Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 369/19 w sprawie ze skargi M.U., K.D., E.Z., O.D. i J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 grudnia 2018 r. nr GZ.rn.625.76.2016 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz M.U. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz M.U., K.D., E.Z., O.D. i J.S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 369/19 (dalej wyrok I SA/Wa 369/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.U., K.D., E.Z., O.D. i J.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 grudnia 2018 r. nr GZ.rn.625.76.2016 w przedmiocie reformy rolnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 6 września 2013 r. M.U., K.D., E.Z. i O.D. (dalej wnioskodawcy), reprezentowani przez r. pr. P.I., wystąpili do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy w Ł., zajmujący parcelę [...] o powierzchni 2,6320 ha, stanowiącą część obecnej działki [...] o powierzchni 4,7935 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. (7) w jednostce ewidencyjnej Ł., zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Toruniu nr KW [...], stanowiący byłą własność J.D., nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 13 ze zm., dalej dekret [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody]).

Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 29 stycznia 2016 r. nr WSSR.W.7511.55.2013 (dalej decyzja z 29 stycznia 2016 r.) orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w Ł., zajmujący parcelę nr [...] o powierzchni 2,6320 ha, stanowiącą część obecnej działki nr [...] o powierzchni 4,7935 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym Ł. w jednostce ewidencyjnej Ł., zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Toruniu nr KW [...], stanowiący byłą własność J.D., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Wojewoda ustalił, że pałac nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej, należało zatem ustalić czy istniał związek funkcjonalny pozwalający na uznanie, że nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej.

W ocenie Wojewody, z zebranego w sprawie materiału dowodowego to jest map i oględzin wynika, że pałac nie był fizycznie wyodrębniony. Żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdza, by zarządzaniem przedmiotową nieruchomością zajmowała się inna osoba niż właściciel. Nie odnaleziono żadnych dowodów z których wynikałoby, że właściciel miał inne dochody, niepochodzące z działalności rolniczej. Z materiału dowodowego wynika, że gospodarstwo specjalizowało się w hodowli bydła, a swym obszarem obejmowało, m.in., grunty orne o powierzchni 536,6 ha, łąki, sady i lasy. Wojewoda uznał, że istniał związek funkcjonalny to jest wzajemna zależność pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą jego częścią [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M.U., decyzją z dnia 20 grudnia 2018 r. nr GZ.rn.625.76.2016 (dalej decyzja z 20 grudnia 2018 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję z 29 stycznia 2016 r.

Minister podzielił w pełni ustalenia organu I instancji i uznał, że część dawnego majątku Ł., odpowiadająca dawnej parceli nr [...] o powierzchni 2,6320 ha, będącej częścią aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 4,7935 ha, spełniała warunki określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i wraz z pozostałą częścią majątku Ł. podpadała pod działanie dekretu. Minister wyjaśnił, że majątek stanowiący przedmiot postępowania położony był na terenie województwa pomorskiego, zatem by mógł zostać przejęty na cele reformy rolnej, jego powierzchnia ogólna musiała przekraczać 100 ha, niezależnie od wielkości użytków rolnych wchodzących w skład tej powierzchni.

Z ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających reformie rolnej pow. Toruń 1945 (przekazanej przez Archiwum Państwowe w Bydgoszczy) wynika, że majątek Ł., stanowiący byłą własność J.D., obejmował grunty o łącznej powierzchni 1050,5 ha, w tym 536,6 ha użytków rolnych. Według informacji zawartej w karcie ewidencyjnej zespołu folwarcznego (przekazanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu) powierzchnia tego majątku zajmowała 1073 ha.

Na tej podstawie można przyjąć, że przejęty majątek Ł. obejmował powierzchnię znacznie przekraczającą normę obszarową określoną art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Uzasadnione jest twierdzenie, że majątek ten przeszedł na własność Państwa na podstawie tego przepisu, gdyż spełniał warunki w nim zawarte. Minister wskazał, że organ orzekający, czy dana nieruchomość (lub jej część) podpadała pod działanie dekretu, nie bada wyłącznie norm obszarowych, ale ocenia też czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym (w całości lub w części). Gdy wniosek dotyczy części przejętej nieruchomości ziemskiej, np. stanowiącej zespół pałacowo-parkowy, oznacza to niekiedy konieczność zbadania związku funkcjonalnego zachodzącego między nią a pozostałą częścią majątku. Restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości o charakterze rolniczym, stanowiących funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. W trakcie dokonywania, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. nr 10 poz. 51, [zm. z 1946 r. nr 34 poz. 215; z 1947 r. nr 72 poz. 456 - uw. NSA] dalej rozporządzenie), [dla] oceny podpadania pod przepisy dekretu nieruchomości, należy przeanalizować przeznaczenie konkretnych działek w dacie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa i uwzględnić ich faktyczne wykorzystanie.

Po przeanalizowaniu zgromadzonych dowodów - materiałów przekazanych przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu, wśród których znajduje się karta ewidencyjna założenia zespołu folwarcznego w Ł. i "Katalog parków woj. toruńskiego. Ł. gm. Ł.", w tym map topograficznych z 1892 r. i 1938 r., mapy katastralnej obrębu Ł. gm. Ł., przekazanej przez Starostwo Powiatowe w Toruniu przy piśmie z 16 lutego 2015 r., Minister podzielił w pełni stanowisko Wojewody co do istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy częścią rolną majątku a zespołem pałacowo-parkowym. Na fakt istnienia tego związku wskazywał w ocenie Ministra fakt, że budynek pałacu dzielił plac z budynkami mającymi charakter stricte gospodarczy i brak dowodów wykluczających sprawowanie zarządu przez właściciela.

