I OSK 426/24 - Postanowienie

Data orzeczenia	2024-06-20	
Data wpływu	2024-02-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich	
Hasła tematyczne	Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego	
Sygn. powiązane	I OSK 1266/21	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Odrzucono skargę o wznowienie postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 280 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi M.S. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1266/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2396/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy, R.Ł., E.Ł., M.Ł-S., E.S. i M.S. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 3 września 2019 r. nr KR VI R 2a/19 w przedmiocie uchylenia decyzji postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania; 2. zwrócić M.S. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od skargi o wznowienie postępowania w kwocie 100 (sto) złotych.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2396/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy, R.Ł., E.Ł., M.Ł-S., E.S. i M.S. uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej także: "organ", "komisja") z 3 września 2019 r. nr KR VI R 2a/19 i umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził na rzecz ww. skarżących koszty sądowe.

Wyrokiem z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1266/21 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargi oraz zasądził od skarżących na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich koszty sądowe.

Pismem z 20 lutego 2024 r. M.S. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył skargę o wznowienie postępowania sądowego, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1266/21. Jako podstawę wznowieniową skarżący powołał art. 273 § 1 pkt 1 oraz art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa").

W zakresie podstawy z art. 273 § 1 pkt 1 ppsa skarżący wskazał, że decyzja z 3 września 2019 r. nr KR VI R 2a/19, na której oparty został zaskarżony wyrok, stanowi dokument przerobiony w rozumieniu powyższego przepisu, gdyż w aktach sprawy znajduje się odpis ww. decyzji wraz z uzasadnieniem, które to uzasadnienie decyzji nie zostało przegłosowane przez Komisję do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, przez co nie może stanowić części wskazanej decyzji.

Odnośnie podstawy z art. 273 § 2 ppsa skarżący podniósł, że 1 lutego 2024 r. uzyskał protokół z posiedzenia komisji z którego wynika, że głosowanie odbyło się nad samą sentencją decyzji, nie odbyło się natomiast głosowanie nad jej uzasadnieniem, ponadto w aktach sprawy nie ma decyzji w formie która zawierałaby podpisy wszystkich członków organu, co w ocenie skarżącego prowadzi do nieważności tej decyzji z mocy prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 3 września 2019 r. nr KR VI R 2a/19 oraz o zasądzenie kosztów sądowych, ponadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku na podstawie art. 284 ppsa.

W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej oddalenie, natomiast skarżąca E.S. oświadczyła, że popiera skargę o wznowienie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego polega w istocie na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem w przypadkach zaistnienia ustawowo określonych przyczyn wznowienia. Z tego względu jest to instytucja wyjątkowa, skoro dotyczy prawomocnego wyroku, dlatego okoliczności dające podstawę do wznowienia postępowania podlegają zawężającej wykładni.

Skarga o wznowienie postępowania, oprócz konieczności spełnienia zwykłych wymogów pisma strony, powinna także zawierać określenie podstawy wznowienia i jej uzasadnienie, okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz żądanie uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia (art. 279 ppsa). Zgodnie z art. 280 § 1 ppsa, sąd bada na posiedzeniu niejawnym, czy skarga jest wniesiona w terminie i czy opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. W braku jednego z tych wymagań Sąd skargę odrzuci. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że samo sformułowanie podstawy wznowieniowej w sposób odpowiadający przepisom art. 271-274 ppsa (tj. powołanie się na te przepisy) nie oznacza jeszcze, że skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia. Brak ustawowej podstawy wznowienia wystąpi bowiem nie tylko w sytuacji, gdy skarga w ogóle nie opiera się na jednej z przewidzianych przepisami ppsa podstaw wznowienia postępowania, ale również w przypadku, gdy powołana podstawa treściowo odpowiada wprawdzie powyższym przepisom, ale już na podstawie analizy treści uzasadnienia skargi oraz oceny akt sprawy sąd może stwierdzić, że powołane przez stronę przesłanki nie stanowią rzeczywistej podstawy wznowienia (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 kwietnia 2005 r., sygn. akt GSK 1242/04; 21 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 45/06; 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 208/07; 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 607/06; 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 44/10; 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1092/10 i z 28 września 2010 r., sygn. akt I FSK 1051/09). W opisanej sytuacji skarga, jako nieoparta na ustawowej podstawie wznowienia, także podlega odrzuceniu na podstawie art. 280 § 1 ppsa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący, w ramach pierwszej z podstaw wznowienia postępowania, wskazał art. 273 § 1 pkt 1 ppsa – tj. wydanie orzeczenia na podstawie przerobionego dokumentu, którym - w ocenie skarżącego - jest decyzja z 3 września 2019 r. W uzasadnieniu skargi wskazano przy tym, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego, zapadłym na gruncie zbliżonej instytucji wznowienia postępowania cywilnego przyjmuje się, że okoliczność fałszu dokumentu – stanowiąca podstawę wznowienia postępowania – musi zostać wykazana w toku postępowania o wznowienie, nie musi jednak być stwierdzona za pomocą prawomocnego wyroku skazującego.

Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego, w doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 273 § 1 w zw. z art. 274 ppsa, można żądać wyłącznie wtedy, gdy wystąpienie przesłanek z pierwszego z wymienionych przepisów zostało ustalone prawomocnym wyrokiem skazującym, chyba że postępowanie karne nie może być wszczęte lub zostało umorzone z innych przyczyn niż brak dowodów (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1984/06; 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I FSK 368/13 i z 26 września 2017 r., sygn. akt II GSK 882/17; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4112/18; z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 486/21 i z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt 226/19; zob. także J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 273). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił wyroku sądu powszechnego co do ustalenia fałszu dokumentu.

Ponadto przyjmuje się, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego uzasadniają tylko takie okoliczności, które są następstwem zdarzeń zaistniałych w samym postępowaniu sądowym, nie zaś w postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygnięto co do istoty sprawę administracyjną (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. C.H. Beck, Warszawa 2023 r., s. 1396). Podrobienie lub przerobienie dokumentu stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w przypadku, gdy prawomocne orzeczenie zostało oparte na sfałszowanym dokumencie, z którego dowód został przeprowadzony przez sąd w trybie art. 106 § 5 ppsa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 16/07; K. Sobieralski, Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Zakamycze, Kraków 2003 r., s. 225). Tymczasem wskazana przez skarżącego decyzja z 3 września 2019 r. została dołączona do akt sprawy przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Komisję do spraw reprywatyzacji warszawskich wraz ze skargą. Następnie sądy obu instancji zapoznały się z tą decyzją badając akta sprawy, zgodnie z art. 133 §1 ppsa, nie przeprowadziły natomiast dowodu z tego dokumentu w trybie art. 106 § 5 ppsa. Zarzuty co do przerobienia wskazanej decyzji nie odpowiadają zatem przesłankom wznowienia postępowania, o których mowa w art. 273 § 1 pkt 1 ppsa.

W ramach drugiej podstawy wznowienia postępowania skarżący wskazał na późniejsze wykrycie środków dowodowych mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 273 § 2 ppsa). W tym zakresie należy zwrócić uwagę na to, że dla zaistnienia wskazanej podstawy, zarówno okoliczności faktyczne jak i środki dowodowe o których mowa w ww. przepisie, muszą być tego rodzaju, że ich powołanie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że powołując się na nowe fakty lub dowody trzeba jednocześnie określić, w jakim zakresie ich uwzględnienie może zmienić podstawę orzekania, wpływając tym samym na treść rozstrzygnięcia (zob. J. Drachal, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo... s. 1401-1402). W ocenie skarżącego, środkiem dowodowym, w rozumieniu art. 273 § 2 ppsa w niniejszej sprawie, jest protokół nr 21/19 z posiedzenia niejawnego Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 3 września 2019 r. Według skarżącego, dokument ten nie znajdował się w aktach sprawy i skarżący nie miał do niego dostępu przed 1 lutego 2024 r. Dokument ten ma świadczyć o fakcie przerobienia decyzji z 3 września 2019 r., gdyż z jego treści wynika, że Komisja – będąc organem kolegialnym – głosowała wyłącznie nad sentencją, a nie nad uzasadnieniem decyzji. W tym kontekście należy zauważyć, że skarżący trafnie wskazał, że rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie decyzji stanowią nierozerwalną całość. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 107 § 1 kpa, decyzja administracyjna stanowi całość, w której poszczególne elementy, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie są ze sobą nierozerwalnie związane i stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, a zatem żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2436/15).

