Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant asystent sędziego Małgorzata Krawiec po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt VI SA/Wa 2561/22 w sprawie ze skargi P.Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2022 r. nr BP.501.1789.2021.1091.BL10.235336 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.Ż. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1 350 (jeden tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2561/22, oddalił skargę P.Ż. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 24 czerwca 2022 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I

W dniu 12 sierpnia 2021 r. dokonano kontroli drogowej na drodze krajowej nr 8 w miejscowości B., pojazdu marki Mercedes-Benz o nr rej. [...] oraz naczepy marki Pro-Wam o nr rej. [...]. Pojazdem kierował P. B., który wykonywał międzynarodowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy P.Ż. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.Ż. U. (dalej: skarżący, strona). Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli z dnia 12 sierpnia 2021 r.

W trakcie kontroli stwierdzono następujące naruszenia: przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone o czas do mniej niż 1 godziny, o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin, za każdą rozpoczętą godzinę od 2 godzin; skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego o czas do 1 godziny, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut; skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego o czas do 2 godzin, o czas powyżej 2 godzin do 4 godzin oraz o czas powyżej 4 godzin; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut; niewłaściwą obsługę lub odłączenie homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkujące nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi.

Decyzją z dnia 14 września 2021 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 10.050 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nie jest winny powstałym naruszeniom, a jedyną osobą odpowiedzialną jest kontrolowany kierowca.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając m.in. na podstawie art. 4 pkt 22, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 180 ze zm.; dalej u.t.d.), Ip. 5.2.3, Ip. 5.5.3, Ip. 5.9.1, Ip. 5.9.2, Ip. 5.9.3, Ip. 5.11.2, Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d - uchylił w całości decyzję organu I instancji i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 8.350 zł.

W uzasadnieniu organ odwoławczy odniósł się do każdego stwierdzonego podczas kontroli naruszenia, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji odnośnie: 1) naruszenia polegającego na niewłaściwej obsłudze lub odłączeniu homologowanego i sprawnego technicznie tachografu, skutkującego nierejestrowaniem na wykresówce lub na karcie kierowcy aktywności kierowcy, prędkości pojazdu lub przebytej drogi - Ip. 6.2.1 załącznika nr 3 do u.t.d; 2) naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego - Ip. 5.5 załącznika nr 3 do u.t.d.; 3) naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy - Ip. 5.11 załącznika nr 3 do u.t.d.; 4) naruszenia polegającego na przekroczeniu dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie danym tygodniu było dozwolone - Ip. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

Natomiast odnośnie naruszenia polegającego na skróceniu wymaganego skróconego okresu odpoczynku tygodniowego - Ip. 5.9 załącznika nr 3 do u.t.d. - organ odwoławczy - po analizie danych cyfrowych stwierdził, że do powyższego naruszenia nie doszło. Zatem za zasadne uznał odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych za stwierdzone naruszenia określone w Ip. 5.9 załącznika nr 3 do u.t.d.

Według GITD organ I instancji rozstrzygnął sprawę z poszanowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego. W tym zakresie zebrał wyczerpującą ilość materiału dowodowego w sprawie i go rozpatrzył. Uzasadnienie zaś zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa. Na żadnym etapie postępowania strona nie została również pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92b u.t.d. Podkreślił bowiem, że strona nie wykazała, aby organizacja i wykonywanie przewozów drogowych odbywało się w sposób wykluczający naruszenie przepisów z zakresu norm czasu pracy.

Zdaniem GITD skarżący w toku postępowania nie przedstawił żadnych dowodów oraz okoliczności mogących zwolnić go z odpowiedzialności na podstawie art. 92b u.t.d. Natomiast do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie ww. przepisu nie można zaliczyć sytuacji, w której przedsiębiorca nie może nadzorować kierowcy, ponieważ prowadzi on pojazd samodzielnie. Wskazana sytuacja jest bowiem typowa w stosunkach pomiędzy podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego, a zatrudnionym kierowcą, a jej wyłączenie godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem u.t.d, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Reasumując stwierdził, że strona nie wskazała okoliczności, których nie mogła przewidzieć oraz na które nie miała wpływu.

