III SAB/Gd 307/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-23	
Data wpływu	2024-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Jacek Hyla /Sędzia Zastępca/
Janina Guść /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 669/25	
Skarżony organ	Generalny Konserwator Zabytków	
Treść wyniku	Stwierdzono bezczynność postępowania
Zobowiązano do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny w trybie art. 149 par. 2 ustawy - PoPPSA
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. B. z dnia 14 czerwca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. zobowiązuje Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznaniu wniosku J. B. z dnia 19 lipca 2022r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
J. B. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych:

Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2022 r. J. B., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływana w skrócie jako "u.d.i.p."), wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udostępnienie następujących informacji:

1. zakres obowiązków, uprawnień, pełnomocnictw J. T. - kierownika Wydziału ds. Zabytków Nieruchomych - zespół zabytków Śródmieście Gdańsk;

2. ilość rozpatrzonych i zakończonych przez J. T. spraw z lat: 2020, 2021 i 2022 (ogólne zestawienie z EZD - decyzje, postanowienia, opinie, informacje, itd.).

W dniu 29 czerwca 2022 r. I. P., działając w imieniu organu, odpowiedziała wnioskodawcy na pierwszą część wniosku (pkt 1 wniosku). W zakresie pkt 2 wniosku poinformowała wnioskodawcę, że "wniosek o udostępnienie informacji publicznej w punkcie 2 zawiera informację przetworzoną, mając na uwadze zwiększone ilości napływających do Urzędu wniosków, chcąc je rozpatrzyć w terminie, nie powodując paraliżu Urzędu wyznaczamy termin na przekazanie Panu informacji tj. do 2 mcy.".

Następnie, J. B. wnioskiem z dnia 19 lipca 2022 r., powołując się na u.d.i.p., poprosił Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o udostępnienie informacji dotyczących zakresu obowiązków, uprawnień, pełnomocnictw I. P. - Starszego Specjalisty ds. księgowo-płacowo-kadrowych - wydział ds. Finansowych i Administracyjno-Kadrowych.

W skardze z dnia 18 sierpnia 2024 r. - złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem organu - J. B. zarzucił Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem.

W petitum skargi został zawarty wniosek o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt; 2. orzeczenie, czy bezczynność prowadzenie postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."); 4. zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do dnia złożenia skargi, organ nie udostępnił mu żądanej informacji, określonej we wniosku z dnia 14 czerwca 2022 r. i z dnia 19 lipca 2022 r., ani nie wydał, zgodnie z art. 16 pkt 1 u.d.i.p., decyzji odmownej, czym naruszył czternastodniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o: oddalenie skargi w całości; stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego; niewymierzenie organowi grzywny; obciążenie skarżącego kosztami postępowania według norm przypisanych.

Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że wyraża czynny żal z powodu zaistniałej sytuacji, i braku udzielenia w terminie żądanej przez skarżącego informacji publicznej, względnie wskazania skarżącemu w piśmie, że żądana przez niego we wniosku z dnia 19 lipca 2022 r. informacja nie jest informacją publiczną.

Organ poinformował, że zaistniała sytuacja była niezależna i niezawiniona przez niego, bowiem wynikała ona z niewykonania przez pracownika, któremu sprawa została powierzona, swoich obowiązków. Pracownik zajmujący się sprawą - I. P., w chwili obecnej przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, w związku z tym wyjaśnienie z pracownikiem kwestii załatwienia spraw skarżącego w zakresie żądanej przez niego informacji publicznej nie było i nadal nie jest możliwe. Nie posiada zatem, na tym etapie, wiedzy o przyczynach zaistniałego stanu rzeczy. Będzie wyciągał konsekwencje wobec pracownika odpowiedzialnego za zaistniałą stan rzeczy, aby taka sytuacja nie powtórzyła się więcej. Nadmienił, że kierownik - J. T., nie jest od 1 listopada 2023 r. jego pracownikiem.