Minister wskazał, że nawet gdyby w majątku zatrudniony był rządca, to zgromadzone dowody wskazują, że mógł on zajmować zachowany do dziś budynek położony na północ od pałacu, bezpośrednio przy wjeździe i sąsiadujący z podwórzem gospodarczym. Ze szkicu przedstawiającego dawną granicę parku wynika, że budynek ten znajdował się w jego obrębie. Należałoby wtedy uznać, że w parku umiejscowiony był budynek, który nie miał charakteru gospodarczego, ale był bezpośrednio związany z prowadzeniem działalności w majątku.

W ocenie Ministra, okoliczności te świadczyły, że pałac i park tworzyły zorganizowaną całość związaną z prowadzeniem działalności rolniczej, a więc nie służącą wyłącznie do celów mieszkalno-rekreacyjnych dla właścicieli majątku i tym samym powiązaną funkcjonalnie z gospodarczą częścią majątku [w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra].

Skargę wnieśli: M.U., K.D., E.Z., O.D. i J.S. (dalej skarżący), zarzucając decyzji z 20 grudnia 2018 r. naruszenie:

1. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, przez przyjęcie, że dla ustalenia czy nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej mają znaczenie takie okoliczności jak:

a. to, że znajdujący się poza obrębem parceli i poza ogrodzeniem pałacu, oddzielony ciągiem komunikacyjnym, budynek mieszkalny, w którym mógł rezydować rządca, mógł mieć wpływ na charakter nieruchomości z tego powodu, że znajdował się "w bliskim sąsiedztwie";

b. to, że park nie okalał pałacu ze wszystkich stron;

c. przyleganie pałacu do podwórza folwarku od strony zachodniej mimo braku z tej strony wyjścia na podwórze;

d. bliskie położenie budynków gospodarczych na podwórzu folwarku;

2. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 7 w zw. z art. 77 "ust." [winno być "§" - uw. NSA] 1 i art. 80 kpa przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych: a. przyjęcie, że położony na północ od pałacu budynek, który mógł być oficyną lub rządcówką znajdował się na terenie parku;

b. arbitralne przyjęcie, że w parku umiejscowiony był budynek, który nie miał charakteru gospodarczego, ale był bezpośrednio związany z prowadzeniem działalności w majątku;

c. arbitralne przyjęcie, że bezpośredni zarząd nad pracami gospodarczymi w majątku odbywał się z budynków znajdujących się w obrębie zespołu pałacowo-parkowego;

d. stwierdzenia, że pałac dzielił plac z podwórzem gospodarczym podczas gdy ściana granicząca z podwórzem nie miała drzwi wejściowych;

e. arbitralne przyjęcie, że właściciel majątku nie zatrudniał rządcy;

f. przyjęcie, że zarząd nad majątkiem odbywał się z terenu zespołu pałacowo-parkowego mimo braku jednoznacznych dowodów na tę okoliczność, przy jednoczesnym ustaleniu, że na terenie zespołu pałacowo-parkowego nie znajdowały się budynki gospodarcze

- a w konsekwencji nieuprawniony wniosek, że majątek podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej podczas gdy zespół pałacowo-parkowy nie był funkcjonalnie związany z folwarkiem, nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej i jako taki nie mógł podpadać pod działanie reformy rolnej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych (k. 2-7 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie (k. 18-20v akt sądowych). O oddalenie skargi wniósł również uczestnik, Krajowy Ośrodek Doradztwa Rolniczego (k. 30-30v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 369/19 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wymaga w pierwszej kolejności wstępnego odniesienia się do podniesionych przez skarżących zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podstawę prawną decyzji organów obu stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w związku z § 5 rozporządzenia.

Formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, skarżący wskazywali, że organ błędnie rozumie pojęcie nieruchomości ziemskiej. W skardze nie wyjaśniono, na czym owo błędne rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej miało polegać. Z treści odwołania (które podtrzymano w skardze) wynika, że w ocenie skarżących prawidłowe rozumienie pojęcia nieruchomości ziemskiej nie obejmuje rezydencji ziemiańskich.

Analiza uzasadnienia decyzji II instancji wskazuje, że również w ocenie Ministra z uwagi na restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadniona jest jego wykładnia celowościowa, zgodnie z którą na cele reformy mogą zostać przeznaczony wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom określonym w art. 2 ust. 1 dekretu. Minister wyjaśnił, że nie można wszystkich nieruchomości wchodzących w skład danego majątku traktować jako nieruchomości rolniczych, bez wyjaśnienia ich faktycznego charakteru. Organ podkreślił, że prowadząc postępowanie na podstawie § 5 rozporządzenia, konieczne jest zbadanie faktycznego wykorzystania nieruchomości w dacie jej przejęcia.

Oznacza to, że zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. Organ prawidłowo przyjął w decyzji, że nie każda nieruchomość wchodząca w skład danego majątku ziemskiego może być uznana za nieruchomość ziemską. Prawidłowo przyjął, że celem ustalenia czy dany zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej konieczne jest ustalenie istnienia ewentualnego związku funkcjonalnego pomiędzy owym zespołem a rolniczą częścią nieruchomości. Sąd I instancji podzielił wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wykazanie istnienia takiego związku stanowi przesłankę uznania danego zespołu za podlegający przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Skarżący w petitum skargi przywołali szereg ustalonych przez organ okoliczności faktycznych wykazując, że nie mogą one świadczyć o tym, że objęta ich wnioskiem część nieruchomości rzeczywiście miała charakter ziemski. Odnosząc się do tego zarzutu wyjaśnić należy, że organ w uzasadnieniu decyzji przeanalizował cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Podstawą dla przyjęcia przez organ, że istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym były ustalenia dotyczące zarówno samego położenia owego zespołu w stosunku do części folwarcznej i związków pomiędzy oboma tymi częściami jak i ustalenia dotyczące sposobu zarządzania majątkiem ziemskim.

Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy jak i ich ocenę prawną. Minister prawidłowo przyjął, że wobec braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających ewentualne zatrudnienie rządcy, czynności związane z kierowane majątkiem musiały być wykonywane przez właściciela majątku.

Skarżący podnosili, że Minister arbitralnie uznał, że właściciel majątku nie zatrudniał rządcy. Odnosząc się do tego argumentu, wskazać należy że w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego fakt zatrudnienia rządcy. Biorąc pod uwagę rozmiar majątku, fakt, że nie odnaleziono żadnych dowodów wskazujących by właściciel prowadził jakąś działalność, np. zawodową, społeczną czy naukową na skutek której nie przebywałby w majątku, organ prawidłowo wywiódł, że to właściciel sprawował zarząd nad majątkiem. Sprawowanie przez właściciela zarządu nad majątkiem oznacza konieczność przyjęcia, że między częścią pałacowo-parkową, w której zamieszkiwał właściciel i częścią rolną majątku istniał związek funkcjonalny. W konsekwencji, nie było podstaw do uznania, że zespół pałacowo-parkowy nie podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej.

Stanowisko to potwierdza analiza wzajemnego położenia części pałacowo-parkowej i części folwarcznej. Ze zgromadzonych w aktach map i szkiców przedstawiających majątek w Ł. (np. mapa nadesłana przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu) wynika, że "wjazd do parku wynika, że wszystkie części kompleksu ziemskiego znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie. Aleja grabowa prowadząca od wschodniej bramy do pałacu przechodzi przez podwórze gospodarcze. Podjazd do pałacu, w który przechodzi owa aleja, otwarty jest na podwórze gospodarcze. Innymi słowy, nie ma wyodrębnienia między częścią gospodarczą a częścią pałacową majątku. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze organ prawidłowo przyjął, że budynek pałacu dzielił plac z budynkami mającymi charakter gospodarczy. Jednocześnie w tej sytuacji ewentualny brak drzwi w ścianie pałacu od strony podwórza folwarcznego nie może być uznany za wyłączający istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku" [s. 7 uzasadnienia wyroku].

Zarzuty skargi, że nie jest możliwe odniesienie się do szkicu powołanego w uzasadnieniu decyzji z uwagi na jego nieprawidłowe opisanie są niezasadne. Organ wskazał wprost w uzasadnieniu, że chodzi o szkic zamieszczony na pierwszej stronie opisu karty zespołu folwarcznego.

Obszerne rozważania zawarte w skardze dotyczące znajdującego budynku mieszkalnego położonego na północ od pałacu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ w swej decyzji wyjaśnił, że nawet gdyby przyjąć, że właściciel zatrudniał rządcę, to rządca ów mógłby zajmować omawiany w skardze budynek. Organ wyjaśnił, że analiza szkicu przedstawiającego dawną granicę parku potwierdza, że budynek ten znajdował się na terenie parku. Sąd I instancji wyjaśnił w tym miejscu, że szkic przedstawiający dawną granicę parku znajduje się na przywołanej wyżej mapie nadesłanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu, zatytułowanej Ł.-Park skala 1:500. Porównanie szkicu znajdującego się na pierwszej stronie opisu zespołu folwarcznego ze szkicem znajdującym się na mapie Ł.-Park wskazuje, że dawna granica parku sięgała północnej bramy wjazdowej oraz obejmowała położone na północ od pałacu spichlerz zbożowy, budynek inwentarski i właśnie dom mieszkalny. W tym zakresie Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, zgodnie z którym na terenie parku nie było zabudowań gospodarczych, jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, że dawne granice parku obejmowały również część podwórz[a] folwarcznego tym bardziej potwierdza istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a częścią rolną majątku. Złożone na rozprawie oświadczenie skarżących, że na pewno zatrudniony był rządca, który zamieszkiwał w budynku położonym na północ od pałacu tylko potwierdza istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a resztą majątku.

Sąd I instancji podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony został na skutek inicjatywy organu. Wojewoda informował skarżących o konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, w tym ewentualnego przesłuchania świadków na okoliczność orzeczenia, że majątek w postaci zespołu pałacowo-parkowego nie podpadał pod działanie dekretu. Skarżący w odpowiedzi na pismo organu poinformowali, że nie znają osób, które mogłyby być przesłuchane, a w ich ocenie zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający dla rozpatrzenia sprawy (pismo skarżących z 19 października 2015 r.). Skarżący w skardze zapowiadali złożenie dokumentów potwierdzających ich stanowisko, jednak do dnia wydania wyroku żadne dodatkowe dokumenty nie zostały przez skarżących złożone.

W konsekwencji, podniesione przez skarżących zarzuty naruszenia przepisów postępowania również należało uznać za niezasadne. Organy obu instancji zebrały cały dostępny materiał dowodowy, zwróciły się do skarżących o wskazanie ewentualnych innych dowodów, które mogłyby zostać przeprowadzone a następnie oceniły całokształt tak zebranego materiału. Ocena dokonana przez organy obejmowała wszystkie dowody i dokonana została w sposób prawidłowy i logiczny (k. 46, 63-66v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli: M.U., reprezentowany przez r. pr. P.I.; K.D., E.Z., O.D. i J.S. i, reprezentowani przez r.pr. P.I. z substytucji r. pr. J.I., zaskarżając wyrok I SA/Wa 369/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przez jego błędną wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że dla ustalenia, czy nieruchomość miała charakter nieruchomości ziemskiej mają znaczenie kryteria podmiotowe i terytorialne;

II. przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt" [winno być "lit." - uw. NSA] c ppsa w zw. z art. 77 "ust." [winno być "§" - uw. NSA] 1 i art. 80 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji opartej na błędnych ustaleniach faktycznych:

a. przyjęcie, że położony na północ od pałacu budynek, który mógł być oficyną lub rządcówką znajdował się na terenie parku;

b. arbitralne przyjęcie, że w parku umiejscowiony był budynek, który nie miał charakteru gospodarczego, ale był bezpośrednio związany z prowadzeniem działalności w majątku;

c. arbitralne przyjęcie, że bezpośredni zarząd nad pracami gospodarczymi w majątku odbywał się z budynków znajdujących się w obrębie zespołu pałacowo-parkowego;

d. stwierdzenie, że pałac dzielił plac z podwórzem gospodarczym, podczas gdy ściana granicząca z podwórzem nie miała drzwi wejściowych;

e. arbitralne przyjęcie, że właściciel majątku nie zatrudniał rządcy;

f. przyjęcie, że zarząd nad majątkiem odbywał się z terenu zespołu pałacowo-parkowego, mimo braku jednoznacznych dowodów na tę okoliczność i przy jednoczesnym ustaleniu, że na terenie zespołu pałacowo-parkowego nie znajdowały się budynki gospodarcze;

2. art. 133 § 1 ppsa przez dokonanie własnych ustaleń faktycznych wykraczających poza ustalenia dokonane przez organ w zakresie ustaleń dotyczących granic parku oraz istnienia budynków gospodarczych w granicach założenia rezydencjalno-parkowego

- a w konsekwencji, nieuprawniony wniosek, że majątek podpadał pod działanie dekretu o reformie rolnej, podczas gdy zespół pałacowo-parkowy nie był funkcjonalnie związany z folwarkiem, nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej i jako taki nie mógł podpadać pod działanie reformy rolnej.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; przyznanie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie sprawy na rozprawie (k. 81-87 akt sądowych).

Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r. I SA/Wa 369/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 178 ppsa odrzucił skargę kasacyjną K.D., E.Z., O.D. i J.S., bowiem wniosek z 3 lutego 2020 r. o uzasadnienie wyroku złożył jedynie M.I. (k. 47, 90-91, 104 akt sądowych).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Krajowego Ośrodka Doradztwa Rolniczego, reprezentowanego przez r. pr. M.B., zwrócono na podstawie art. 66 § 1 ppsa (k. 118, 121,122, 124, 125 akt sądowych).

Na rozprawie dnia 28 listopada 2024 r. r. pr. P.I. pełnomocnik M.U. wniósł jak w skardze kasacyjnej. Uczestnicy K.D., E.Z., O.D. i J.S., reprezentowani przez r. pr. P.I., wnieśli o uwzględnienie skargi kasacyjnej M.U. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Krajowy Ośrodek Doradztwa Rolniczego Oddział Terenowy w Bydgoszczy, reprezentowany przez r. pr. M.B., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 148-149 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądali przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa).

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest więc granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i to, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Spadkobiercy dawnego właściciela dużej nieruchomości (obejmującej grunty o łącznej powierzchni 1050,5 ha, w tym 536,6 ha użytków rolnych) wnioskiem z 6 września 2013 r., doprecyzowanym pismem z 4 grudnia 2013 r., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm., [zm. z 1946 r. nr 34 poz. 215; z 1947 r. nr 72 poz. 456 - uw. NSA]), wnieśli o stwierdzenie, że zespół pałacowo-parkowy w Ł., zajmujący parcelę nr [...] o powierzchni 2,6320 ha, stanowiącą część obecnej działki nr [...] o powierzchni 4,7935 ha, nie miał charakteru nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3, poz. 13). Wojewoda decyzją z 29 stycznia 2016 r. orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w Ł., zajmujący parcelę nr [...] o powierzchni 2,6320 ha, stanowiącą część obecnej działki nr [...] o powierzchni 4,7935 ha, [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zaskarżoną decyzją z 20 grudnia 2018 r. Minister, powołując art. 138 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody, mimo że w uzasadnieniu - po słowach "[...] należało zważyć co następuje" stwierdził: "Stan faktyczny sprawy potwierdza zasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu, a co za tym idzie istnieją podstawy do uchylenia decyzji Wojewody w całości i orzeczenia co do istoty sprawy" (s. 2 akapit 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Minister widział zatem potrzebę orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in principio kpa, czego jednak nie uczynił. Skutkuje to zasadniczą rozbieżnością między tenorem decyzji, utrzymującej decyzję z 29 stycznia 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa a uzasadnieniem decyzji z 20 grudnia 2018 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach Ministra).

Zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w brzmieniu pierwotnym - Dz.U. z 1944 r. nr 4 poz. 17 - tempus regit actum) przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, okazał się być zasadnym.

Zaskarżony wyrok opiera się na nietrafnym uznaniu, że restrykcyjny charakter przepisów dekretu uzasadnia zastosowanie wykładni celowościowej, zgodnie z którą na cele reformy [rolnej] mogą zostać przeznaczone wyłącznie te nieruchomości, które odpowiadają celom wskazanym w art. 2 ust. 1 dekretu (s. 2 i 5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 369/19). Tymczasem, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji błędnie zastosowały wykładnię celowościową art. 2 ust. 1 dekretu, osiągając rezultat całkowicie niezgodny z treścią art. 2 ust. 1 dekretu w brzmieniu pierwotnym.