W ocenie GITD skarżący nie przedstawił także żadnych dowodów oraz okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania art. 92c u.t.d. Strona wskazuje jedynie, że jedyną osobą odpowiedzialną za powstanie naruszeń jest kontrolowany kierowca. Organ odwoławczy zważył, że nawet gdyby do naruszenia doszło wyłącznie z winy kierowcy, okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do zastosowania art. 92c u.t.d.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - skargę strony uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla podjętego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznego, jak również wyczerpująco wyjaśniony został proces jego subsumpcji pod mające zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego.

WSA podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy jedynie kwestii odpowiedzialności przewoźnika (skarżącego) za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. i prawa unijnego przez kierowcę, gdyż same okoliczności naruszeń nie są kwestionowane. Stanowisko skarżącego koncentruje się na wykazaniu przesłanek wyłączających jego odpowiedzialność w sprawie względem ustalonych naruszeń. Skarżący nie kwestionuje bowiem, że stwierdzone naruszenia miały miejsce, a jedynie wywodzi, że nie miał wpływu na ich powstanie, ponieważ nie mógł ich przewidzieć. Zatrudnieni przez niego kierowcy posiadają wymaganą wiedzę z zakresu czasu pracy kierowcy oraz obsługi urządzeń rejestrujących. Dodatkowo, są na bieżąco kontrolowani i informowani o jakichkolwiek naruszeniach. Zlecone przez niego zadania przewozowe są odpowiednio planowane, aby kierowcy mieli szanse wykonać je zgonie z obowiązującymi przepisami. Natomiast do stwierdzonych naruszeń doszło wyłączenie z winy kierowcy, bez wiedzy i zgody przedsiębiorcy.

Wobec bezspornych ustalonych naruszeń kwestią sporną w sprawie pozostaje jedynie kwestia przesłanek, o których mowa w art. 92b i art. 92c u.t.d.

Odnosząc się zatem do zasadniczej kwestii spornej Sąd I instancji wyjaśnił, że uregulowana w art. 92a u.t.d., odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy ma charakter administracyjny. Nie jest zatem oparta na zasadzie winy, a do jej zaistnienia wystarczające jest - co do zasady - stwierdzenie naruszenia przepisów u.t.d. przez wykonującego w imieniu przedsiębiorcy transport kierowcę, nawet jeżeli doszło do naruszeń w sposób niezawiniony przez przedsiębiorcę. Wskazany przepis stwarza bowiem domniemanie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Obalenie tego domniemania jest możliwe, gdy spełnione są przesłanki z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d, które to przepisy stanowią wyjątek od zasady odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz.

Wobec powyższej regulacji, zebranie dowodów w sprawie, której przedmiotem jest naruszenie przepisów u.t.d. oraz odpowiednich przepisów unijnych, jest obowiązkiem organu dokonującego kontroli. Natomiast wykazanie okoliczności objętych hipotezą art. 92b i art. 92c u.t.d., a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciąża przedsiębiorcę.

Odnośnie okoliczności wskazujących na możliwość zastosowania art. 92b u.t.d. wyłączającego odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy WSA wskazał, że podmiot wykonujący transport ma zapewnić właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, a nie jedynie stworzyć warunki do przestrzegania przez kierowców czasu pracy. Przeszkolenie kierowcy z zakresu czasu pracy, czy też podpisanie regulaminu obowiązującego w przedsiębiorstwie jest potwierdzeniem spełnienia wstępnych wymagań. Wobec tego posiadanie wymaganej wiedzy przez kierowcę, podnoszone przez skarżącego, jest niewystarczające, jeżeli przedsiębiorca skutecznie nie egzekwuje przestrzegania ustanowionych zasad. Przeprowadzanie indywidualnych rozmów z kierowcami naruszającymi normy czasu prowadzenia pojazdów, na co powołuje się skarżący, bez zastosowania efektywnych środków dyscyplinujących, nie świadczy o zapewnieniu przez podmiot wykonujący przewóz właściwej organizacji i dyscypliny pracy.

Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad pracą zatrudnionych kierowców. Zakres tych obowiązków jest ściśle związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną z takich czynności jest niewątpliwie kierowanie pojazdem samochodowym. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej sytuacja taka jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przepisów u.t.d., z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Skarżący powinien się zatem był upewnić, czy kierowcy wykonujący przewozy na jego rzecz prawidłowo zrozumieli obowiązujące w tym zakresie przepisy oraz czy stosują się do nich w trakcie wykonywania transportu.

