Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1229/20 w sprawie ze skargi X. S.A. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 marca 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1355.2019.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od X. S.A. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1229/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. spółki akcyjnej, dalej: "skarżąca", na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia

18 marca 2020 r., nr DOZ-OAiK.650.1355.2019.UB, w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go

w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, że działki nr [...] oraz [...], stanowiące własność skarżącej, zagrażają wartościom widokowym zabytku oraz mogą być źródłem szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z całokształtu materiału dowodowego;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie faktów dotyczących działek nr [...] i [...], które organ uznał za udowodnione

i dowodów, na których się oparł podejmując decyzję o wpisaniu ww. działek do rejestru zabytków nieruchomych;

3. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wpisanie działek

nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącej, do rejestru zabytków nieruchomych, podczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na dokonanie wpisu ww. działek;

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., bowiem decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego;

5. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie własności nieruchomości skarżącej, tj. działek nr [...] i [...] i jej ograniczenie, poprzez wpisanie ww. działek do rejestru zabytków;

6. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji w części dotyczącej wpisania działek nr [...] oraz [...] do rejestru zabytków, podczas gdy decyzja winna zostać uchylona w zakresie wpisania do rejestru zabytków ww. działek.

Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wpisania działek nr [...] oraz [...] do rejestru zabytków; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2. zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponad powyższe skarżąca oświadczyła, że w oparciu o art. 182 § 2 P.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponad powyższe złożono wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty procesowe.

Zasadność naruszenia art. 151 P.p.s.a. jest uwarunkowana skutecznością merytorycznych zarzutów procesowych i materialnych.

Zarzuty procesowe oznaczone w skardze kasacyjnej nr 1 i 2 nie zasługują na uwzględnienie.

Z punktu widzenia przesłanek art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm.), istotne są okoliczności, o których mowa w art. 3 pkt 15 tej ustawy.

Jest bezsporne, że otoczenie zabytków wpisanych do rejestru czterema odrębnymi decyzjami Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co do zasady spełnia wymogi przesłanek z art. 3 pkt 15: ochrona wartości widokowych zabytku oraz jego ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Spór dotyczy tego, czy do tego otoczenia można zaliczyć działki nr [...] oraz nr [...].

Okoliczności ta powinna być ustalona na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego ocenionego następnie przez organ rozstrzygający sprawę. Wojewódzki Konserwator Zabytków jest organem specjalistycznym w zakresie ochrony zabytków (art. 91 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 5 pkt 1-5 ustawy). Nie jest wykluczone oparcie przez konserwatora zabytków oceny materiału dowodowego na własnej wiedzy w dziedzinie ochrony zabytków oraz własnym doświadczeniu. Jednak, co do zasady, w sytuacjach kontrowersyjnych, wiążących się nadto z ograniczeniem prawa własności podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości objętej postępowaniem, organ ochrony zabytków powinien posłużyć się materiałem dowodowym zebranym w zgodzie z art. 77 § 1 K.p.a.

Konieczne jest spostrzeżenie, że obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), a także obowiązku prawidłowej oceny zebranych dowodów, wynikającego z art. 80 k.p.a., nie można mylić z uznaniem administracyjnym. To zaś, że ocena niektórych okoliczności faktycznych wymaga wiadomości specjalnych, również nie oznacza uznania organu. Jest to zagadnienie relacji, w tym zakresie, między wiedzą specjalistyczną organu, a potrzebą powołania na te okoliczności dowodu z opinii biegłego (art. 84 K.p.a.).

W sprawach z zakresu ochrony zabytków możliwe jest skorzystanie przez konserwatora zabytków m.in. z oceny lub opinii rzeczoznawcy, o którym mowa w art. 100 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Możliwe jest także wystąpienie do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o sporządzenie w tym zakresie opinii. Jest to środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., zmierzający do ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), podlegający ocenie organu (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a.). Podkreślić należy, że Narodowy Instytut Dziedzictwa jest państwową instytucją kultury, działającą m.in. na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: § 1 statutu Instytutu z dnia 23 stycznia 2014 r., stanowiącego załącznik do zarządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z tegoż dnia, wydanego na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - Dz. U. z 2012 r. poz. 406). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 tego statutu, zadaniem Instytutu jest m.in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom kasacji, organy wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, ze działki nr [...] i [...] należy zaliczyć do otoczenia zabytków, spełniającego wymogi obu przesłanek z art. 9 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Powołanie się na konkretne dowody miało miejsce w uzasadnieniu decyzji Pomorskiego WKZ, w odniesieniu do całego terenu mającego, według organu, spełniać wymogi otoczenia zabytków. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania zebrano materiał dowodowy w postaci: 1. przeprowadzonych oględzin wskazanych nieruchomości gruntowych, 2. opracowań: 1) Opinia dotycząca uwarunkowań urbanistycznych przekształceń obszaru położonego na przedpolu tzw. [...] , oprac. Prof. dr hab. inż. arch. P. L., Gdańsk, 21.12.2017; 2) Wytyczne konserwatorskie dla terenu [...] w G., oprac. Dr inż. A. O., arch. A. W., Gdańsk 2018.

