I OSK 1124/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-06-02	
Data wpływu	2010-07-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Irena Kamińska /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1178/09	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1998 nr 133 poz 872; art. 73; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras(spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. i A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1178/09 w sprawie ze skargi B. i A. małżonków D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/wa 1178/09 w sprawie ze skargi B. i A. małżonków D., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania B. i A. D. od decyzji Wojewody Ł. z [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności nieruchomości położonej w S., Gmina S., oznaczonej jako działki nr [...] i [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę S. własności działek nr [...] o pow. 0,3163 ha i nr [...] o pow. 2,3823 ha, położonych w S., Gmina S., jako niezajętych pod drogę publiczną (w całości lub w części). W dalszej części podał, że przepis art. 73 ust. 1 wymienionej ustawy stwierdza, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oznacza to, że 31 grudnia 1998 r. winny być spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Brak którejkolwiek przesłanki nie daje podstaw do przejęcia własności w trybie art. 73 ustawy. Organ stwierdził, że działki nr [...] i [...] (poprzednio nr [...] i [...]) stanowiły w dniu 31 grudnia 1998 r. własność odwołujących się, którzy uważają, iż część tych działek została zajęta pod drogę publiczną. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe działki, jak wynika z dokumentów, są położone przy drodze, która w ewidencji gruntów jest oznaczona jako działka nr [...]. Jest to boczna droga odchodząca od głównej drogi przebiegającej przez S. Minister Infrastruktury podkreślił, że istotną kwestią jest status prawny tej drogi w dniu 31 grudnia 1998 r., gdyż przepis art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. odnosi się tylko do dróg publicznych istniejących w tym dniu. Przepis ten nie dotyczy więc wszelkich dróg ogólnie dostępnych, czy też będących ewentualnie we władaniu gminy. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, aby powyższa droga została zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności droga ta nie była objęta uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Ł. z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Fakt ten potwierdził także Burmistrz Urzędu Miasta i Gminy S. w piśmie z [...] stycznia 2007 r. Organ II instancji podkreślił, że drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych mimo, że mogły być ogólnodostępne, stanowiły w świetle art. 11 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. drogi wewnętrzne, których nie obejmuje uregulowanie z art. 73 ustawy. Zdaniem organu podnoszona w odwołaniu kwestia prawidłowości wznowienia znaków granicznych przy styku z omawianą drogą nie zmienia charakteru prawnego drogi i tym samym nie ma wpływu na rozstrzygnięcie z art. 73 ustawy. W trybie tego przepisu nie można rozstrzygać sporów granicznych przy styku z drogą nieposiadającą w dniu 31 grudnia 1998 r. statusu prawnego drogi publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 73 ust. 1, 2 pkt 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności błędne przyjęcie, iż ustawowe pojęcie "zajęte pod drogi publiczne, w dniu 1 stycznia 1999 r." odnosi się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem skarżących wyraz "publiczny" należy rozumieć ściśle według jego znaczenia w języku polskim, a wiec "publiczny" to powszechny; jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich, społeczny, oficjalny'' – Władysław K. Opaliński " Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem", wyd. MTIZA S.A., Warszawa 2001 r. Stwierdzili dalej, że gdyby ustawodawca chciał odnieść się w treści normatywnej tego przepisu, iż przez drogę publiczną należy rozumieć drogę regulowaną w ustawie o drogach publicznych to taki zapis zostałby dokonany w ustawie. Skoro tak się nie stało to należy przyjąć, że ustawodawca rozumie słowo publiczny w znaczeniu, jakie wynika z jego sensu. Skarżący podnieśli ponadto, że z kolei wyraz "zajęte" nie oznacza nic innego jak przejęcie pod drogę części nieruchomości bez żadnego tytułu prawnego. W ocenie skarżących z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że właścicielem działek [...] i [...] jest Miasto i Gmina S., co ewidentnie wskazuje na to, iż drogi, które zostały na nich usytuowane są drogami gminnymi w rozumieniu ustawy z dnia 13 października 1998 r. Skarżący wskazali, że Gmina S. podjęła działania inwestycyjno – drogowe na działce [...] przed dniem 1 stycznia 1999 r., stanowiącej drogę poprowadzoną innym korytem, uszczuplającym powierzchnię działek skarżących nr [...] i [...] skarżących oraz wycięła kilka, co najmniej 40-letnich dębów. Ponadto powołana przez Ministra Infrastruktury uchwała Rady Narodowej m. Ł. z [...] stycznia 1990 r. utraciła swój byt prawny z uwagi na zmiany prawa, jakie nastąpiły od 1990 r. do 13 października 1998 r.

