II SA/Bk 978/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-03-28	
Data wpływu	2012-12-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Grażyna Gryglaszewska /sprawozdawca/
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marek Leszczyński	
Symbol z opisem	6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II OSK 1736/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 145 par. 1 pkt. 3 w zw. z art. 24 par. 1 pkt. 5 w zw. z art. 27 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Tezy
Dwukrotne (wielokrotne) wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p. a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania urządzeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego J. T. kwotę 557 (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-	
Uzasadnienie
W dniu [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy S. wydał decyzję nr [...], którą odmówił wydania decyzji nakazującej właścicielowi J. T. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja niniejsza zakończyła postępowanie administracyjne w I instancji w sprawie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom związanym z budową przez J. T. stawu rekreacyjno-hodowlanego na działce oznaczonej nr geodezyjnym A, położonej w obrębie wsi W., gmina S.. Tenże staw w ocenie właściciela sąsiednich działek o numerach B oraz C – J. L., wywołał zmianę stanu wody na jego nieruchomości, wskutek czego doszło do jej podtapiania.

Wskutek złożonego przez J. L. odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w następującym składzie: przewodnicząca – A. K.-T. oraz członkowie: I. R., E. O.-K. w dniu [...] września 2011 r. wydało decyzję o nr [...], mocą, której uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podzieliło w dużej mierze zarzuty Skarżącego, wskazując na szereg błędów procesowych organu I instancji, w szczególności tyczących się przeprowadzonego postępowania dowodowego, niekompletności opinii biegłego, braku doręczenia tejże opinii pełnomocnikowi strony. Zwrócono także uwagę na niewłaściwe sformułowanie sentencji rozstrzygnięcia. Sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, bowiem materiał zgromadzony w sprawie nie dawał podstaw organowi odwoławczemu do zweryfikowania przyjętego przez organ I instancji stanowiska.

Wójt Gminy S. ponownie przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie oraz po uzupełnieniu materiału dowodowego (w tym – przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego ds. stosunków wodnych) wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję znak [...] nakazującą właścicielowi nieruchomości A w miejscowości W., gm. S. J. T. wykonanie n/w urządzeń zapobiegających szkodom występującym na działce nr B i działce nr C:

1.wykonanie na działce nr A w pasie szerokości 1 m. pomiędzy ogrodzeniem a granicą z działką B i C drenażu zbiorczego Ø 10 cm na długości między 7 a 33 słupkiem ogrodzenia, drenaż na głębokości około 30 cm;

2.wykonanie na działce D kolektora odprowadzającego ze spadkiem około 0,6% z włączeniem do istniejącego rowu melioracyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. T. wnosząc o jej uchylenie i nakazanie odmowy dokonania powyższych urządzeń lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: przewodnicząca – A. K.-T. oraz członkowie: I. R. i E. O.-K. wydało decyzję, znak [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium tym samym podzieliło stanowisko organu I instancji uznając zarzuty odwołującego za bezzasadne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł J. T., zarzucając jej:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 29 prawa wodnego, poprzez wydanie decyzji nakazującej właścicielowi nieruchomości nr A w miejscowości W., Gm. S., tj. Skarżącemu, wykonanie przedmiotowych urządzeń zapobiegających szkodom występującym na działce nr B i działce nr C, pomimo tego, że nie stwierdzono i nie uzasadniono wszystkich przesłanek zastosowania niniejszego przepisu,

2/ naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 78 § 1 k.p.a. poprzez brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu botaniki, która miała określić roślinność występującą na gruncie, okres jej występowania oraz wskazać dla jakiego terenu jest charakterystyczna,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wybiórcze potraktowanie zeznań świadków, przy jednoczesnym braku odniesienia się do ich zeznań,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wykazania w uzasadnieniu wyczerpującej oceny materiału dowodowego, tj. m.in. brak ustosunkowania się do zeznań świadków oraz brak wskazania czy i dlaczego uznano za wiarygodne, bądź odmówiono wiarygodności określonym zeznaniom poszczególnych świadków, a także brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na działce należącej do J. L. okresowo zalegała woda jeszcze przed wybudowaniem stawu, zatem kwestią istotną dla rozstrzygnięcia sprawy było określenie związku pomiędzy posadowieniem stawu na działce Skarżącego, a zaleganiem wody na gruncie J. L.. Nadto Skarżący wskazał, że organy obu instancji nie wyjaśniły, w jakim zakresie zmienił się stan wody na gruncie po wybudowaniu stawu, ani też nie opisał tego biegły w sporządzonej przez siebie opinii, przyjmując, że były to przyczyny różne od siebie. Skarżący podniósł także, że na etapie postępowania administracyjnego strony nakłaniane były do zawarcia ugody, do której jednak nie doszło wskutek braku aktywności organu I instancji, pomimo chęci ugodowego załatwienia sprawy przez Skarżącego oraz uczestnika postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a ponadto sprecyzował, że powołanie biegłego z zakresu botaniki nie wpłynie na zmianę stanu faktycznego sprawy, a ponadto z treści skargi nie wynika, jakie znaczenie ma mieć ustalenie okoliczności dot. roślinności występującej na terenie działek stron.