Dodać można, że przebieg oględzin został utrwalony w protokole. Jak stwierdził organ pierwszej instancji, wykonano dokumentację fotograficzną.

W czasie oględzin stwierdzono, że w aktualnym stanie teren działek umożliwia wgląd w zabudowę d. [...], w szczególności w widok hal [...] oraz w widok na halę [...]. Jednocześnie z przedmiotowego terenu możliwy jest wgląd w zabudowania [...], graniczące z terenami [...] oraz widok na [...] na [...].

Opisując teren Pomorski WKZ wskazał, że wymienione w sentencji decyzji działki ewidencyjne wchodzące w skład otoczenia zabytków (w tym także działki nr [...] i [...]) pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie historycznych zespołów budowlanych. Następnie doprecyzował położenie tego obszaru, przy czym istotny jest także załącznik graficzny oraz legenda do tego załącznika. W opisie nawiązano indywidualnie do działki nr [...]. Organ stwierdził, że w granicach wyznaczonego terenu, na terenie działki nr [...], znajduje się budynek dawnej hali [...] (4) wpisany do rejestru zabytków decyzją PWKZ z dnia [...] 2019 r., nr [...]. Odnotował, że objęty ochroną prawną budynek hali [...] oraz współczesne budynki, tj. budynek trafostacji (dz. nr [...]) i budynek ujęcia wody (działka nr [...]) są jedynymi istniejącymi na opisywanym zapleczu [...] obiektami budowlanymi. Pozostałe działki stanowią teren wolny od zabudowy. Działki nr [...] (ul. [...]) i nr [...] (u. [...]) stanowią arterie komunikacyjne.

Nawiązując do historycznych widoków zabytkowego zespołu budowlanego [...] PWKZ opisał panoramę widoczną z [...], a następnie widok bliższy - panoramę dostępną z tarasu [...] oraz z dachu budynku dawnej hali [...]. Tezę o potrzebie zapobieżenia przypadkowej intensyfikacji zabudowy i lokalizacji wysokościowców, które doprowadziłyby do zaburzenia percepcji widokowej budynków i budowli związanych z narodzinami [...], odniósł do opisanego terenu. Odnotował brak należytej ochrony w tej mierze wynikającej z ustaleń planu miejscowego. Skonstatował, że zapisy planu nie ograniczają intensywności zabudowy oraz nie wprowadzają ograniczenia wysokości zabudowy poza wąskim korytarzem widokowym o szerokości 16 m, wyznaczonym symetrycznie po obu stronach osi widokowej od istniejącej zabudowy ul. [...] do [...]. Organ pierwszej instancji dodał, że wyznaczenie strefy buforowej ww. zabytkowych zespołów i wpisanie jej do rejestru zabytków umożliwi również ich ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, m.in. niekorzystnymi pracami budowlanymi prowadzonymi w ich otoczeniu lub przy nich.

Odniesienie się bezpośrednie do działki nr [...] oraz położonego na niej budynku trafostacji, traktowanych jako indywidualne elementu terenu, nastąpiło jedynie w jednym fragmencie rozważań organu. Jednak powyższy opis, z uwzględnieniem lokalizacji działek nr [...] i [...], w bezpośrednim sąsiedztwie dawnej hali [...], pozwala na sformułowanie tezy, według której, działki skarżącej Spółki mieszczą się w terenie objętym ustaleniem o ochronie widoku obiektów [...] wpisanych do rejestru. Dotyczy ich także ustalenie o mogącym nastąpić, z terenu przyległego, zagrożeniu wartości zabytkowych obiektów wpisanych do rejestru, gdyby otoczenie nie zostało do rejestru wpisane.

Skonstatować można, że widok zabytkowego zespołu budowlanego [...] o charakterze panoramicznym obejmuje przestrzeń wykraczającą poza obszar spornych działek. Spełniania przez teren tych działek przesłanek z art. 3 pkt 15 ustawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od tego, że stanowią one elementy tej panoramy widokowej. Ustalenia faktyczne odnoszące się do całego terenu stanowiącego otoczenie zabytków dotyczą więc, w pewnym stopniu, także poszczególnych nieruchomości.

