Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 164/24 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2023 r., nr 1028/2023 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 164/24, oddalił skargę M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 5 grudnia 2023 r., nr 1028/2023, znak WOB.7722.79.2023.NOGI, w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego - ziemskiego w Krakowie z 20 stycznia 2023 r., nr 80/2023.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z 20 stycznia 2023 r., nr 80/2023, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie, wydanym na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1, a także art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej k.p.a., wstrzymał inwestorowi [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w miejscowości M., gmina L, oznaczonym na załączniku graficznym nr 15 - z powodu realizacji robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

M. P., któremu doręczono postanowienie w dniu 25 stycznia 2023 r., wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia w dniu 23 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że postanowienie zostało wydane w bardzo skomplikowanej sprawie, podzielonej na 15 postępowań i z uwagi na względy organizacyjne przedsiębiorstwa, nieznajomość akt sprawy, jak również procedur związanych z postępowaniem administracyjnym, a w konsekwencji konieczność poszukiwania specjalisty w zakresie prawa budowlanego, nie wniósł zażalenia w terminie ustawowo przewidzianym. Dopiero w dniu 20 lutego 2023 r., tj. po wykonaniu wglądu w akta sprawy przez pełnomocnika, powziął informację o konieczności złożenia zażalenia na ww. postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 58 § 1, art. 59 § 2, art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie odmówił przywrócenia uchybionego terminu wskazując, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu, który upłynął w dniu 1 lutego 2023 r.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że żadna z przywoływanych przez skarżącego okoliczności wskazujących na przyczyny uchybienia terminu nie stanowi o braku winy skarżącego w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej M. P., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, powołując się na art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie "decyzji", pomimo istnienia podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia zażalenia w postaci niezawinionego przez stronę przekroczenia terminu do wniesienia zażalenia oraz pomimo dochowania przez stronę żalącą wszelkich czynności wymaganych przez przepisy prawa;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący i wszechstronny całości materiału dowodowego, którym dysponował, co skutkowało uznaniem, że twierdzenia podnoszone przez skarżącego w celu wykazania przesłanek do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia nie zostały przez niego uprawdopodobnione, a w konsekwencji brakiem uchylenia zaskarżonej "decyzji";

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej "decyzji" słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w okolicznościach faktycznych sprawiających, że gruntowne zapoznanie się z materiałami sprawy i wniesienie zażalenia stanowiły proces czasochłonny, trudny do wykonania w ustawowym terminie, co doprowadziło do odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie reformatoryjne poprzez uchylenie zaskarżonej "decyzji" organów pierwszej oraz drugiej instancji w całości, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy przywrócenia M. P. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie wstrzymujące inwestorowi prowadzenie robót budowlanych z powodu realizacji tych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jego podstawę prawną stanowił art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Warunkiem uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej jest zatem uprawdopodobnienie przez stronę, że mimo zachowania należytej staranności stanowiącej miernik zawinienia, nie mogła dopełnić tej czynności. Chodzi zatem o przyczyny, przez które dokonanie czynności było obiektywnie niemożliwe albo nie można było oczekiwać od strony dochowującej staranności w dbałości o swoje sprawy, że w danych okolicznościach zachowa wyznaczony termin procesowy. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminowi należy przyjąć zobiektywizowany miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można rozsądnie wymagać od osoby przejawiającej dbałość o własne sprawy. W konsekwencji, zaniedbanie niezbędnego działania wymaganego w danych okolicznościach wyłącza stwierdzenie braku winy i możliwość przywrócenia terminu. Zaniedbanie stanowiące nawet najlżejszą postać winy wyklucza bowiem zastosowanie art. 58 § 1 k.p.a., gdzie użyto sformułowania "bez winy".

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (por. m.in. wyrok NSA z 27 marca 2024 r., I OSK 317/23). W przypadku tej ostatniej okoliczności podkreślenia wymaga i co jest przyjmowane jednolicie w orzecznictwie, że nie każdy stan choroby może stanowić usprawiedliwienie w przypadku uchybienia terminu przewidzianego na dokonanie czynności procesowej. Uprawdopodobnienia bowiem wymaga, że okoliczności związane z chorobą były nie do przezwyciężenia, pomimo zachowania staranności, w tym także - szczególnie w przypadku profesjonalnego pełnomocnika - że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w dokonaniu czynności procesowej (w postaci pełnomocnictwa substytucyjnego).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że nieznajomość prawa, czy niska świadomość prawna strony albo zawiłość sprawy nie może być uznana za okoliczność usprawiedliwiającą uchybienie terminu albowiem nie uprawdopodabnia, że do uchybienia terminu w sprawie doszło bez jej winy (por. wyroki NSA: z 29 sierpnia 1997 r., III SA 101/96; z 8 maja 2001 r., V SA 1150/00; z 9 stycznia 2014 r., II GSK 1668/12; z 24 października 2014 r., I OSK 2043/13).

W okolicznościach sprawy należy zwrócić uwagę, że kodeks postępowania administracyjnego nie nakłada szczególnych wymogów formalnych lub merytorycznych związanych z zażaleniem na postanowienie (art. 128 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.), ograniczając w istocie wymagania do wyrażenia przez skarżącego dezaprobaty wobec zaskarżanego postanowienia. W każdym razie zażalenie nie wymaga w tym wypadku prawniczej wiedzy specjalistycznej.

Ponadto ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2162/21). Okoliczności dotyczące postępowania administracyjnego ustalone przez Sąd pierwszej instancji nie zostały zakwestionowane przez skarżącego. W szczególności to, że odpis postanowienia organu pierwszej instancji z 20 stycznia 2023 r. został doręczony skarżącemu w dniu 25 stycznia 2023 r. oraz, że zażalenie zostało wniesione 23 lutego 2023 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 1 lutego 2023 r. Skarżący nie kwestionuje powyższych ustaleń, a jedynie powołuje się na to, że o konieczności wniesienia zażalenia dowiedział się dopiero 20 lutego 2023 r., po zapoznaniu się przez pełnomocnika z aktami sprawy. Skarżący wskazywał także na wielość toczących się z jego udziałem postępowań administracyjnych.

Z taką argumentacją strony - co do daty dowiedzenia się o możliwości wniesienia zażalenia nie można się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, czego skarżący kasacyjnie także nie kwestionuje, że postanowienie organu pierwszej instancji z pouczeniem o możliwości i sposobie zaskarżenia otrzymał 25 stycznia 2023 r.

Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania, że do uchybienia terminu do wniesienia zażalenia doszło z bez jego winy.

Tym samym stwierdzić należało, że wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, odniesione do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przywołanymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, a których istota sprowadzała się do wadliwego - zdaniem skarżącego - przyjęcia, że nie istniały podstawy do przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej są niezasadne. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ wskazanych przepisów, a stan faktyczny relewantny dla rozstrzygnięcia został ustalony w oparciu o prawidłową i adekwatną do zagadnienia ocenę dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych. Nie można także przyjąć, że Sąd Wojewódzki winien odmiennie ocenić zaskarżone postanowienie z punktu widzenia słusznego interesu skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. O ile bowiem niewątpliwie organy administracyjne winny uwzględniać słuszny interes strony w prowadzonym postępowaniu i wydanych rozstrzygnięciach, o tyle nie może on oznaczać wydawania rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.