Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska - Szostak (sprawozdawca), Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Dominik Dymitruk, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 maja 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. w K. na czynność Wójta Gminy Nowa Ruda z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr czynność ITOŚ.7230.15.2023.H w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykorzystanie drogi gminnej w sposób szczególny I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Gminy Nowa Ruda na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 28 lipca 2023 r. Stowarzyszenie O. z siedzibą w K., wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego, działające przez Prezesa T. D. (dalej: strona skarżąca, strona, stowarzyszenie) złożyło wniosek do Starosty Powiatu Kłodzkiego o wydanie zgody na wykorzystanie dróg w sposób szczególny, w celu zorganizowania przejazdów testowych dla samochodów wyczynowych planowanych w dniu 1 września 2023 r. w godzinach pomiędzy 8:30 a 16:00.

Strona wyjaśniła, że przejazdy testowe samochodów rajdowych będą odbywać się z pełnym zabezpieczeniem trasy oraz opisała przebieg trasy, wskazując, że start odcinka to początek drogi gminnej nr [...] (za zabudowaniami, przy znaku koniec obszaru zabudowanego D-43) w kierunku D. do skrzyżowania drogi powiatowej nr [...] i dalej w lewo w kierunku B., natomiast meta odcinka ma miejsce 700 m przed wjazdem na drogę wojewódzką nr [...] (ok 300 m przed zabudowaniami).

Stowarzyszenie podkreśliło, że na wymienionych odcinkach droga biegnie głównie przez tereny zalesione i niezabudowane oraz, że zorganizowany przejazd nie będzie stanowić bezpośrednich utrudnień dla mieszkańców pobliskich miejscowości. W treści wniosku ujawniono, że przewiduje się wstrzymanie przejazdów testowych w celu umożliwienia wyjazdu oraz dojazdu do, a także z posesji mieszkańcom zamieszkującym przy trasie odcinka testowego. Przed każdym kolejnym przejazdem samochodu rajdowego organizator zobowiązał się również do zabezpieczenia drogi w sposób pozwalający na bezpieczne przeprowadzenie testów. Strona wskazała, że nad bezpieczeństwem uczestników oraz mieszkańców czuwać będą komisarze sportowi. Stowarzyszenie podkreśliło, że odcinek zostanie zabezpieczony na końcach zaporą drogową z informacją o występujących utrudnieniach, wzdłuż trasy odcinka każdy dojazd zostanie zataśmowany z informacją o występującym niebezpieczeństwie, dodatkowo na odcinku testowym zlokalizowane będą: pojazd ratownictwa drogowego oraz ambulans. Strona wyjaśniła, że celem organizacji odcinka testowego jest szkolenie i nie będą na nim rozgrywane zawody sportowe mające charakter rywalizacji. Strona wskazała osobę odpowiedzialną za organizację i zabezpieczenie odcinków testowych.

O wniosku zostali poinformowani: Komenda Wojewódzka Policji we Wrocławiu, Komenda Powiatowa Policji w Kłodzku, Nadodrzański Oddział Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Wójt Gminy N., Zarząd Dróg Powiatowych w Kłodzku. Do wniosku dołączono: regulamin testów, mapkę trasy testów, zobowiązanie dot. pozostawienia drogi w stanie jak przed imprezą, szczegółowy plan zabezpieczenia odcinków testowych, program odcinków testowych i środki zastosowane do ich przeprowadzenia.

W dniu 3 sierpnia 2023 r. Wójt Gminy N. (dalej: Wójt, organ) w odpowiedzi na ww. wniosek poinformował, że nie wyraża zgody na wykorzystanie drogi gminnej [...] w sposób szczególny w celu zorganizowania odcinka testowego samochodów wyczynowych w dniu 1 września 2023 r.

Pismem z 10 sierpnia 2023 r. strona wezwała Wójta do niezwłocznego usunięcia rażącego naruszenia prawa w postaci zaniechania obowiązku uzgodnienia ze stowarzyszeniem - organizatorem tego zdarzenia - obszaru wykorzystania pasa drogowego oraz sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego poprzez zadośćuczynienie temu obowiązkowi, wskazując na brak kompetencji Wójta w kontekście wydania zezwolenia, bądź nie, a nadto na istnienie po stronie tegoż organu prawnego obowiązku uzgodnienia obszaru, sposobu i terminu przywrócenia obszaru pasa drogowego do stanu poprzedniego.