W tej sytuacji za bezzasadny należało uznać zarzut skargi o wadliwym ustaleniu osoby odpowiedzialnej za powstałe naruszenie, tj. skarżącego. Jak wywiedziono powyżej za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze odpowiada przedsiębiorca, na nim też spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, w niniejszej sprawie kierowcy, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Co istotne – wbrew stanowisku skarżącego – ustalenia tego nie zmienia brak podpisu kierowcy na protokole kontroli. Z protokołu kontroli wynika właśnie, że kierowca odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny. Jednak odmowa podpisania protokołu kontroli przez kontrolującego, nie pozbawia tego dokumentu ważności i doniosłości. Zgodnie z art. 74 ust. 2 utd, kontrolowany ma prawo odmówić podpisania protokołu kontroli, przy czym odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Na podstawie zaś ust. 4 tego przepisu kontrolowany może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, czego jednak kontrolowany kierowca nie uczynił.

Przechodząc do oceny przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, określonych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji wyjątkowych, ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, a co za tym idzie nie miał wpływu na ich powstanie. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność, że stwierdzone naruszenia były wynikiem sytuacji nadzwyczajnej, wyjątkowej, niemożliwej do przewidzenia.

W świetle powyższego, na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja skarżącego, że nie ponosi on odpowiedzialności za powstałe naruszenia, gdyż odpowiada za nie kierowca, bowiem powstały one wyłącznie z jego winy bez wiedzy i zgody przedsiębiorcy.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego zmianę poprzez uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 92b u.t.d.) poprzez błędne uznanie, iż skarżący nie dopełnił właściwej organizacji i dyscypliny pracy oraz nie zastosował prawidłowych zasad wynagradzania;

b) art. 92c u.t.d. poprzez błędne uznanie, iż okoliczności sprawy i dowody wskazują, iż skarżący miał możliwość przewidzenia wystąpienia przedmiotowego zdarzenia jednocześnie mając możliwość zapobiegnięcia powyższemu zdarzeniu;

c) art. 75 i 74 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów i nieuwzględnienie braku zgodności protokołu kontroli drogowej z rzeczywistym stanem oraz brakiem podpisu kierowcy pod protokołem kontroli drogowej.

2) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, to jest:

- zarzutów dotyczących naruszenie art. 11 k.p.a. przez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ I instancji przy załatwianiu sprawy,

- naruszenia art. 68 k.p.a. przez wadliwe ustalenie w protokole kontroli okoliczności faktycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji, poprzez błędne ustalenie osoby odpowiedzialnej za naruszenie, brak dostatecznego wyjaśnienia odmowy lub braku podpisu osoby kontrolowanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GITD wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istniały podstawy do zastosowania wobec skarżącego przesłanek egzoneracyjnych, określonych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Skarżący kasacyjnie utrzymuje bowiem, że stwierdzone podczas kontroli naruszenia były wyłącznym następstwem samodzielnych działań kierowcy, na które nie miał wpływu i których nie mógł przewidzieć, a ponadto, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organy nie mogły zostać skutecznie oparte na protokole kontroli niepodpisanym przez kierowcę.

Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedoniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi.

Wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt I GSK 171/25). Natomiast z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można skutecznie wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 273/22).

Bowiem - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeżeli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezskuteczności (por. wyrok NSA z 14 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 768/07). Podnoszona zaś w zarzucie okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt II FSK 470/08 LEX 513058). Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Obejmuje zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z tych względów należy stwierdzić, że uzasadnienie zostało sporządzone w sposób umożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sformułowany w pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej.

Podkreślenia wymaga, że przepis ten ma charakter, tzw. przepisu wynikowego, a warunkiem jego zastosowania jest uprzednie stwierdzenie przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym i nie może stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Tym samym strona, formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zobowiązana jest powiązać go z konkretnymi przepisami postępowania, którym – jej zdaniem – uchybił organ administracji, a których naruszenia sąd I instancji nie dostrzegł lub nieprawidłowo ocenił. W konsekwencji, brak takiego powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, skutkuje nieskutecznością omawianego zarzutu (zob. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12 oraz 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1298/14).

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, sformułowanych w pkt 1 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, że są one niezasadne.