Organ zaznaczył, że w dniu 18 września 2024 r. skarżącemu została udzielona informacja publiczna w zakresie ilości rozpatrzonych i zakończonych przez J. T. spraw z lat: 2020, 2021 i 2022 (ogólne zestawienie z EZD: decyzje, postanowienia, opinie, informacje, itd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych

w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Istotną dla możliwości stwierdzenia zaistnienia bezczynności kwestią jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na przedmiot sprawy określony żądaniem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, kwestie te regulują przepisy ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.

Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie. W żadnym przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi (tak jak w przypadku wniosku z 19 lipca 2022 r. ).

Nadmienić przy tym należy, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 89 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1292), organem ochrony zabytków jest wojewoda, w imieniu którego zadania i kompetencje w tym zakresie wykonuje wojewódzki konserwator zabytków. Wojewódzki konserwator zabytków, wchodzący w skład zespolonej administracji wojewódzkiej, kieruje wojewódzkim urzędem ochrony zabytków (art. 92 ust. 1 ww. ustawy). Oznacza to, że wojewódzki konserwator zabytków niewątpliwie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania będących w jego posiadaniu informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 1 ust. 1 u.d.i.p.).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, będąc związany 14-dniowym terminem, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

Konstatując, organ nie może wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej zachować się biernie (pasywnie). Reakcja organu powinna nastąpić najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia 14 czerwca 2022 r. został rozpoznany przez organ w całości dopiero w dniu 18 września 2024 r. (już po złożeniu skargi na bezczynność). Natomiast wniosek skarżącego z dnia 19 lipca 2022 r. do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd (to jest 23 stycznia 2025 r.) nie został rozpoznany. Podkreślić przy tym należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu wniesienia skargi oraz orzekania przez sąd administracyjny. Wobec tego, Sąd nie ma żadnych wątpliwości, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.

Zauważyć należy, że organ nie udostępnił skarżącemu żądanych we wniosku z dnia 19 lipca 2022 r., ani też - mając na uwadze prezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko - nie poinformował skarżącego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, zatem nie zostaną udostępnione. Zaznaczenia przy tym wymaga, że Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności nie wskazuje organowi sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To w gestii organu jest udostępnienie informacji lub odmowa jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie.

Konkludując, skoro w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 14 czerwca 2022 r., Sąd stwierdził, że Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast w zakresie wniosku datowanego na dzień 19 lipca 2022 r. Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do jego rozpoznania w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności Sąd - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Orzekając w tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13).

Zdaniem Sądu, za takie nie sposób uznać okoliczności podnoszonych przez organ, że pracownik odpowiedzialny za załatwienie wniosków skarżącego nie wykonywał swoich obowiązków. Nie mają przy tym znaczenia działania podjęte przez organ w tym zakresie, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, polegające na wyciągnięciu konsekwencji wobec pracownika, który naruszył powierzone mu obowiązki. Sąd zwraca uwagę, że to organ zobowiązany jest do organizowania pracy, w tym kontroli (nadzoru) nad prawidłowością i terminowością zadań powierzonych pracownikom, w taki sposób, aby strony nie czekały miesiącami na załatwienie sprawy, nie będąc przy tym zawiadamiane o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim zostanie ona załatwiona. Wskazać też należy, że skarga na bezczynność organu dotyczy organu, a nie konkretnej osoby, która tę funkcję sprawuje. Także znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej świadczy o dopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek skarżącego z dnia 14 czerwca 2022 r. doczekał się rozpoznania w całości dopiero po ponad dwóch latach, tj. w dniu 18 września 2024 r. (po wniesieniu skargi przez skarżącego), natomiast wniosek z dnia 19 lipca 2022 r. cały czas czeka na rozpoznanie. Przypomnieć należy, że termin na udostępnienie informacji publicznej został ustalony przez ustawodawcę na 14 dni od dnia wpływu wniosku.

Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Główną funkcją wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie.

W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny, jak i cele wymierzenia grzywny, wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie jest celowe i zasadne.

Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r. (M.P. z 2024 r. poz. 137), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 6.246,13 zł. Tym samym grzywna może zostać wymierzona do kwoty 62.461,30 zł.

Wymierzenie grzywny w żądanej przez skarżącego maksymalnej wysokości byłoby nadmierne. W ocenie Sądu cel grzywny - prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny - zostanie w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł.

O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".