Wbrew wywodom skarżącego, powyższe prowadzi zatem do wniosku, że skoro uzasadnienie jest integralną częścią decyzji, nierozerwalnie związaną z jej całością, to każda czynność prawna dotycząca decyzji wywiera skutek również w stosunku do jej uzasadnienia. Nie jest więc zasadne stanowisko skarżącego, jakoby protokół z posiedzenia Komisji stanowił dowód na okoliczność przerobienia decyzji z 3 września 2019 r. Z treści tego protokołu wynika, że Przewodniczący Komisji poddał pod naradę i głosowanie decyzję w sprawie o sygn. akt KR VI R 2/19, dotyczącą nieruchomości przy ul. (...) a następnie w głosowaniu komisja postanowiła wydać decyzje nr KR VI R 2a/19 i KR VI R 2b/19 i uchylić kontrolowane decyzje Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z uwagi na to, że sentencja i uzasadnienie decyzji nie stanowią odrębnych aktów, ale są nierozłącznymi elementami tego samego aktu należy przyjąć, że przedmiotem wskazanych głosowań było zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji. Żadna ze wskazanych przez skarżącego okoliczności nie pozwala zakwestionować tego faktu.

W szczególności należy zauważyć, że nie ma przepisu prawa, który nakłada na Komisję do spraw reprywatyzacji warszawskich obowiązek osobnego głosowania nad uzasadnieniem decyzji. Przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej: "ustawa o komisji") przewiduje jedynie, że komisja wydaje decyzje i postanowienia oraz podejmuje uchwały, o których mowa w art. 37c ust. 1, większością głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej 5 członków komisji, w tym przewodniczącego. Odnośnie do zasad sporządzania protokołu w postępowaniu przed komisją, jedynym przepisem regulującym tę materię jest art. 37a powołanej ustawy, który w ust. 1 – w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, tj. 3 września 2019 r. – przewidywał, że na podstawie zapisu dźwiękowego przebiegu przesłuchania osoby wezwanej na rozprawę lub na posiedzenie komisji sporządza się protokół. Zgodnie natomiast z art. 38 ust. 1 ustawy o komisji, w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się odpowiednio przepisy kpa, z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96-96n, art. 114-122 i art. 127-144. Z mającego odpowiednie zastosowanie art. 67 § 1 kpa wynika zaś jedynie, że organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Zgodnie z art. 68 ust. 1 kpa, protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Przepis powyższy nie wskazuje zatem wprost elementów treści protokołu, lecz określa sposób jego sporządzenia. Przyjmuje się, że zgodnie z tym przepisem protokół powinien zawierać: 1) oznaczenie organu administracji publicznej z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do przeprowadzenia danej czynności, 2) datę i miejsce dokonania czynności, 3) rodzaj i charakter czynności, 4) imię i nazwisko (adres) strony lub uczestnika postępowania, jeżeli czynność została przez nich dokonana (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 68). Protokół nr 21/19 z posiedzenia Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 3 września 2019 r. zawiera wszystkie wskazane elementy.

Z przywołanych przepisów prawa nie można skutecznie wyprowadzić wniosku, by obowiązkiem komisji – jako organu kolegialnego – było przeprowadzanie odrębnego głosowania nad sentencję i nad uzasadnieniem decyzji, a co za tym idzie, również odzwierciedlenie tych czynności w protokole. Tym samym fakt, że w aktach sprawy brak było protokołu posiedzenia niejawnego komisji z 3 września 2019 r., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy i nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania.

Skarżący wskazał również, że w aktach sprawy brak jest decyzji zawierającej podpisy wszystkich członków komisji uczestniczących w jej wydaniu przez głosowanie. Pomijając, że okoliczność ta nie może stanowić przesłanki wznowieniowej przewidzianej w art. 273 § 2 ppsa, albowiem skarżący mógł się na nią powołać w postępowaniu zakończonym kwestionowanym wyrokiem, to z art. 10 ust. 3 ustawy o komisji jednoznacznie wynika, że decyzje, postanowienia oraz uchwały, o których mowa w art. 37c ust. 1, podpisuje przewodniczący komisji. Zatem okoliczność, że decyzja - znajdującą się w aktach sprawy - nie zawiera podpisów pozostałych członków organu, uczestniczących w jej wydaniu nie ma wpływu na prawidłowość jej wydania, dlatego pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga o wznowienie postępowania nie została oparta na ustawowej podstawie wznowienia, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 280 § 1 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Zwrot uiszczonego wpisu od skargi o wznowienie postępowania w pkt 2 sentencji postanowienia nastąpił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 ppsa. Wobec odrzucenia skargi bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego wyroku.