Na wadliwość realizacji reformy rolnej wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo - uzasadnienie uchwały Siedmiu Sędziów NSA z 10.1.2011 r. I OPS 3/10, dalej uchwała I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23, s. 57; uzasadnienie uchwały Siedmiu Sędziów NSA z 5.6.2006 r. I OPS 2/06I OPS 2/06, dalej uchwała I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123, s. 38-39) i doktryna (A. Machnikowska, Prawo własności w Polsce w latach 1944-1981. Studium historycznoprawne, Wyd. Uniw. Gdańskiego 2010, s. 192-200; J. Majorowicz, Ustrój rolny w: XX-lecie Sądu Najwyższego w PRL, Warszawa 1967, s. 157). Brak jest podstaw do tego, by przepisy nacjonalizacyjne, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności wyjaśniać jeszcze głębiej w kierunku ograniczenia prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu (uchwała SN z 27.9.1991 r. III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok SN z 8.5.1992 r. III ARN 23/92, OSP 1993/3/47; wyrok NSA z 2.9.2008 r. I OSK 1116/07, Lex 498316). W kontrolowanej sprawie to nieprawidłowo przeprowadzona wykładnia "celowościowa" prowadziła do naruszenia prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 zd. wstępne dekretu, "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym" (verba legis) o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Nieruchomością ziemską w rozumieniu art. 2 dekretu była nieruchomość położona poza granicami administracyjnymi miast (F. Longchamps, Prawo agrarne, Gebethner i Wolff 1949, s. 45, uw. 2, lit. a; T. Kulicki, Pojęcie nieruchomości ziemskiej w rozumieniu dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Kwartalnik Prawa Prywatnego 2016/3/s.588-589). Określenie "o charakterze rolniczym" jednoznacznie wskazuje, że nieruchomości te były użytkowane lub nadawały się do produkcji rolnej.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Zgodnie z tym przepisem, na cele reformy rolnej przejęciu będą podlegały stanowiące własność czy współwłasność osób fizycznych lub prawnych nieruchomości ziemskie o określonym areale. Zdanie pierwsze ust. 1 art. 2 dekretu, w pierwotnym brzmieniu (opublikowanym w Dz.U. RP z 1944 r. nr 4, poz. 17), odwoływało się bezspornie do "nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym". Późniejsza nowelizacja dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. nr 3 poz. 9) polegała na skreśleniu słów "o charakterze rolniczym". Brzmienie art. 2 ust. 1 zd. 1 - zawarte w tekście jednolitym zamieszczonym w Dzienniku Ustaw z 1945 r. nr 3 poz. 13 - nie obejmowało więc skreślonych nowelą słów "o charakterze rolniczym". Jednakże nie oznacza to, że dekret dotyczył wszelkich nieruchomości, a nie jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich. Dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". Pojęcie to winno być więc wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/06), wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów". To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19.9.1990 r. W 3/99 (OTK 1990 r. poz. 26, s. 174, dalej uchwała W 3/99), która zachowuje swoją wartość i aktualność, pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (ONSAiWSA 2006/5/123 s. 38-39). Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (wyrok NSA z 7.5.2009 r. I OSK 686/08, cbosa). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (uzasadnienie uchwały I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23 s. 54).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podzielając przedstawione w powołanych uchwałach poglądy prawne, wskazuje, że mają one zastosowanie do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, w tym - między innymi - do zespołów pałacowo-parkowych czy dworsko-parkowych oraz że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane tylko takie nieruchomości (lub ich części), które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e dekretu PKWN, czego organy obu instancji w kontrolowanej sprawie nie dostrzegły.

Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (wyroki NSA z: 22.4.2004 r. OSK 46/04 i 12.9.2006 r. I OSK 1236/05, cbosa). Należy przy tym mieć na uwadze, że związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność, zależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego t. I, s. 783, Warszawa 1927). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela ani też same powiązania finansowe i terytorialne (wyroki NSA z: 11.10.2006 r. I OSK 28/2006 i 5.3.2003 r. IV SA 1593/02, cbosa). Sam fakt zamieszkiwania nie uzasadnia przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej (wyrok NSA z 19.9.2000 r. IV SA 451/00, cbosa). W dotychczasowym orzecznictwie zwracano uwagę na to, że polskie dwory (pałace) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających ich parków. Odmienna sytuacja istniała w odniesieniu do dworów poniemieckich na terenie Warmii i Mazur, gdzie budynek mieszkalny powiązany był z produkcją rolną, wkomponowany w zabudowę podwórza gospodarczego i spełniający rolę centrum zarządzania gospodarstwem rolnym (wyroki NSA: IV SA 451/00 i IV SA 1533/02, cbosa).

Charakterystyczne, że Wojewoda przywołał dla poparcia swego błędnego stanowiska wyłącznie dawne wyroki WSA - sprzed uchwały I OPS 2/06 (z 5.10.1998 r. IV SA 1658/96) a także wyroki z: 15.1.2007 r. IV SA 2022/07 (uchylony wyrokiem NSA z 3.10.2008 r. I OSK 1162/07); 2.8.2006 r. IV SA 843/07 (nie poddany kontroli NSA - cbosa) - błędnie nierecypujące uchwały I OPS 2/06, a wszystkie przywołane przez Wojewodę wyroki nie recypujące uchwały I OPS 3/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma skarżący kasacyjnie, że organ II instancji błędnie rozumie pojęcie nieruchomości ziemskiej, w związku z czym decyzja opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który nie mieści się w hipotezie normy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Brak jest przesłanek, by wszystkie nieruchomości wchodzące w skład danego majątku traktować jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące funkcjonalną i gospodarczą całość, bez wyjaśnienia faktycznego ich charakteru. Nieruchomość ziemska w rozumieniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej to nieruchomość o charakterze rolniczym lub powiązana funkcjonalnie z prowadzeniem produkcji rolnej. Jak zostało to już wskazane, o związku zespołu pałacowo-parkowego z pozostałym majątkiem nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne.

Całkowicie bez znaczenia jest "[...] że od strony parku możliwy był widok podwórza gospodarczego jak również pałacu. W przestrzeni tej brak było jakiegokolwiek elementu konstrukcji budowlanej, która świadczyłaby o fizycznym oddzieleniu poszczególnych części majątku [...]" (s. 4 akapit 2 decyzji z 29 stycznia 2016 r.).

