II SA/Wa 1586/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-17	
Data wpływu	2021-04-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Maciejuk
Joanna Kruszewska-Grońska
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 860/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1913; art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie odmowy udostępnienia zanonimizowanych fragmentów wniosku Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] października 2020 r. złożonego do Szefa Krajowego Biura Wyborczego w sprawie przyznania rekompensaty, w tym w tabeli nr 1 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 8 i 9, w tabeli nr 2 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 5 i 6; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę; 3. zasądza od Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Poczta Polska S.A. z siedzibą w W. (dalej: "Poczta Polska", "Poczta"), na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 – dalej: "u.d.i.p.), po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Sieć Obywatelska [...] z siedzibą

w W. (dalej: "Stowarzyszenie") z dnia [...] grudnia 2020 r., wydała decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], którą odmówiła udostępnienia:

1. fragmentów wniosku złożonego do Szefa Krajowego Biura Wyborczego, znak: [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie przyznania Poczcie Polskiej rekompensaty, na pokrycie poniesionych kosztów związanych

z przygotowaniem się do wyborów powszechnych na Prezydenta RP zarządzonych

w 2020 r. z możliwością głosowania korespondencyjnego, zaczernionych na kopii wniosku dołączonej do pisma z dnia [...] lutego 2021 r., w tym w Tabeli 1 - wyłączono kolumnę 3, 4, 5, 7, 8, 9 oraz wiersz 8, 9 oraz poddano anonimizacji wiersz 4.5; w Tabeli 2 - wyłączono kolumnę 3, 4, 5, 7, 8, 9 oraz wiersz 5, 6; w Tabeli 3 - wyłączono

w całości);

2. udostępnienia załączników do wniosku Poczty Polskiej, to jest:

1) załącznik 1 - projekt umowy;

2) załącznik 2 – specyfikacja kosztów i wydatków poniesionych i trwających oraz dalsze dokumenty do załącznika nr 2;

3) specyfikacja kosztów nie objętych wnioskiem o rekompensatę wraz z załącznikami.

Poczta Polska uzasadniając ww. decyzję wskazała, że wymienione dane korzystają z ochrony przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, którą stanowi "poufna" informacja posiadająca wartość gospodarczą,

a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Podniosła, że podstawą jej funkcjonowania są dwa akty prawne: ustawa z dnia

5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" oraz statut nadany przez jedynego akcjonariusza Poczty.

Poczta świadczy powszechne usługi pocztowe w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe, realizując obowiązki operatora wyznaczonego w latach 2016-2025, jak również inne pozostałe usługi pocztowe, usługi przewozowe oraz szereg innych usług. Oznacza to, iż oprócz realizacji zadań przypisanych operatorowi wyznaczonemu, Poczta działa jako podmiot komercyjny, według standardów biznesowych.

Istotne jest też, że Poczta Polska działa w otoczeniu silnej konkurencji operatorów pocztowych i podlega tym samym, co oni zasadom wolnego rynku. Poczta nie otrzymuje środków ze Skarbu Państwa na bieżącą działalność i utrzymanie, lecz sama wypracowuje swoje zyski. Tym samym gospodaruje własnymi środkami nie będącymi środkami publicznymi. