sprawę urbanistów. Postanowienie Studium Miasta i Gminy Wieliczka nie ustala, iż zabudowę jednorodzinną sytuować można jako "uzupełnienie istniejących i uwidocznionych na mapach osiedli zabudowy jednorodzinnej", ale iż zabudowę jednorodzinną sytuować można jako "uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej'". Istniejących - a więc istniejących faktycznie w terenie. Nawiązując jednocześnie do wyżej wskazanych zarzutów, zauważyć należy także, iż Studium nie wskazuje, że istniejące osiedla zabudowy jednorodzinnej winny być osiedlami domów jednorodzinnych w zabudowie zwartej przekraczającej 10 domów.

Wnoszący kasację nie zgodził się także ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie dotyczącym obszaru określonego w miejscowym planie jako teren 68U, że tak przyjęte zagospodarowanie sprzeczne jest z treścią Studium, które dopuszcza funkcję usługową, ale na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjną lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych. Tymczasem - zdaniem Sądu - obszar 68U "zlokalizowany jest przy ulicy, a nie ciągu pieszym, a przy tym na rysunku planu nie wskazano na jakikolwiek budynek ośrodka usługowego". Usługi na omawianym obszarze świadczone mogą być w terenach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjną. Obszar 68U, jak sam zauważył Sąd położony jest przy ulicy, a więc spełnia warunek dogodnej dostępności komunikacyjnej, tym samym powodując, iż przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania terenu przeznaczenie zgodne jest ze Studium Miasta i Gminy Wieliczka. Sąd I instancji nie zauważył także, iż zgodnie z regulacją ustawy o drogach publicznych, ulica jest drogą na terenie zabudowanym. Elementem drogi zaś jest chodnik. Chodnik tymczasem jest ciągiem pieszym. Bezzasadne jest więc stanowisko Sądu o sprzeczności ze Studium przeznaczenia terenu 68U, gdyż zlokalizowane jest nie przy ciągu pieszym tylko przy ulicy.

Zdaniem Rady Miejskiej w Wieliczce wprowadzone zmiany przeznaczenia terenu w pozostałych przypadkach spełniają kryteria dopuszczalności zmian w stosunku do Studium, nie naruszają struktury przestrzennej i nie uchybiają strefom wyznaczonym w Studium. Z tych względów nie można mówić o niezgodności ustaleń planu z treścią Studium. Korekty przeznaczenia terenów wprowadzone zaś zostały w wyniku uwzględnienia licznych uwag do miejscowego planu.

Reasumując organ stwierdził, że nie zachodzi niezgodność planu miejscowego z ustaleniami Studium, wobec czego nie zostały naruszone przepisy art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zapisy Studium są w tej kwestii jednoznaczne i przystające w badanym przypadku do stanu faktycznego. Burmistrz w trakcie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając zasady jego tworzenia, wybrał jeden z alternatywnych sposobów zagospodarowania przedmiotowych terenów. Jest to działanie dopuszczalne co potwierdza teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2008 r., sygnatura akt IISA/Po 105/08 "Wybór jednego z dopuszczonych alternatywnie przez studium rozwiązań nie staje naprzeciw zasadzie niesprzeczności planu ze studium." W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zastosowania art. 147 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie z powodu bezzasadności oraz zasądzenie od organu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania – kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych.

W ocenie Spółki niezasadny jest zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., bowiem nie jest możliwe skuteczne podnoszenie takiego zarzutu, w sytuacji gdy Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego, to tym samym w świetle normy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. był obowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu. Zastosowanie normy art. 147 § 1 p.p.s.a. jest bowiem konsekwencją dokonanej wcześniej oceny legalności zaskarżonej uchwały. Do naruszenia tej normy może dojść jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uzna, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz ani też do istotnego naruszenia trybu, a mimo to stwierdziłby nieważność uchwały (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 333/10).

Odnosząc się natomiast do zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Spółka podniosła, iż istota podniesionego zarzutu "niewłaściwego zastosowania" sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji uznał, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu z powodu istnienia niezgodności między planem a studium, podczas gdy w ocenie organu takiej niezgodności nie ma, ponieważ studium dopuszcza wyraźnie korekty granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów.

Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. To znaczy, że Sąd zastosował dany przepis, pomimo że nie powinien go stosować, względnie, że Sąd nie zastosował danego przepisu pomimo, że powinien go stosować. Ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest taki, że plan miejscowy nie jest zgodny z zapisami studium i co więcej istnieje sprzeczność między tymi aktami. Dokonanie takich ustaleń powoduje, co nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd powinien był zastosować zarówno normę art. 28 ust. 1 jak i art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu. Tymczasem z samego już tylko faktu podniesienia takiego zarzutu, należałoby wnioskować, że zdaniem organu Sąd nie powinien stosować zarówno art. 28 ust. 1 jak i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Niezależnie od zasadności, czy raczej bezzasadności, podniesionego zarzutu - w kontekście rozwinięcia zarzutu należy wskazać, że nie jest jasne na czym konkretnie ma polegać "niewłaściwe zastosowanie" wskazanych przepisów. Uzasadnienie stanowi bowiem jedynie swobodną polemikę z ustaleniami faktycznymi Sądu I instancji. W przekonaniu Spółki, Sąd I instancji bardzo szczegółowo przeanalizował zapisy przedmiotowej uchwały, w tym również w kontekście dopuszczalnej w studium możliwości wprowadzania korekt.

Jakkolwiek organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w jego ocenie teren 45MN stosowanie do zapisów mógł być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - polemizując w istocie ze szczegółowym i trafnym stanowiskiem Sądu I instancji, to jednak wymownym milczeniem pomija w kontekście terenu 45MN dodatkową bardzo istotną okoliczność, stanowiącą o istotnym naruszeniu procedury planistycznej, na którą zwrócił uwagę Sąd - a mianowicie, że Rada Miejska i Burmistrz w toku procedury planistycznej z jednej strony - jak wynika z rozpatrzenia uwag (uwaga nr [...]) - nie uwzględnili uwagi (najpierw Burmistrz, potem Rada) co do przekwalifikowania konkretnych działek z danego obszaru na inny, a następnie w samych zapisach planu miejscowego dokonano takiego przekwalifikowania - wbrew przyjętemu sposobowi rozpatrzenia uwagi. Wskazane uchybienie jest tak poważne, że już tylko z tego powodu należało stwierdzić nieważność planu miejscowego przynajmniej w zakresie terenu 45 MN.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd Wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności.

Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną, która została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pierwszy z zarzutów kasacji dotyczący naruszenia przepisów postępowania to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. został skonstruowany wadliwie, wobec czego merytoryczne ustosunkowanie doń było niemożliwe.

Warunkiem prawidłowego zbudowania zarzutu kasacji w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, które może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym ("kształtujące"), tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej ("tworzące") tzw. normy dopełnienia. Co więcej, podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza że między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

W rozpoznawanej sprawie autor kasacji normę dopełnienia to jest art. 147 § 1 p.p.s.a. powiązał z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który jako jedną z przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części podnosi istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu, nie wskazując jednak konkretnych przepisów postępowania w tym wypadku przepisów normujących tryb sporządzania planu miejscowego, które - jego zdaniem - zostały naruszone w toku prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar A.

Tryb sporządzania planu, to innymi słowy sekwencja czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy w zasadzie od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Został on unormowany przez ustawodawcę szczegółowo w przepisie art. 14 ust. 1 i art. 17 u.p.z.p., który w czternastu punktach określa procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych przepisów postępowania nie zostało jednak podniesione przez autora kasacji w podstawach skargi kasacyjnej, ani też w jej uzasadnieniu, które w istocie skupia się na rozważaniach dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie ma także usprawiedliwionych podstaw stanowisko wnoszącego kasację o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i błędne uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń niezgodnych z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy studium to dopuszcza wyraźnie korekty granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów.

Uzasadnienie przedstawionego wyżej zarzutu sprowadza do przytoczenia dość ogólnikowych i w zasadzie lakonicznych argumentów o charakterze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, i zmierza do wykazania, że skoro Studium jest dokumentem określającym strukturę przestrzenną gminy ramowo, a jego regulacje mają charakter wytycznych i wskazówek w zakresie ogólnej polityki przestrzennej gminy i tak jak w rozpoznawanej sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka dopuszcza w granicy obszaru A, przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego (...), wprowadzone zmiany przeznaczenia terenu należało ocenić jako dopuszczalne, wobec czego Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w rozważanej części, zwłaszcza zaś w odniesieniu do wskazanych w motywach skargi kasacyjnej obszarów 45MN i 68U.

Z taką argumentacją kasacji nie można się zgodzić.