Na potrzeby niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga znaczenie terminu "folwark", przez który rozumieć należy gospodarstwo rolne, zwykle stanowiące wydzieloną część większego majątku ziemskiego, w tym zabudowania tego gospodarstwa: Latyfundia składają się właściwie z szeregu przedsiębiorstw (folwarków lub kluczów mających tylko jednolity centralny zarząd, [Franciszek] Bujak, Gal[icja]. [t.] I, [s.] 247 (red. W. Doroszewski, Słownik języka polskiego, PWN 1960, t. II, s. 924-925, znaczenie 1).

Organy błędnie ustaliły, że przeddekretowy właściciel nie zatrudniał rządcy. Jednocześnie Minister podniósł, że "[...] nawet gdyby w majątku zatrudniony był rządca, to zgromadzone dowody wskazują, że mógł on zajmować zachowany do dzisiaj budynek położony na północ od pałacu, bezpośrednio przy wjeździe i sąsiadujący z podwórzem gospodarczym. Ze szkicu przedstawiającego dawną granicę parku wynika, że budynek ten znajdował się w jego obrębie. A zatem należałoby wtedy uznać, że w parku umiejscowiony był budynek, który nie miał charakteru gospodarczego, ale był bezpośrednio związany z prowadzeniem działalności w majątku [...]" (s. 7 akapit 2decyzji z 20 grudnia 2018 r.).

Rozumowanie Ministra nietrafnie aprobował Sąd I instancji. W istocie ów budynek mieszkalny, pobudowany w 1905 r., oznaczony na szkicu nr 3 (k. 31, 38 - u góry, ikonografia k. 40 - zdjęcie po lewej stronie u góry Karty Ewidencyjnej zabytków - w zielonym skoroszycie), z uwagi na miejsce jego położenia - nie opodal pałacu, w niedużej odległości od budynków folwarcznych, trafnie został przez Ministra uznany jako miejsce zamieszkania rządcy.

Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (art. 231 kpc; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (wyrok NSA z: 14.7. 2009 r. II GSK 1078/08; 22.3.2013 r. II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2013, s. 38-41). Przykładowo - w sprawach dotyczących rewindykacji nieruchomości na podstawie dekretu z 1949 r., za stosowaniem domniemania faktycznego co do wydania opinii organu wojewódzkiego opowiedział się M. Gdesz, wskazując, że jeżeli w zezwoleniu PKPG była wzmianka o wydaniu opinii przez organ wojewódzki, to należy domniemywać, że taka opinia została wydana (M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003/9-10/s.36, akapit 2).

Fakt domniemany nie wymaga ani twierdzenia, ani dowodzenia, natomiast twierdzenia i dowodzenia wymagają fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (postanowienie SN z 17.10.2000 r. I CKN 1198/98, Lex 50829, akceptowane przez T. Erecińskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 291, uw. 2). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Podstawą domniemania faktycznego są zasady doświadczenia życiowego. Sąd zmuszony byłby stosować tę metodę, nawet gdyby nie było [przepisu art. 241 dawnego kpc] w ustawie. Za stosowaniem domniemania faktycznego jako metody dowodzenia pozwalającej ustalić nawet prawo własności nieruchomości opowiedział się Sąd Najwyższy w orzeczeniu 1 CR 60/61 z 15.12.1961 r. (OSPiKA 1962/2/257, aprobowanym przez M. Gintowta i S. Rudnickiego, Problematyka prawna nieruchomości, W. Pr. 1969, s. 329, DOWODY WŁASNOŚCI uw. 1273), jak i w uzasadnieniu wyroku z 27.1.1999 r. II CKN 408/98, OSNC 1999/7-8/136, w którym wskazał, że w procesie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a stanem rzeczywistym ustalenie przez sąd prawa własności nieruchomości dopuszczalne jest także w drodze domniemania faktycznego, przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych (wyrok II CKN 408/98 aprobowany przez T. Erecińskiego - op. cit., s. 294, uw. 11) i w uzasadnieniu postanowienia SN z 23.10.2007 r. III CSK 126/07 (postanowienie III CSK 126/07 aprobowane przez H. Doleckiego i T. Radkiewicza w: red. T. Wiśniewski, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. I, Wolters Kluwer 2021, uw. 13 pkt 3 do art. 231). Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, LexisNexis 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel - op. cit., s. 426-427, uw. 15 do Rozdziału 4 Dowody). Taka właśnie sytuacja zaistniała w kontrolowanym postępowaniu (zasady doświadczenia życiowego; odpowiednio - K. Piasecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, C.H. Beck 1999, t. I, s. 861-864, nb 1, 3, 7-12; T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer 2016, s. 306-307, uw. 1; s. 308-309, uw. 4, 6; s. 310-311, uw. 15), bowiem zgodnie z doświadczeniem życiowym, dobrze prosperujące gospodarstwo o pow. 1050,5 ha, w przeciwieństwie do większości gospodarstw ziemskich w II Rzeczypospolitej, nie mogło obyć się bez doświadczonego rządcy. Za tym, że rządca prowadził bezpośrednie czynności zarządu, przemawia także położenie budynku mieszkalnego z 1905 r. - bliskie pałacu, a i części folwarcznej. To prawidłowe zastosowanie art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc prowadzi do wniosku, że właściciel dużego majątku ziemskiego zatrudniał profesjonalnego rządcę. Z domniemania faktycznego winny były skorzystać organy obu instancji (art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa wz. z art. 231 kpc). Całkowicie błędnie Wojewoda rozważał "[...] Przyjmując w sprawie ewentualne zatrudnienie zarządcy należy wskazać, iż fakt ten sam w sobie nie stanowi dowodu na to, że właściciel wyzbył się władczych kompetencji w stosunku do swego majątku. Nie można przyjąć prawidłowego funkcjonowania nieruchomości ziemskiej bez ośrodka centralnego. Związek taki zawsze istnieje między bazą gospodarczą (pałacem, dworem) a pozostałą częścią nieruchomości [...]" (s.4/5 decyzji z 29 stycznia 2016 r.). Rozumowanie to jest wadliwe i wynika z błędnego rozumienia istoty prawa własności i metody sprawowania uprawnień właściciela (podejmującego decyzje zasadnicze i zatrudnienia danej osoby jak rządcy), a czynnościami codziennymi rządcy. Związek między Pałacem a gospodarstwem rolnym nie przekształca się w tej sytuacji - wbrew stanowisku organów - w związek funkcjonalny, o którym mowa w ww. uchwałach.