Należy przypomnieć, że autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 92b i art. 92c u.t.d., nie zważając na to, że powołane przepisy nie stanowią jednej zamkniętej całości, a składają się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych. Jednakże, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący w istocie zarzuca Sądowi I instancji niezastosowanie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ponadto, przepisy prawa materialnego nie zostały powiązane z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej naruszonymi przez Sąd I instancji. Ponieważ postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje wyłącznie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym podnoszonym w skardze kasacyjnej zarzutom powinno nieodłącznie towarzyszyć wskazanie naruszonych przez Sąd I instancji przepisów tej ustawy.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tych przepisów i słusznie stwierdził, że zarzucane przepisy dotyczące wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika, nie mogły mieć zastosowania w stosunku do skarżącego.

Na wstępie podkreślić należy, że na przedsiębiorstwie transportowym spoczywa obowiązek takiego zorganizowania pracy, ażeby działalność z zakresu transportu drogowego odbywała się w sposób bezpieczny, bez zagrożenia życia, zdrowia i mienia innych osób oraz z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Przedsiębiorstwo to ponosi więc konsekwencje zarówno jego niewłaściwej organizacji, jak i braku należytego nadzoru nad osobami, którymi się posługuje, w tym kierowcami. Jest to więc odpowiedzialność o charakterze administracyjnym, co do zasady oderwana od kwestii winy, bowiem do jej zaistnienia wystarczające jest stwierdzenie naruszenia przepisów obowiązującego prawa - nawet jeżeli doszło do niego w sposób niezawiniony.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., zawarty w pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sąd I instancji, że skarżący nie wykazał w sposób dostateczny zapewnienia właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych.

Stosownie do art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006, rozporządzenia (UE) nr 165/2014, Umowy AETR oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.

Skarżący w toku postępowania nie zakwestionował skutecznie ustaleń organów, że nie wdrożył w swoim przedsiębiorstwie skutecznych rozwiązań, które zapobiegłyby naruszeniom przepisów ustawy o transporcie drogowym. Przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez powołanie się na standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez przedsiębiorcę.

Za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można bowiem uznać przeświadczenia skarżącego, że jako przedsiębiorca zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przepisów, a zaistniałe stwierdzone naruszenia należy przypisać kierowcy. To przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1 pkt 1, jak i w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Ciężar udowodnienia okoliczności egzoneracyjnych wymienionych w tych przepisach spoczywa każdorazowo na podmiocie wykonującym przewóz drogowy, który musi wykazać, że dołożył należytej staranności i nie miał wpływu na powstałe naruszenia przepisów transportu drogowego, przy czym brak takiego wpływu musi istnieć realnie, tzn. przedsiębiorca musi podać konkretne okoliczności, a okoliczności te muszą być wsparte dowodami (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14).

Wobec tego, skarżący powinien w toku postępowania administracyjnego złożyć stosowne wnioski dowodowe w celu wykazania powyższych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie żadnych takich dowodów skarżący nie przedstawił. Skarżący ograniczył się zasadniczo do twierdzenia, że kierowca działał samodzielnie i bez jego wiedzy. Taka argumentacja nie jest jednak wystarczająca. Brak wiedzy przedsiębiorcy o konkretnym zachowaniu kierowcy nie jest równoznaczny z brakiem wpływu na powstanie naruszenia. Przeciwnie, obowiązek organizowania przewozów obejmuje również stworzenie takich mechanizmów kontrolnych, które pozwalają ujawniać i eliminować tego rodzaju zachowania.

Ustalenia organów wskazują zaś, że kierowca wykonywał przewóz przez długi okres bez zalogowanej karty kierowcy, a analiza danych cyfrowych wykazała również inne przypadki poruszania się pojazdu bez użycia karty kierowcy. Ponadto, stwierdzono naruszenia dotyczące czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych odpoczynków i przerw. Charakter tych naruszeń oraz ich powtarzalność nie pozwalają uznać, że były one rezultatem pojedynczego, całkowicie incydentalnego zachowania kierowcy. Przeciwnie, świadczą o braku skutecznego systemu nadzoru umożliwiającego wykrycie takich nieprawidłowości na etapie wykonywania przewozu albo bezpośrednio po jego zakończeniu. Do zakresu obowiązków przedsiębiorcy należy nie tylko dobór kierowców, ale również ich szkolenie, kontrolowanie oraz egzekwowanie przestrzegania obowiązujących regulacji. Ryzyko związane z niewłaściwym wykonywaniem obowiązków przez kierowców stanowi element ryzyka prowadzonej działalności gospodarczej i co do zasady obciąża przedsiębiorcę. Nie można zatem utożsamiać samowolnego zachowania kierowcy z przesłanką wyłączającą odpowiedzialność przewidzianą w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zawarty w pkt 2 lit. c) petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przedstawiony przez Sąd I instancji w zakresie wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis ten ma charakter wyjątkowy i podlega interpretacji ścieśniającej. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową jest bowiem rygorystyczna, z powodu dążenia do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Dla zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: brak wpływu przewoźnika na powstanie naruszenia oraz wystąpienie naruszenia wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sam zaś fakt, że winę za naruszenia ponosi kierowca, nie stanowi przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę od odpowiedzialności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13; 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do niemożliwych do zaaprobowania skutków, tj. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze, z przedsiębiorcy na jego kierowców (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 967/09; wyrok TK z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06 publ. OTK-A 2008/2/30).