Podkreślenia wymaga fakt, że skarżąca nie zakwestionowała w odwołaniu oparcia się organu pierwszej instancji na materiale dowodowym opisanym w uzasadnieniu decyzji. W tym zakresie podniosła natomiast, że położenie działek nr [...] i [...] w bezpośrednim sąsiedztwie zabytków nie przesądza o konieczności kwalifikowania danej nieruchomości jako otoczenia zabytku. Odwołująca się dodała, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie były czynniki szkodliwe dla obiektów wpisanych do rejestru oraz jak należy rozumieć zachowanie wartości widokowych. Zdaniem odwołującej się Spółki, nie wyjaśniono dlaczego organ przyjął konieczność wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytków w granicach takich a nie innych działek ewidencyjnych, rozstrzygnięcie w tym zakresie ograniczyło się do ogólnego stwierdzenia, że działki pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie historycznych zespołów budowlanych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaakceptował przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz rezultat tego postępowania, tzn. ustalenia faktyczne, w tym wynikające z zebranych dowodów specjalistycznych.

Abstrahując na razie od kwestii oceny materiału dowodowego, stwierdzić zatem należy, że bezpodstawny jest drugi zarzut kasacyjny, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie faktów dotyczących działek nr [...] i [...], które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których oparł się podejmując decyzję o wpisaniu ww. działek do rejestru zabytków nieruchomych.

Dodać można, że organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do odwołania w zakresie w jakim Spółka podniosła brak konkretyzacji ustaleń i ocen w odniesieniu do działek nr [...] oraz nr [...]. Podobnie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia odnoszenia się ustaleń decyzji PWKZ do działek skarżącej nie była przedmiotem szczegółowej analizy. W świetle wyrażenia przez Ministra aprobaty dla decyzji PWKZ oraz akceptacji wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że ten brak szczegółowej analizy stanowił uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez uznanie za udowodnioną okoliczność, że działki nr [...] oraz [...], stanowiące własność skarżącej, zagrażają wartościom widokowym zabytku oraz mogą być źródłem szkodliwego oddziaływania czynników zewnętrznych, podczas gdy okoliczność taka nie wynika z całokształtu materiału dowodowego.

Z poprzedzających uwag wynika, że organy oparły się ma materiale dowodowym w postaci protokołu z oględzin, wraz z materiałem fotograficznym oraz na dwóch ocenach specjalistycznych. Zarzuty Spółki w omawianym zakresie mają charakter polemiczny. Nie zostały podważone wnioski organów wynikające z zebranego materiału. Nie bez znaczenia jest to, że Spółka nie przeciwstawiła dowodom, na które powołuje się PWKZ, wniosków dowodowych podważających stanowisko organów. Nie można w tej sytuacji mówić o przekroczeniu przez organy zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Podkreślić raz jeszcze trzeba, także w aspekcie zarzutu o naruszeniu art. 80 K.p.a., że zarzut ten został oparty na tezie, według której, ustalenia nie odnoszą się do działek nr [...] i nr [...]. Tymczasem, co powyżej wykazano, teza ta nie odpowiada rzeczywistości.

Nie doszło do naruszenia zasad określonych w art. 6, 7 i 8 K.p.a.

Podniesienie zarzutów natury ustrojowej nie może polegać na przywołaniu treści przepisów. Konieczne jest skonkretyzowanie tych zarzutów w okolicznościach sprawy. Tego niewątpliwie w skardze kasacyjnej, w odniesieniu do art. 6 i art. 7 K.p.a., zabrakło.

Niezależnie od tego można zauważyć, że wynikający z art. 7 K.p.a. obowiązek stania na straży praworządności, a także uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może być oderwany od obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Obowiązek ten obejmuje ustalenie przez organ administracji zdolności do prowadzenia postępowania w sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 61).

W niniejszej sprawie właściwe organy rozpoznały i rozstrzygnęły sprawę przy zastosowaniu przepisów prawa, a więc zgodnie z kryterium legalności.

Skarżąca podjęła natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej próbę wykazania, że wpisanie jej działek do rejestru zabytków, jako otoczenia zabytków wpisanych do rejestru, narusza zasadę proporcjonalności. Zarzut ten powiązała z naruszeniem zasady ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W myśl art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, skarżąca nie wykazała aby w jej sprawie organy naruszyły zasadę proporcjonalności ograniczeń prawa własności. Jest oczywiste, że nie oznacza zaprzestania wykonywania przez obiekt stacji transformatorowej dotychczasowej funkcji. Konieczność uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na wykonywanie prac przy zabytku, w tym także robót polegających na wykonaniu nowej linii energetycznej, nie jest nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, należy zgodzić się z ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie, przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ograniczenie prawa własności, będące konsekwencją wpisania obiektu do rejestru zabytków, wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc aktu normatywnego o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyroki NSA powołane przez Sąd pierwszej instancji: z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 883/96 i z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 818/97; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1635/07).