Skarżący także zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 w zw. z art. 64 Konstytucji przez usankcjonowanie samowoli inwestycyjnej Miasta i Gminy S. w związku z urządzeniem drogi gminnej kosztem praw właścicielskich skarżących. W ocenie skarżących działania Miasta i Gminy S. polegające na urządzeniu drogi w innym miejscu niż poprzednio, sprawiają że uchwała Rady Narodowej m. Ł. nie będzie miała zastosowania w tej sprawie z uwagi na to, że organ urządził inną drogę gminną. Skarżący podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza także przepisy art. 7, 8, 77, 91 i 78 kpa. Wskazali, że nie zobowiązuje ona organu I instancji do dokładnego wyjaśnienia sprawy przez przeprowadzenie wizji lokalnej w miejscu urządzenia drogi, sporządzenia pomiaru uszczuplonych działek, dokonania niezbędnych czynności geodezyjnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nabycie nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek:

– zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną,

– pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,

– braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Dalej stwierdzono, że żaden przepis ustawy, w tym art. 73, nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej i o tym, jakie drogi są drogami publicznymi, rozstrzygają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Zgodnie z art. 1 tejże ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Natomiast drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. Ponadto wskazano że, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie: krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. O tym, które drogi są drogami krajowymi stanowi art. 5 ust. 1 ustawy, a zgodnie z ustępem 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw transportu w drodze rozporządzenia zalicza drogi do kategorii dróg krajowych. Z kolei przepisy art. 6, 6a, 7 ustawy stanowią, które drogi są drogami wojewódzkimi, powiatowymi, gminnymi oraz w jaki sposób następuje zaliczenie ich do określonej kategorii. I tak, zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich następuje w drodze uchwały sejmiku województwa; do kategorii dróg powiatowych w drodze uchwały rady powiatu, a zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Odnosząc te przepisy do treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzić należy, że sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg, przy czym fakt ten musiał nastąpić przed dniem 1 stycznia 1999 r. Oznacza to, że nawet jeżeli na danej nieruchomości została urządzona droga, a nie została zaliczona przed dniem 1 stycznia 1999 r. w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, to taka droga nie mogła zostać uznana za istniejącą w omawianym dniu drogą publiczną. Wobec tego zarzuty skargi, że pojęcie "drogi publiczne", o jakim mowa w art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., należy rozumieć w oderwaniu od definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, są niezasadne. Jak wynika z zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, w tym pism Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] stycznia 2007 r., [...] października 2007 r. i [...] lipca 2008 r., działki skarżących oznaczone nr [...] i [...] nie były zajęte w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, która przed dniem 1 stycznia 1999 r. zostałaby zaliczona – w sposób prawem przewidziany – do określonej kategorii dróg. Do działek skarżących przylegają działki nr [...] i [...]. Skarżący zarzucili w skardze, że działania inwestycyjno – drogowe gminy na tych działkach, podjęte przed 1 stycznia 1999 r. doprowadziły do uszczuplenia działek skarżących, co skutkować powinno wydaniem wobec działek [...] i [...] decyzji w trybie przepisu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Wprawdzie działki nr [...] i [...] zajęte są pod drogę i pozostają we władaniu Gminy S., jednakże nie stanowią one drogi publicznej. Nie zostały bowiem zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (w tym także do dróg wojewódzkich, bądź powiatowych, na co wskazuje pismo Zarządu Powiatu Z. z [...] lutego 2007 r. oraz Starosty Z. z [...] listopada 2008 r.) i są to drogi dojazdowe do pól. Wobec tego twierdzenia skarżących, że są to drogi gminne, nie znajdują żadnego potwierdzenia w zebranych w sprawie dowodach. Z kolei stawianie przez skarżących znaku równości pomiędzy władaniem przez gminę określonymi nieruchomościami a prawem własności gminy co do tych nieruchomości, pozostaje w sprzeczności z instytucjami prawa cywilnego, bowiem władający może, lecz nie musi, być właścicielem rzeczy, którą włada. Ponadto również zarzuty skargi związane z obowiązywaniem uchwały Rady Narodowej m. Ł. z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg lokalnych i gminnych na terenie województwa łódzkiego są w niniejszej sprawie nieskuteczne, gdyż uchwała ta nie zaliczała drogi, na której położone są działki [...] i [...] do kategorii dróg gminnych. Z kolei zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 78 k.p.a. poprzez nie zobowiązanie organu I instancji do dokonania wizji w terenie w miejscu urządzenia drogi, dokonania pomiarów "uszczuplonych" działek i dokonania innych czynności geodezyjnych, również są chybione. Są to bowiem czynności nie mające znaczenia dla niniejszej sprawy. Działki skarżących nie zostały zajęte pod drogę publiczną, a więc nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tej sytuacji prowadzenie postępowania dowodowego w kierunku wnioskowanym przez skarżących pozostawałoby bez związku z niniejszą sprawą. Także pozostałe zarzuty skargi nie wiążą się z przedmiotem sprawy, a więc nie ma potrzeby ich pogłębionego rozważenia. Dotyczy to samowoli inwestycyjnej Gminy S. związanych z urządzaniem drogi. Nie sposób również uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przepisów art. 8 i 64 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie było podstaw do bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji, gdyż ustawa z 13 października 1998 r., w art. 73 ust. 1, normuje kwestie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a przepis ten – w ocenie Sądu I instancji – nie budzi wątpliwości natury konstytucyjnej.

