Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 339/22 w sprawie ze skargi J.C., Z.O. i D.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 26 stycznia 2022 r. nr WS-VI.7534.3.194.2021.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D.W. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.C., Z.O. i D.W. (dalej: skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: organ) z 26 stycznia 2022 r., nr WS-VI.7534.3.194.2021.BP, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 339/22, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca D.W., zastępowana przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 134 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 7, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędnie niewyjaśnienie kwestii złożenia przez S.C. – jedną ze spadkobierców M.C. właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w dniu 18 września 2017 r. i wobec niewyjaśnienia tej kwestii błędne uznanie, iż wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie został złożony w terminie i w efekcie błędne oddalenie skargi,

2) art. 106 § 3, art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów, na które wskazują dokumenty znajdujące się w aktach niniejszego postępowania i błędne nieuwzględnienie tego, iż w odwołaniu z 9 listopada 2021 r. J.K., Z.C. oraz K.C. powoływali się na to, że S.C. – jedna ze spadkobierców M.C. właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w dniu 18 września 2017 r. (k. 18-26 akt sprawy przed Wojewodą Małopolskim WS-VI 7534.3.194.2021), co potwierdza dołączone do odwołania pismo Prezydenta Miasta Krakowa z 3 czerwca 2020 r., a w efekcie błędnie niedostrzeżenie, że istotny dla wyjaśnienia dowód znajduje się w aktach innej sprawy, na którą wskazuje Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z 3 czerwca 2020 r. dołączonym do wskazanego odwołania, a w konsekwencji błędne uznanie, iż wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie został złożony w terminie i w efekcie błędne oddalenie skargi,

3) naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, pomimo, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, i w efekcie błędne oddalenie skargi,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie naruszenie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne uznanie, iż wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie został złożony w terminie i roszczenie o zwrot wygasło, podczas gdy jak to wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy S.C. – jedna ze spadkobierców M.C. właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – złożyła wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w dniu 18 września 2017 r., w związku z czym nie wygasło m.in. roszczenie skarżącej, i w efekcie tego naruszenia błędne oddalenie skargi.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie w całości decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego. Wniesiono również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Ponadto zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa pełnomocnika zawodowego wg norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej zasadniczym przedmiotem sporu jest znaczenie faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w dniu 18 września 2017 r. przez S.C. - jedną ze spadkobierców M.C., właścicielki wywłaszczonej nieruchomości.

Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że dla spełnienia wymogu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystarczające jest złożenie takiego wniosku przez jednego ze spadkobierców właściciela nieruchomości i czynność taką można traktować jako chroniącą wspólne prawo. Złożenie takiego wniosku przez S.C. oznacza więc, że roszczenie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości nie wygasło i również w odniesieniu do skarżącej błędne było umorzenie postępowania. Kwestia ta wymagała więc wyjaśnienia i zweryfikowania przez Wojewodę Małopolskiego, czego nie uczynił organ i czego Sąd pierwszej instancji nie uznał za naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem J.C. z 2 listopada 2020 r. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa pod budowę Specjalnego Zakładu Poprawczego w W. Do postępowania przyłączyli się kolejno: Z.O. wnioskiem z 2 listopada 2020 r. (data wpływu: 5 listopada 2020 r.), D.W. wnioskiem z 2 listopada 2020 r. (data wpływu: 5 listopada 2020 r.), U.M. wnioskiem z 9 listopada 2020 r. (data wpływu: 13 listopada 2020 r.), J.K., K.C. i Z.C. wnioskiem z 9 listopada 2020 r. (data wpływu: 16 listopada 2020 r.) oraz L.C. wnioskiem z 11 listopada 2020 r. (data wpływu: 27 listopada 2020 r.).

Należy przypomnieć, że orzeczeniem z 25 marca 1967 r. Kierownik Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości składających się z parcel katastralnych: l. kat. [...] i l. kat. [...]. gm. kat. [...], objętych [...], kw nr [...], gdzie prawo własności zaintabulowane było na rzecz M. ze Ś.

Starosta Krakowski decyzją z 29 września 2021 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie. Wojewoda Małopolski zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Krakowskiego, zaś Sąd I instancji oddalił skargę J.C., Z.O. oraz D.W.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie może być uznane za prawidłowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Jest ono oparte na poglądzie, że złożenie przez choćby jednego współwłaściciela wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 u.g.n. można traktować jako czynność zachowawczą, która jeżeli została prawidłowo dokonana, chroni wspólne prawo. Skuteczność wniosku złożonego w terminie przez choćby jednego współwłaściciela dla ochrony prawa przysługującego wszystkim współwłaścicielom znajduje podstawę prawną w art. 209 k.c.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość była przedmiotem współwłasności bądź też prawa do takiej nieruchomości przeszły na kilku spadkobierców, do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uprawnionych może być więcej osób niż jedna. Początkowo przyjmowano, że w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomości stanowi współwłasność osób wywłaszczonych lub ich spadkobierców, wniosek z żądaniem zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami musi zostać złożony przez wszystkich wywłaszczonych współwłaścicieli lub ich spadkobierców (współuczestnictwo materialne). Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli lub ich współspadkobierców wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Zarazem oznacza to, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może nastąpić tylko na rzecz wszystkich wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców, a więc osób, które pod tytułem ogólnym przejęły majątek byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., I OSK 398/11). Tym samym zwrot części nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może dotyczyć udziałów we współwłasności (wyrok NSA z 23 marca 2004 r., OSK 31/04).