Natomiast rzeczywiście, niewpisanie do rejestru działek nr [...] oraz nr [...], stanowi, jak wynika z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji, pewien wyłom w ciągu działek zakwalifikowanych jako otoczenie zabytku. Nie oznacza to jednak naruszenia, przez ujęcie w ramach otoczenia zabytków, działek skarżącej Spółki, zasady równego traktowania. Po pierwsze, działki nr [...] oraz nr [...] są usytuowane w nieco większej odległości od dawnego budynku hali [...]. Nie można zatem mówić identycznej sytuacji faktycznej. Po drugie, niewpisanie do rejestru działek nr [...] oraz nr [...] nie podważa, samo przez się, okoliczności uzasadniających wpisanie działek nr [...] oraz [...]. W odniesieniu do każdej nieruchomości decydujące znaczenie ma zespół indywidualnych cech i okoliczności.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 3 pkt 15 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wpisanie działek nr [...] i [...], stanowiących własność skarżącej, do rejestru zabytków nieruchomych, podczas gdy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki pozwalające na dokonanie wpisu ww. działek.

Niezakwestionowane ustalenia faktyczne wskazują na to, że w odniesieniu do działek skarżącej Spółki zostały spełnione przesłanki określone w art. 3 pkt 15 ustawy.

Przesłankami wpisu otoczenia do rejestru sa: ochrona wartości widokowych zabytku i jego ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

W ślad za Sądem pierwszej instancji należy zgodzić się z organami, że niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia zabytku ma negatywny wpływ na jego ekspozycję, a tym samym przyczynia się do obniżenia jego wartości, na którą składa się także walor krajobrazowy, czyli kontekst przyrodniczy czy urbanistyczny, w jakim jest położony oraz warunki ekspozycji, a więc sposób, w jaki można go oglądać. Związek między oglądanym obiektem a miejscem, z którego może być oglądany, ma zatem bardzo istotne znaczenie dla percepcji zabytku. Konieczna jest także ochrona zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych.

Trafnie także Sąd zaaprobował ocenę organów, według której, brak wpisania do rejestru spornych działek, może nieść ze sobą zagrożenia dla zabytków, których otoczenie te działki stanowią. Wartość wynikająca z utrwalenia się historycznej sylwetki [...] w krajobrazie G., wymaga odpowiedniej ekspozycji i jej ochrony, tym bardziej, że wystarczającej ochrony ekspozycji zabytków nie zapewniają obowiązujące na tym obszarze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy wykazały, że w przypadku wartości krajobrazowych, wynikających z zachowanej, utrwalonej i historycznej panoramy zabudowań [...], niekontrolowane wznoszenie budynków o znacznych gabarytach może tę panoramę zniszczyć, a zatem ustanowienie strefy otoczenia wokół ww. zabytków stanowi także ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem na zabytki czynników zewnętrznych.

Nie można, oceniając zastosowanie art. 9 ust. 2 w odniesieniu do spornych działek, jako fragmentu terenu otaczającego obiekty zabytkowe, abstrahować od tego, że historyczny zespół budowlany [...], na który składają się m.in. zabytki, dla których ustanowiono zaskarżoną decyzją strefę otoczenia, posiada ponadprzeciętną wartość w skali kraju, jako miejsce ważnych wydarzeń historycznych: [...], [...], czy miejsce [...]. Wydarzenia te w społecznej świadomości nierozerwalnie związane są z terenem [...] i należą do jednych z najważniejszych w historii powojennej Polski.

W tym kontekście należy podzielić aprobatę Sądu pierwszej instancji dla przyjęcia przez organy, że potencjalne zagrożenie, może wynikać także z niekontrolowanego zagospodarowania działek stanowiących obecnie własność skarżącej Spółki. Lokalizacja na tym terenie zabudowy zwłaszcza wysokiej zdecydowanie wpłynęłaby negatywnie na czytelną ekspozycję panoramy obiektów zabytkowych wpisanych do rejestru, tym bardziej, że jeden z nich, tj. budynek dawnej hali [...], znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej. Nie kwestionując wiarygodności twierdzeń Spółki o planach inwestycyjnych w obecnej perspektywie czasowej, nie można wykluczyć zagrożeń, które nie są wykluczone w przyszłości, zwłaszcza biorąc pod uwagę obecne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy takich rezultatach postępowania wyjaśniającego, wynikających z ocen specjalistycznych oraz własnych specjalistycznych obserwacji i wiedzy organu ochrony zabytków, Wojewódzki Konserwator Zabytków był uprawniony do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym, polegającego na wpisaniu otoczenia zabytków – obiektów [...], do rejestru zabytków.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od skarżącej na rzecz organu kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.