Przede wszystkim godzi się wskazać, iż w myśl art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W judykaturze przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania niż we wcześniej używanych terminach "spójność" czy "niesprzeczność" (vide: wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 114/08 – Lex nr 497581, wyrok NSA z 28 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1670/11 – Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach dostępna na https://cbois.nsa.gov.pl).

W rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części:

naruszenie zasad sporządzania studium lub planu,

istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu,

naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Redakcja cytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że pierwsza z przesłanek wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowi w tym wypadku każde naruszenie prawa, niezależnie od tego czy było ono istotne, czy też nieistotne.

W piśmiennictwie przedmiotu przyjmuje się, że "zasady sporządzania" aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem takiego aktu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa i graficzna, załączniki) określają art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, przedmiot – (a więc wprowadzane ustalenia) określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określiło wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587) (vide: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2008, s. 249, 253 i 254).

W świetle powyższych uwag za naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym przedmiocie należy uznać naruszenie przez plan miejscowy ustaleń studium art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Taka sytuacja braku zgodności, czy wręcz niekiedy sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a ustaleniami studium, szczegółowo wypunktowana zresztą w motywach zaskarżonego wyroku miała miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. Podnoszony przez autora kasacji argument, iż Studium dopuszcza korektę określonych granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów, nie oznacza, że organy gminy mają "wolną rękę" przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie są związane ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Faktem jest, iż Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane.

Przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, iż w przypadku obszaru oznaczonego na rysunku planu miejscowego symbolem 45MN i 68U zachodzi brak zgodności z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka.

Mianowicie bezspornym pozostaje fakt, że obszar planu miejscowego o symbolu 45MN, w studium oznaczony został jako obszar MW, a więc pod zabudowę mieszkaniową o średniej intensywności z przewagą zabudowy wielorodzinnej, zaś lokalizacja zabudowy jednorodzinnej w granicach obszaru MW dopuszczona została wyjątkowo jako uzupełnienie istniejących osiedli zabudowy jednorodzinnej (vide: www.wrotamalopolski.pl – str. 37, pkt 5.1.1.). Zatem zmiana przeznaczenia terenu oznaczonego w studium symbolem MW na teren oznaczony w planie symbolem MN, bez uprzedniej zmiany studium w przewidzianym przepisami prawa trybie, jak zasadnie wywiódł Sąd I instancji, świadczy niewątpliwie o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego, które musiało skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w tym zakresie. Bez znaczenia przy tym są argumenty kasacji dotyczące kryterium ilości istniejących w terenie budynków, którym kierował się Sąd dla dokonania oceny, czy w danym przypadku występuje osiedle domów jednorodzinnych, oraz argument, że radni Rady Miejskiej są mieszkańcami gminy W., wobec czego dysponują wiedzą z zakresu istniejącego zagospodarowania terenu nie tylko z treści materiałów planistycznych, ale także z bezpośredniej znajomości terenu, objętego regulacją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na marginesie dodać trzeba, że rozważana zmiana przeznaczenia terenu z MW na MN poprzedzona została negatywnym rozpatrzeniem uwagi nr [...], z czego wynikał dość jasny wniosek, że konkretne działki wchodzące w skład tego obszaru nie mogą zostać przekształcone z terenu MW na teren MN, właśnie z uwagi na sprzeczność z treścią studium. Tymczasem rysunek planu miejscowego zawiera w tym zakresie odmienne postanowienia.

Sprzeczność pomiędzy postanowieniami studium a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Wieliczki ma miejsce także w przypadku obszaru, oznaczonego na rysunku planu symbolem 68U, który w studium oznaczono symbolem MN jako obszar zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Studium, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji nie przewiduje natomiast możliwości lokalizowania w obszarze MN terenów usługowych, choć niewątpliwie dopuszcza funkcję usługową na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku wraz z odrębnym wejściem oraz w miejscach z zapewnioną dogodną dostępnością komunikacyjną lub w charakterystycznych ośrodkach usługowych przy głównych ciągach pieszych. Nie oznacza to jednak uprawnienia dla Rady Miejskiej w Wieliczce do zmiany podstawowego przeznaczenia obszaru MN w studium na obszar U w planie miejscowym. Takie unormowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wieliczki bez uprzedniej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego we właściwym trybie świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu. Podnoszona zaś przez autora kasacji okoliczność, że obszar 68U położony jest przy ulicy, spełniając tym samym warunek dogodnej dostępności komunikacyjnej nie może - w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - uzasadniać bezprawnej zmiany przeznaczenia terenu.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej, o kosztach rozstrzygając w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a.