Sąd I instancji trafnie stwierdził, że zasadniczo wskazuje się na dwie okoliczności egzoneracyjne, wynikające z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a mianowicie

siłę wyższą, rozumianą jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, pomimo dołożenia należytej staranności oraz wyłączną winę osoby trzeciej, za której działania przedsiębiorca nie ponosi odpowiedzialności. Natomiast za taką okoliczność nie można uznać zachowania pracownika przedsiębiorcy, którym posługuje się on przy realizacji danego zadania przewozowego, nawet gdyby było ono zawinione.

W rozpoznawanej sprawie samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 798/18).

W rozpoznawanej sprawie okoliczności egzoneracyjne, wynikające z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie wystąpiły, a zatem Sąd I instancji trafnie stwierdził, że nie można było ten przepis zastosować.

W tym kontekście nie sposób podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, że sam fakt przyznania się kierowcy do popełnienia naruszeń oraz deklarowana przez niego gotowość poniesienia odpowiedzialności za własne zachowanie powinny prowadzić do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy. Wpływ przedsiębiorcy na pracę zatrudnionych przezeń kierowców polega przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 3116/17). W dyspozycji art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mieszczą się sytuacje, które są wynikiem zachowania kierowcy. Kwestie doboru pracowników (tzw. ryzyko osobowe) nie mieści się bowiem w zakresie ww. regulacji, z tego względu, że należyty dobór pracowników, odpowiednie ich przeszkolenie, a następnie właściwe kontrolowanie wykonywanej przez nich pracy, jest rzeczą przedsiębiorcy (zob. wyrok NSA z dnia 21 maja 2024 r, sygn. akt II GSK 448/21).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 74 i art. 75 u.t.d., wskazany w pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej.

Na wstępie należy zauważyć, że zarzucając naruszenia ww. przepisów autor skargi kasacyjnej w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Kasator wywodzi bowiem, że protokół kontroli nie odpowiadał rzeczywistemu przebiegowi czynności kontrolnych, a odmowa jego podpisania przez kierowcę wynikała z nieuwzględnienia zgłaszanych przez niego zastrzeżeń dotyczących odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Argumentacja ta odnosi się zatem do sposobu dokumentowania przebiegu kontroli, oceny materiału dowodowego oraz prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych.

Tego rodzaju argumentacja powinna być podnoszona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez wskazanie naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaś w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzutu naruszenia prawa materialnego. Ponadto, zaznaczyć należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 75 u.t.d., a zatem nie mógł go naruszyć.

Natomiast przepis art. 74 u.t.d. składa się z jednostek redakcyjnych, tj. przepis ten jest podzielony na cztery ustępy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, o którą jednostkę mu chodzi.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; Lex nr 422065, a także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, s. 382). Naczelny Sąd Administracyjny - jako związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.ps.a.) - nie ma kompetencji dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to bowiem powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony.

Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić, że jak wynika z petitum skargi kasacyjnej, naruszenie art. 74 u.t.d. autor skargi kasacyjnej wiąże z niewłaściwym jego zastosowaniem, tj. z nieuwzględnieniem braku podpisu kierowcy pod protokołem kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że uznanie skarżącego za osobę odpowiedzialną za powstałe naruszenia nie zmienia fakt braku podpisu kierowcy w protokole kontroli. Sama odmowa podpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie odbiera protokołowi waloru dokumentu urzędowego, stanowiącego dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone. Z faktu niepodpisania przez kierowcę protokołu kontroli nie można wywieść – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – że opisane tak zdarzenia nie miały miejsca.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec powyższego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).