Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 532/19 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy zwrotu podatku akcyzowego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 532/19 oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w przedmiocie odmowy zwrotu podatku akcyzowego.

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), przez błędną jego wykładnię;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentuje, że "strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność";

- Wojewódzki Sąd Administracyjny pomimo, iż przyznaje przy tym, że "przed wydaniem takiego orzeczenia wznowienie jest możliwe tylko wówczas, gdy sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste", w istocie żadnego dowodu w tym zakresie nie przeprowadził błędnie uznając, że J. K. wymogu określonego w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. rzekomo nie dopełnił;

- w rzeczywistości, dowodem niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności argumentacji J. K. może być tylko postanowienie Prokuratury o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko niemu; WSA jednak z dowodu tego nie wiadomo dlaczego nie skorzystał;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę pomimo braku w aktach sprawy formalnego stanowiska Prokuratury o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko J. K.,

- pomimo nie przeprowadzenia dowodu z w/w dokumentu, nie wiadomo na jakiej podstawie faktycznej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s.13 WSA stwierdza, iż "zasadnie organ wskazał, że Prokuratura zajmowała się sprawą poświadczenia nieprawdy w oświadczeniu a nie kwestią zwrotu podatku akcyzowego";

- Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "cytuje" orzeczenie Prokuratury, którego WSA przecież nie widział;

- na podstawie swoich w/w nie opartych na faktach domysłach, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, której główną podstawą było właśnie w/w orzeczenie Prokuratury o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko J. K. i powołanie się przez skarżącego na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.;

- nieprawdziwie zatem WSA twierdzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 14, iż "materiał dowodowy jest kompletny i został zgromadzony w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.

3. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił WSA w Szczecinie kolejne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- WSA w Szczecinie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na s. 11. stwierdził, iż "zachowanie wskazanego 1 miesięcznego terminu musi być przez stronę udowodnione" - i oddala skargę ze względu na rzekome niezachowanie przez J. K. w/w terminu,

- w rzeczywistości nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji wywiódł powyższy wniosek, ponieważ ani w aktach sprawy ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma konkretnej daty wydania przez Prokuraturę postanowienia o umorzeniu śledztwa prowadzonego przeciwko J. K.; nie ma też konkretnej daty rzekomego doręczenia w/w postanowienia skarżącemu (ponieważ skarżący do dzisiaj tego rozstrzygnięcia Prokuratury formalnie nie otrzymał), a stanowi ono główną podstawę jego wniosku o wznowienie spornego postępowania administracyjnego;

- Wojewódzki Sąd Administracyjny wymaga od skarżącego precyzji, ale sam wymaganej prawem precyzyjności swojej argumentacji w tak istotnej kwestii nie zachowuje;

4. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiały wydanie negatywnej dla niego decyzji:

- po pierwsze: niezależnie od badania, czy nastąpił upływ terminu przedawnienia, organ wienien badać czy decyzja narusza prawo czy nie;

- zgodnie bowiem z art. 417¹ § 2 kodeksu cywilnego, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej;

- w doktrynie prawa cywilnego wskazuje się, iż tymi trybami jest między innymi procedura uregulowana w art. 145-152 k.p.a. (Komentarz do art. 417 (1) kodeksu cywilnego, (w:) A. Kidyba (red.), A. Olejniczak, A. Pyrzyńska, T. Sokołowski, 2. Gawlik, A. Janiak, G. Kozieł, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część ogólna, LEX, 2010);

- wobec powyższego ustalenie przez organ, iż istnieją przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji ale nie pozwala na to m.in. upływ terminów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a., jest istotne z punktu widzenia ewentualnych roszczeń odszkodowawczych.

- po drugie: pomimo, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia - nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii" (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Ol 1163/12, LEX nr 1286976); czego w niniejszej sprawie organu administracji pierwszego i drugiego stopnia zaniechały.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecienie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na stronie ciąży więc obowiązek sprecyzowania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie).

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego winna natomiast wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego strona winna wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga więc nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Przez wpływ, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Przy czym ten związek przyczynowy, nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), ale musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skarżąca powinna więc wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (zob. np. wyroki NSA z: 21.01.2015 r., II GSK 2162/13, LEX nr 1640513; 13.01.2015 r., II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 27.11.2014 r., I FSK 1752/13, LEX nr 1658418; 10.10.2014 r., II OSK 793/13, LEX nr 1588222; 20.08.2014 r., I OSK 2575/13, LEX nr 1583297).

Uwzględniając powyższe standardy skargi kasacyjnej oraz oceniając konstrukcje skargi kasacyjnej w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny miał istotnie zawężony obszar kontroli.

Niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przepis ten reguluje pierwszą przesłankę wznowienia postępowania.

Analiza zarzutu oraz uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w skardze kasacyjnej jej autor nie kwestionował zastosowania lub wykładni tego przepisu. Kwestionował natomiast kwestię wykazania i udowodnienia okoliczności sfałszowania dowodów. To zagadnienie reguluje jednak art. 145 § 2 k.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W skardze kasacyjnej jej autor nie zarzucił jednak naruszenia tego przepisu prawa.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze postanowienia art. 183 § 1 p.p.s.a., nie mógł wyjść poza granice skargi kasacyjnej i przeprowadzić kontrolę w zakresie niewytyczonym przez autora skargi kasacyjnej.

Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. W tym zarzucie w istocie nie wskazano żadnych podstaw kasacyjnych. Niewystarczające jest natomiast powołanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż jest to przepis prawa w którym określono naruszenia prawa, których popełnienie przez sąd pierwszej instancji daje możliwość wniesienia skargi kasacyjnej.

Z tych samych powodów niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej.

Wreszcie niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 4 skargi kasacyjnej.

W zarzucie tym powołano naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. W tym miejscu należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd pierwszej instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10 i z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2387/12). Aby zarzuty naruszenia tego przepisu mogły wywołać zamierzony przez autora skargi kasacyjnej skutek w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej, konieczne było wskazanie konkretnych przepisów prawa procesowego, które zostały przez sąd pierwszej instancji naruszone w ten sposób, że sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Takiego powiązania skarga kasacyjna nie zawiera ani w petitum, ani w uzasadnieniu, co uwzględniając wskazany już zakres kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego uniemożliwia poszukiwanie takich naruszeń z urzędu.

Takiego przepisu prawa procesowego nie stanowi z całą pewnością art. 417¹ § 2 k.c. Dodać również należy, że powołanie się w zarzucie lub też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na określone stanowisko sądu administracyjnego zwarte w orzeczeniu, a konkretnie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia - nie zwalnia to jednak organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii, nie oznacza, że autor skargi kasacyjnej zarzuca w tym przypadku naruszenie 7 i 9 k.p.a. Zarzut naruszenia określonego przepisu prawa w skardze kasacyjnej powinien być wyraźny i precyzyjny, nie może pozostawać w sferze domysłów, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się podstaw skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.