W odpowiedzi Wójt Gminy N. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 3 sierpnia 2023 r. W ocenie organu sposób organizacji imprezy pod nazwą [...] spowoduje duże utrudnienia dla mieszkańców pobliskich miejscowości i znacznie ograniczy ruch w okolicy. Wójt dodatkowo wskazał, że nie ma możliwości zorganizowania objazdów niepowodujących istotnego zwiększenia kosztów ponoszonych przez uczestników ruchu drogowego.

Nie godząc się z tym stanowiskiem stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając:

1) naruszenie przepisu art. 65a ust. 3 pkt 7) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm., dalej: u.p.r.d.) polegające na odmowie wyrażenia zgody na wykorzystanie drogi gminnej [...] w sposób szczególny w celu zorganizowania odcinka testowego samochodów wyczynowych w dniu 1 września 2023 r., podczas gdy zarządca tej drogi tj. Wójt Gminy N., w myśl przywołanego przepisu, nie miał kompetencji do tego, aby rozstrzygać o zgodzie na wykorzystanie drogi w sposób szczególny, która to kompetencja przyznana jest organowi zarządzającemu ruchem na drodze zgodnie z art. 65b ust 1 u.p.r.d.;

2) naruszenie przepisu art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.) poprzez działanie organu administracji w sposób sprzeczny z przepisami prawa, z przekroczeniem zakresu przyznanych przepisami kompetencji, a przez to w sposób nieprzyczyniający się do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wskazując wymienione zarzuty stowarzyszenie wniosło o:

1) stwierdzenie, że odmowa wyrażenia zgody na wykorzystanie drogi gminnej [...] w sposób szczególny w celu zorganizowania odcinka testowego samochodów wyczynowych w dniu 1 września 2023 r. nastąpiła z istotnym naruszeniem prawa i poinformowanie o tym Wójta Gminy N. w formie postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 155 p.p.s.a.,

2) stwierdzenie bezskuteczności czynności Wójta Gminy N. z dnia 3 sierpnia 2023 r. podjętej w sprawie rozpoznanej pod sygnaturą [...],

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania, a w tym kosztów zastępstwa procesowego liczonych według norm przepisanych,

4) wyznaczenie w niniejszej sprawie rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy N. nie miał kompetencji ku temu, aby rozstrzygać o wniosku o organizację testów rajdowych. W opinii strony skarżącej w ramach kompetencji Wójta pozostawało tylko i aż uzgodnienie w zakresie przesłanek wskazanych w przepisie art. 65 a ust. 3 pkt 7) ustawy Prawo o ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wójt podkreślił, że decyzją nr 30/2023 z 28 sierpnia 2023 r. Starosta Kłodzki odmówił wydania zezwolenia na wykorzystanie dróg w sposób szczególny w związku z realizacją przejazdów testowych dla samochodów wyczynowych w godz. 8.30-16.00 w dniu 1 września 2023 r., na drodze gminnej [...] i drodze powiatowej nr [...] na odcinku C.-B. W opinii organu decyzja Starosty Kłodzkiego wskazuje, że czynności podjęte przez Wójta Gminy N. były prawidłowe.

W piśmie procesowym z dnia 27 marca 2024 r. stowarzyszenie podtrzymało stanowisko w sprawie wnosząc o dopuszczenie dowód z dokumentów na okoliczność sposobu działania Wójta w razie prób zorganizowania przez stronę skarżącą odcinków testowych na drodze gminnej pozostającej pod zarządem Wójta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych obejmują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest czynność Wójta podjęta na podstawie art. 65a ust. 3 pkt 7) u.p.r.d., zgodnie z którym: "organizator imprezy jest obowiązany uzgodnić z zarządcą drogi obszar wykorzystania pasa drogowego oraz sposób i termin przywrócenia go do stanu poprzedniego".

W rozpoznawane sprawie Wójt w dniu 3 sierpnia 2023 r. nie wyraził zgody na wykorzystanie drogi gminnej [...] w sposób szczególny w celu zorganizowania odcinka testowego samochodów wyczynowych w dniu 1 września 2023 r.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że odmowa uzgodnienia obszaru wykorzystania pasa drogowego oraz sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taka odmowa dotyczy bowiem uprawnień wynikających z przepisów prawa administracyjnego, do których z całą pewnością zaliczają się przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i ma jednocześnie charakter władczy, indywidualny i jest skierowana na zewnątrz, do osoby wnioskującej o takie uzgodnienie. W tej kwestii zresztą nie było sporu pomiędzy stronami.

Sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, ocenia legalność zaskarżonego aktu, czy też podjętej czynności, pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W celu dokonania oceny działań tego organu przypomnieć należy, że ustawa Prawo o ruchu drogowym zezwala pod ściśle określonymi warunkami na wykorzystywanie dróg w sposób szczególny, w tym zgodnie z art. 65 u.p.r.d.: "Zawody sportowe, rajdy, wyścigi, przewóz osób kolejką turystyczną i inne imprezy, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny, mogą się odbywać pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa porządku podczas trwania imprezy oraz uzyskania zezwolenia na jej przeprowadzenie." Zgodnie natomiast z art. 65b u.p.r.d.: "Zezwolenie, o którym mowa w art. 65, wydaje w drodze decyzji administracyjnej, na pisemny wniosek organizatora imprezy, zwany dalej "wnioskiem", złożony co najmniej na 30 dni przed planowym terminem jej rozpoczęcia, organ zarządzający ruchem na drodze, na której odbywa się impreza, z tym że jeżeli impreza odbywa się na drogach podległych kilku organom - organem właściwym jest: 1) w przypadku dróg różnych kategorii - organ zarządzający ruchem na drodze wyższej kategorii; 2) w przypadku dróg tej samej kategorii - organ właściwy ze względu na miejsce rozpoczęcia imprezy".

Jednym z warunków uzyskania zezwolenia na organizację takiej imprezy i związane z tą imprezą szczególne wykorzystanie drogi publicznej jest wskazany w przepisie art. 65a ust. 3 pkt 7) ustawy Prawo o ruchu drogowym obowiązek uzgodnienia z zarządcą drogi obszaru wykorzystania pasa drogowego oraz sposób i termin przywrócenia go do stanu poprzedniego.

Stowarzyszenie w rozpoznawanej sprawie składając wniosek do Starosty Kłodzkiego na podstawie art. 65b ust. 1 i ust. 5 u.p.r.d. o wyrażenie zgody na wykorzystanie drogi w sposób szczególny (organizacja przejazdów testowych samochodów wyścigowych) mając na uwadze wymóg określony w przywołanym art. 65a ust. 3 pkt 7) u.p.r.d. skierowało ww. wniosek do Wójta jako zarządcy drogi gminnej [...]. W konsekwencji ocena czy czynność Wójta w tej sprawie była prawidłowa sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy jego działanie było zgodne z prawem, tj. z art. 65a ust. 3 pkt 7) u.p.r.d.

Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, w opinii Sądu orzekającego w tej sprawie Wójt nie miał kompetencji do nie wyrażenia zgody na wykorzystanie drogi gminnej znajdującej się pod jego zarządem w sposób szczególny, bowiem organem właściwym do udzielenia takiej zgody był w rozpoznawanej sprawie inny organ - Starosta Kłodzki będący właściwym organem zarządzającym ruchem na drodze (art. 65b ust.1 pkt 1 u.p.r.d.), a zezwolenie takie lub jego brak może zostać podjęte wyłącznie w formie decyzji, co wprost reguluje przywołany art. 65 u.p.r.d. Wójt natomiast ma, na podstawie art. 65a ust. 3 pkt 7) u.p.r.d., uprawnienie - jako zarządca drogi na której fragmencie strona chciała zorganizować przejazd testowy dla samochodów wyczynowych - do uzgodnienia obszaru wykorzystania tego pasa drogowego oraz sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego.

W konsekwencji nie jest więc rolą tego organu administracji samorządowej zajmowanie się sprawami związanym z zabezpieczeniem imprezy, oceną czy planowanie przedmiotowego zdarzenia może zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, czego efektem w niniejszej sprawie była odmowa wyrażenia zgody na wykorzystanie drogi gminnej [...] w sposób szczególny.

Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem skarżącego stowarzyszenia, że kompetencja Wójta w rozpoznawanej została przekroczona bowiem jego uprawnienie ograniczało się do rzeczonych uzgodnień wymienionych w treści art. 65a ust. 3 pkt 7) u.p.r.d.

Tym samym Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi.

Mając na uwadze, że zaskarżona czynność narusza przepisy prawa materialnego, tj.: art. 65a ust. 3 pkt 7) u.p.r.d. , Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.). Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi, kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.