Od powyższego wyroku w całości, B. i A. małżonkowie D. wnieśli skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie art. 145 § 1 ust 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 20, 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 1, 2, 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konstytucji RP, które to przepisy mają bezpośrednie zastosowanie w sprawie, poprzez usankcjonowanie samowoli inwestycyjnej Urzędu Miasta i Gminy S., a w ocenie skarżących kasacyjnie również dopuszczenie się przestępstwa wycinki kilku ponad półwiecznych dębów w związku z urządzeniem w innym nurcie drogi gminnej kosztem praw właścicielskich nieruchomości skarżących, stanowiących ich współwłasność majątkową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że przyjęte w zaskarżonym wyroku ustalenia faktyczne i prawne są błędne i naruszają bezpośrednio konstytucyjne zasady ochrony ich własności. Wskazali, że całkowicie dowolne są ustalenie Sądu I instancji odnośnie braku prawa własności Urzędu Miasta i Gminy S. do działek [...] i [...] sąsiadującej z ich działkami [...] i [...]. Całkowicie dowolne było również przyjęcie, że organ samorządu terytorialnego był we władaniu dziełek [...] i [...] stanowiących drogę gminną. Treść pisma Urzędu Miasta i Gminy w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. l.dz. [...] zawiera stwierdzenia odbiegające od rzeczywistości, a załączone kserokopie map ewidencyjnych przed i po modernizacji gruntów obrębu S., nie zawierają legend, które powinny stanowić ich integralny element, co powoduje, iż są one całkowicie nieczytelne. Przekazanie zatem tych dokumentów, we wskazanej wyżej formie Wydziałowi Geodezji Wojewódzkiego Urzędu w Ł. spowodowało wadliwość rozstrzygnięć i to zarówno organów administracji jak i Sądu I instancji. W ocenie skarżących kasacyjnie zakres rzeczowy uszczuplenia ich majątku (działek [...] i [...] oraz wyciętych drzew) w pełni uzasadnia zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji RP;

2. naruszenie art. 145 § 1 ust 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 77 Konstytucji RP, poprzez pominięcie obowiązku odszkodowawczego przez organy władzy publicznej, za niezgodne z prawem działania w stosunku do skarżących. W ocenie skarżących kasacyjnie możliwość bezpośredniego zastosowania wyżej wskazanego przepisu Konstytucji RP wynika z treści art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżących podstawą prawną, a zatem nieuwzględnienie przez Sąd I instancji zarzutów naruszenia art. 8 i 64 Konstytucji było niewłaściwe;

3. naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit a, c P.p.s.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisami art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku błędnych ustaleń w zakresie prawa własności działek [...] i [...] dokonanych przez Urząd Miasta i Gminy w S. Bezsporne jest, zdaniem skarżących kasacyjnie, że Gmina była ich właścicielem, o czym świadczą zarówno działania inwestycyjne na tym obszarze – budowa drogi, jak i wycinka drzew. Sąd I instancji natomiast bezkrytycznie przyjął wadliwe ustalenia organu sankcjonując w ten sposób naruszenie prawa.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnieśli uchylenie wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzji I i II instancji lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Natomiast w uzasadnieniu podali, że art. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie miał w tej sprawie zastosowania, z tego chociażby powodu, że droga wydzielona i oznaczona w ewidencji gruntów, jako działki [...] i [...], stanowi własność Urzędu i Miasta i Gminy S. i z tego powodu jest drogą gminną. Gdyby bowiem tak nie było, to Gmina na tym obszarze nie poprowadziłaby drogi wytyczając ją gdzie indziej. Tymczasem poprowadzoną ją w taki sposób, że zawłaszczono część nieruchomości skarżących kasacyjnie (działki nr 142 i 143) i zniszczono zadrzewienie. Dodatkowo podnieśli, że uchwała Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego nie będzie miała w tej sprawie zastosowania w związku z wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i nowelizację ustaw o drogach publicznych. Drogi na działkach [...] i [...] stanowiły własność Gminy, o czym świadczy fakt, że podjęto tam inwestycje, narażając skarżących na szkodę. Powyższe kwestie nie zostały prawidłowo wyjaśnione przez Sąd I instancji, który bezpodstawnie przyjął błędny stan faktyczny ustalony przez organy, co spowodowało naruszenie konstytucyjnej ochrony własności skarżących.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładni i zastosowania wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów stwierdzając, że skarga owa analizowana pod tym kątem, nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Na samym wstępie należy jednak wskazać, że zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich i dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem tych naruszeń (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 95/10). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie do końca odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom, a jej uzasadnienie nie w pełni odnosi się do postawionych w niej zarzutów. Tym nie mniej braki te nie są na tyle poważne, by uniemożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie niektórych zarzutów skargi kasacyjnej.

Zatem przechodząc do ich analizy stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 ust 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 20, 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co miałoby polegać na tym, że Sąd usankcjonował samowolę inwestycyjną Urzędu Miasta i Gminy S. przyzwalając jednocześnie na naruszenie podlegającego konstytucyjnej ochronie prawa własności skarżących. Należy wszak przypomnieć, że przedmiotem mniejszego postępowania nie jest spór o prawo własności określonej działki, czy odjęcie skarżącym jej części, lecz decyzja o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, przy czym lakoniczne uzasadnienie wskazanego wyżej zarzutu w praktyce uniemożliwia Sądowi odniesienie się do niego. Dywagacje skarżących kasacyjnie, a dotyczące bezpośredniego stosowania Konstytucji, nie mają w rozpoznawanej sprawie znaczenia z tego względu, że wynikające ze wskazanych w skardze kasacyjnej artykułów Konstytucji normy konstytucyjne, nie stanowią w niniejszej sprawie samodzielnych podstaw orzekania, natomiast zarówno Naczelny Sąd Administracyjny jak i organy administracji muszą je stosować, przeprowadzając wykładnię będącego podstawą orzekania w niniejszej sprawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Ponadto w skardze kasacyjnej nie wskazano, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie wskazanego wyżej przepisu przez pryzmat przytoczonych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do tych zarzutów.

Podobnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżących odszkodowania. Należy bowiem przypomnieć, że na gruncie niniejszej sprawy odszkodowanie przysługiwałoby dopiero wówczas, gdyby została wydana przez wojewodę, zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzja o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a takie rozstrzygnięcie w analizowanej sprawie nie zapadło.

Niezasadnie również zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ust. 1 lit a, c P.p.s.a. w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisami art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku błędnych ustaleń w zakresie prawa własności działek [...] i [...] dokonanych przez Urząd Miasta i Gminy w S. Wskazać przede wszystkim należy, że art. 73 cyt. ustawy stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W judykaturze bezspornym jest, że ani w przepis art. 73, ani w żaden inny przepis tej ustawy nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie odnieść się do ustawy o drogach publicznych i w jego przepisach poszukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej, zaś definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tejże ustawy. Z kolei w rozumieniu tego przepisu, za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 1999r.). Drogi natomiast nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego, może być uznana za drogę publiczną i żeby uzyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/2000, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 901/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2040/07). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że droga sąsiadująca z działkami skarżących kasacyjnie nie jest drogą publiczną, a zatem samo to wyklucza już możliwość zastosowania art. 73 omawianej ustawy i stąd też dywagacje co do tego, czy Gmina jest ich właścicielem czy też nie, nie mogą zmienić oceny prawnej rozpoznawanej sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 184 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.