Na rozprawie w dniu [...] marca 2013 r. pełnomocnik Skarżącego poparł skargę, zaś pełnomocnik uczestnika postępowania J. L. wniósł o oddalenie skargi oraz złożył do akt sprawy 6 zdjęć przedstawiających stan na gruncie uczestnika postępowania po wykopaniu spornego stawu, a ponadto złożył do akt wniosek o zwrot kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie z przyczyn w niej wskazanych, lecz z powodów proceduralnych, które Sąd dostrzegł z urzędu. Stąd też nie było celowe, zdaniem Sądu, szczegółowe przedstawianie stanu faktycznego sprawy, jak też dokonywanie jej merytorycznej oceny.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwana dalej w skrócie jako p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie musi, dokonując legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu.

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, albowiem została wydana

z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z następującą sytuacją procesową: w składzie SKO, wydającego decyzję z dnia [...].09.2011r. znajdowały się te same osoby, które w dniu [...].10.2012r. orzekały w zaskarżonej decyzji, tj. A. K.-T., I. R. i E. O.-K.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. Z aktualnie obowiązującej treści art. 24 § 1 pkt 5 w zw.

z art. 27 § 1 k.p.a., która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., wynika, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu

w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie tej regulacji przyjąć należy, że pojęcie brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji odnosi się nie tylko do postępowania odwoławczego, ale również do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji realizowane jest w następstwie decyzji wydanej wcześniej przez ten sam skład osobowy. W ocenie Sądu, ustawodawca nie ogranicza się tu wyłącznie do środka zaskarżenia w postaci odwołania, ale używa sformułowania

o charakterze ogólnym. Chodzi zatem o środki zaskarżenia zwyczajne jak również nadzwyczajne. Oznacza to miedzy innymi, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje już utrwalony pogląd co do tego, że członkowie SKO, którzy brali udział w wydaniu decyzji administracyjnej w postępowaniu zwykłym, podlegają wyłączeniu od orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym ( np. o stwierdzeniu nieważności; vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 17.03.2010r. – II SA/Ke 101/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30.06.2011r. – II SA/Bk 228/11; wyrok w WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12.05.2011r. – II SA/Go 136/11).

W sprawie niniejszej postępowanie nie toczyło się, wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym tylko, po raz drugi, w trybie postępowania zwyczajnego. Nie zmienia to, tym bardziej, reguł wyłączenia składu osobowego SKO od orzekania w sprawie, w której brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, kiedy to SKO uchyla w dniu [...].09.2011r. decyzję organu I instancji, zajmując określone stanowisko co do dalszych losów postępowania (udziela wytycznych, zaleceń organowi I instancji), a następnie, w tym samym składzie, rozpoznaje odwołanie od kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej ( po ponownym rozpoznaniu sprawy) i wydaje decyzję w dniu [...].10.2012r.

Dwukrotne (wielokrotne) wydanie decyzji w postępowaniach odwoławczych, w tej samie sprawie, przez ten sam skład osobowy samorządowego kolegium odwoławczego, stanowi naruszenie zasady obiektywnego rozstrzygania sprawy, dającego podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p. a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. Należy zaznaczyć, że celem znowelizowanego od dnia 11.04.2011r. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 k.p.a. była ochrona obiektywnego porządku prawnego, polegającego na zachowaniu szeroko pojętej zasady bezstronności i sprawiedliwości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Przesłanka wyłączenia członków SKO nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie konkretnej sprawy, gdyż ma charakter bezwzględny.

Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w B. wyznaczy taki skład orzekający, aby nie znaleźli się w nim członkowie tego organu, którzy brali udział w wydawaniu rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie.

Stwierdzenie naruszenia formalnego skutkowało tym, że Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podniesionych w skardze, albowiem byłoby to przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz Skarżącego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.