Organy błędnie ustaliły, że budynek nr 3 znajdował się w granicach parku. Prawidłowa analiza zebranych map i Karty Zabytku prowadzi do przeciwnych wniosków niż aprobowane zaskarżonym wyrokiem.

Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania.

Wykładnia i stosowanie przepisów dekretu winny odpowiadać wartościom przyjętym w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2. (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) oraz wartościom Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP). Zgodnie z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji (Dz.U. z 1995 r. nr 3 poz. 175), każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Konstytucja RP już w preambule stanowi o poszanowaniu sprawiedliwości, a w art. 2 ustanawia zasadę demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Nie do pogodzenia z zasadami sprawiedliwości społecznej dla naprawienia szkody jednostce jest stosowanie do wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zasad okresu państwa socjalistycznego wprowadzających ograniczenie praw jednostki, w tym prawa własności. Podkreślenia wymaga, że dekret ten nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok NSA z 1.12.1995 r. II SA 1499/94, Wokanda 1996/3/s. 32).

Jak wskazał skarżący kasacyjnie, Sąd I instancji na s. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że sprawowanie przez właściciela zarządu nad majątkiem oznacza konieczność przyjęcia, że między obiema częściami majątku istniał związek funkcjonalny. Wniosek ten jest nietrafny w świetle przytoczonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Pojęcie związku funkcjonalnego, jako warunku objęcia zespołu dworsko-parkowego przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie zdefiniowane. Przyjmuje się, że jego istnienie należy rozumieć jako możliwość (bądź jej brak) prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne zespołów dworsko-parkowych z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej nie mogą przesądzić o istnieniu związku funkcjonalnego. Dla ustalenia czy pomiędzy częścią dworsko-parkową a pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej istnieje związek funkcjonalny nie ma znaczenia, czy owa część dworsko-parkowa została fizycznie oddzielona od zabudowań gospodarczych, ani czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Żadnego znaczenia dla wykazania istnienia bądź nieistnienia związku funkcjonalnego nie przypisywano okoliczności, czy część rezydencjonalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Istotne znaczenie dla istnienia związku funkcjonalnego przypisywano miejscu zamieszkiwania rządcy na terenie części rezydencjonalnej lub poza nią. Stąd w orzecznictwie przyjęto, że dla ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a częścią rolniczą majątku należało badać, czy w części gospodarczej bądź w mieszkalnej pałacu znajdował się, np. kantor, biuro, w którym przyjmowano interesantów i z których wykonywany był stały bezpośredni zarząd doraźnymi pracami, wykonywanymi w części gospodarczej; gdzie znajdowały się księgi rachunkowe; skąd dokonywano bieżących płatności pracownikom i dostawcom. Funkcjonalne architektoniczne dostosowanie części rezydencjonalnej do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku ziemskiego innego tego rodzaju miejsca, prowadzić musiało do wniosku, że część rezydencjonalna była funkcjonalnie związana z majątkiem ziemskim w takim znaczeniu, że nie mógł on bez niej prawidłowo funkcjonować.

Wbrew stanowisku organów obu instancji taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie zachodziła. W Karcie ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa uwidoczniony jest budynek nr 3, opisany jako dom mieszkalny, wybudowany w 1905 r., znajdujący się poza częścią folwarczną, położony poza podwórzem gospodarczym, od strony pałacu, uwidoczniony w części zawierającej ikonografię i utrwalony w części opisowej (k. 31, 38, 40 Karty ewidencyjnej). Charakter tego budynku mieszkalnego i jego usytuowanie pozwala na ustalenie, że był to dom zamieszkany przez rządcę (domniemanie faktyczne - art. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 231 kpc).

Na stronie 7 uzasadnienia Sąd I instancji obszernie rozważał położenie pałacu względem placu gospodarczego. Jest to przejaw zastosowania kryterium terytorialnego. Sam fakt położenia pałacu - bliżej albo dalej granicy parku - nie ma wpływu na ustalenie związku funkcjonalnego pałacu i parku z produkcją rolną. Sąd I nietrafnie przyjął, że "Aleja grabowa prowadząca od wschodniej bramy do pałacu prowadzi przez podwórze gospodarcze" (s. 7 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 369/19). Prawidłowe odczytanie mapy nadesłanej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w Toruniu skutkuje ustaleniem, że aleja grabowa wiodąca na wschód prowadzi wyłącznie przez park, który istnieje w tym miejscu do dnia dzisiejszego. Podjazd do pałacu nie "przechodzi" w podwórze gospodarcze, a wyłącznie z nim graniczy.

Minister błędnie przyjął, że "usytuowanie pałacu, który dzielił plac z podwórzem gospodarczym, nie pozwala na precyzyjne określeni[e] granicy między nimi." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Nie było podstaw do uznania, że "brak jest w sprawie dowodów wykluczających, że były właściciel majątku Ł. sprawował bezpośredni zarząd tym majątkiem z pałacu." (s. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Takie wnioski organu w niniejszej sprawie są nieuprawnione. W sprawie brak jakiegokolwiek dowodu, by przeddekretowy właściciel majątku o pow. 1050,5 ha, w tym 536,6 ha użytków rolnych, osobiście sprawował zarząd tego majątku, tym bardziej, że w XX-leciu międzywojennym folwark (zwłaszcza w nowo utworzonym województwie pomorskim - w byłym zborze pruskim - miał charakter kapitalistyczny (red. A. Friszke, E. C. Król, Encyklopedia Szkolna WSiP 2004, wyd. 4, zmienione i rozszerzone o historię najnowszą, s. 226/227; 903).