W orzecznictwie pojawił się jednak pogląd, że każdy ze wspólnie uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest również samodzielnie uprawniony. Dla kształtowania się tego poglądu istotne znaczenie ma także stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r. (SK 26/14), w którym Trybunał orzekł, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Trybunał w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że wymaganie wspólnego wniosku wszystkich współuprawnionych do zwrotu w wielu wypadkach uniemożliwia zrealizowanie prawa przez tych współuprawnionych, którzy tego chcieli, tylko dlatego, że inni pozostawali bierni, nie jest uzasadnione, skoro nie ma przeszkód, aby współuprawniony uzyskał jedynie zwrot przypadającego mu udziału wywłaszczonej nieruchomości, która podlega zwrotowi.

Zmiana stanu prawnego w omawianej kwestii nastąpiła dopiero z dniem 14 maja 2019 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801 ze zm.; dalej: nowelizacja z 2019 r.).

Zmiany wprowadzone nowelizacją z 2019 r., w tym zmiana przepisów art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n., prowadzą do tego, że nie tylko zwracane być mogą udziały w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części, lecz także, że od dnia wejścia w życie tej nowelizacji zwrot takich udziałów nie jest uzależniony od zgody innych uprawnionych, a w razie jej braku nie jest potrzebne korzystanie z art. 199 k.c.

Należy także zwrócić uwagę nadanie nowego brzmienia ustępowi 3 w art. 136 oraz dodanie ustępu 7 w tym artykule.

Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 136 ust. 5 u.g.n. (w nowym brzmieniu) w przypadku niezłożenia przez uprawnionego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 2, albo od dnia następującego po dniu, w którym upłynął okres, o którym mowa w ust. 2a, uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części wygasa.

Zgodnie natomiast z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.

Wobec tak znaczącej zmiany zasad zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wprowadzono przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 3 ust. 1 nowelizacji z 2019 r., w przypadku gdy w okresie od 1 stycznia 1998 r. do dnia wejścia w życie nowelizacji, to jest 14 maja 2019 r., ze względu na brak zgody wszystkich uprawnionych, żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części nie zostało zgłoszone w terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 5 u.g.n. albo nie zostało uwzględnione, to poprzedni właściciel albo jego spadkobierca może złożyć żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 1 nowelizacji w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Kierownika Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z 25 marca 1967 r. Orzeczenie to stało się ostateczne z dniem 6 kwietnia 1968 r. Termin 20 lat, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął zatem przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 2019 r. To zaś oznacza, że zastosowany powinien być art. 2 ust. 1 nowelizacji z 2019 r., przewidujący termin 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, dwunastomiesięczny termin wyznaczony nowelizacją z 2019 r. miał minąć 14 maja 2020 r., jednak z powodu zawieszenia terminów administracyjnych na podstawie obowiązującego wówczas art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, jego bieg został zawieszony z dniem 31 marca 2020 r. Z kolei ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.) uchyliła art. 15zzr, co oznaczało, że terminy znów biegły od 24 maja 2020 r. Sąd pierwszej instancji wskazał zatem, że termin, o którym mowa w art. 2 nowelizacji z 2019 r., upłynął z dniem 7 lipca 2020 r. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje prawidłowości obliczenia przez Sąd pierwszej instancji daty upływu ww. terminu.

Skoro wnioski inicjujące przedmiotowe postępowanie administracyjne zostały złożone kolejno w dniach 5 listopada 2020 r., 13 listopada 2020 r., 16 listopada 2020 r. oraz 27 listopada 2020 r., to zasadna jest ocena, że zostały one złożone z niezachowaniem terminu.

Złożony przez S.C. w dniu 18 września 2017 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może być w sposób oczywisty uznany za wniosek złożony w terminie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 nowelizacji z 2019 r. Należy także zauważyć, że skoro ww. wniosek o zwrot nie został uwzględniony przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 2019 r., to zwrot przedmiotowej nieruchomości mógł być dokonany jedynie na wniosek spadkobierców wywłaszczonej M. ze Ś. złożony w zależności od okoliczności na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 albo w zw. z art. 3 ust. 1 nowelizacji z 2019 r.

Powyższe oznacza, że zasadnie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że roszczenie o zwrot nieruchomości wygasło, a w konsekwencji że istnieją podstawy do umorzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.

Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.