Co istotne, jak zgodnie przyznali pełnomocnicy stron na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 28 listopada 2024 r., na mapie znajdującej się na k. 44, po powiększeniu, widać czytelnie małą literę "g" i "trójkę" arabską. Mapa poprzedzająca mapę na k. 44 nie jest mapą pokazującą drogę do pałacu. Na mapie na k. 66 znajduje się brama wjazdowa do części gospodarczej, budynek oznaczony "BM" i podłużny budynek oznaczony jako "MAGAZYN" oraz "kwadratowy" budynek oznaczony jako "WAGA". Budynek z mapy na k. 66 oznaczony literami "BM" jest tożsamy z budyniem nr 3 ze szkicu na k. 31. Budynek na mapie na k. 66 oznaczony jako "MAGAZYN" to budynek nr 2 na k. 31 - spichlerz zbożowy (k. 34 po lewej stronie u dołu). Budynek "WAGA" na k. 66 to budynek nr 6 ze szkicu na k. 31, czyli waga wozowa z k. 36 po prawej stronie u dołu. Pełnomocnik Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddziału w Bydgoszczy przyznał, że na mapie i szkicu umieszczone są te same budynki. W tym zakresie nie było sporu między stronami. Na mapie na k. 66 w odzwierciedlonym na niej parku nie ma żadnego budynku historycznego, a budynki opisane jako garaż i bud. soc. (k. 66) odpowiadają budynkom nr 8 i 9 ze szkicu na k. 31. Nie ulega wątpliwości, że budynki nr 8 i 9 na szkicu na k. 31 i odpowiednio opisane na k. 66 są tożsame i są budynkami współczesnymi - dla autora zapisów w dokumencie "ZESPÓŁ FOLWARCZNY - karta założenia", nie zaś budynkami historycznymi pochodzącymi ewentualnie z XIX i XX w., powstałymi przed 13 września 1944 r. Na k. 31 od północy na szkicu drogi znajduje się Unisław vis-a-vis budynku nr 27 strzałkami białą i czarną oraz znakiem dwu skrzydeł bramy prowadzącej pod pałac. Nr 7 oznacza wyłącznie bramę wjazdową do części gospodarczej. Część gospodarcza oraz cześć drogi dojazdowej jest na parceli nieobjętej wnioskiem z 6 września 2013 r. (k. 31 Karty zabytku; k. 148-149 akt sądowych). Na mapie na k. 66 uwidoczniona jest droga, oznaczona jako "LUDWIKOWO" (która też prowadzi na U.) oraz dwuskrzydłowa brama wjazdowa koło "MAGAZYNU" i budynku mieszkalnego (oznaczonych jako spichlerz nr 2 i budynek mieszkalny nr 3 na k. 31). Dalej droga prowadzi do podjazdu przed frontem pałacu (na k. 66 oznaczonym jako "DWÓR"). Wcześniej, za "WAGĄ" w kierunku zachodnim jest dwudzielna brama prowadząca za wagą wozową i za magazynem na mapie na k. 66, (budynek inwentarski, obecnie magazyn 4 na k. 31) odgałęzienie drogi prowadzi na podwórze gospodarcze. Przestrzeń na mapie na k. 66, oznaczona nr. 3, stanowi w istocie drogę dojazdową do pałacu, przed którym jest podjazd, a w kierunku zachodnim odgałęzienie drogi prowadzi do podwórza gospodarczego. Minister dokonał błędnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Sąd I instancji nietrafnie zaaprobował ustalenia Ministra. Nie naruszył jednak art. 133 § 1 ppsa, dążąc do kontroli ustaleń organów, a jedynie wyprowadził błędne wnioski z zebranych dowodów.

Z przytoczonych względów za trafny trzeba uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął, że nieruchomości objęte wnioskiem skarżących spełniały wymogi przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i podlegały tym samym przejęciu na cele reformy rolnej. Sąd I instancji, przyjmując za organem odwoławczym, że zespół pałacowo-parkowy wraz z folwarkiem stanowił integralną część całego majątku w Ł., kierował się błędnym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Błędne rozumienie tego przepisu doprowadziło do jego niewłaściwego zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy był funkcjonalnie związany z folwarkiem, miał charakter nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i jako taki podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, by pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym (folwarkiem) zachodziła zależność funkcjonalna, wskazująca na niemożność funkcjonowania obu tych części nieruchomości niezależnie od siebie. O związku zespołu pałacowo-parkowego z pozostałym majątkiem nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Wobec tego nie ma znaczenia brak wyodrębnienia prawnego zespołu pałacowo-parkowego. Należy mieć na względzie fakt, że z reguły polskie pałace (dwory) nie były związane z produkcją rolną, lecz miały charakter mieszkalno-reprezentacyjny i stanowiły integralną część otaczających je parków. Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa oddalił skargę. Zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 133 § 1 ppsa są zasadne.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w punktach: 1 i 2 sentencji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpozna sprawę, kierując się przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W szczególności Minister oceni, czy prawidłowo została wydzielona działka, objęta wnioskiem wnioskodawców, mając na uwadze przesłanki niepodpadania właściwej działki pod działanie art. 2 ust. 1 lit. d dekretu (art. 193 zd. 1 w z. z art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 193 ppsa. Na koszty te składała się opłata od skargi kasacyjnej (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego skarżącego kasacyjnie reprezentowanego przez radcę prawnego, o wysokości których orzeczono stosownie do § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935), a więc wynoszących 75% z 480 zł, czyli 360 zł.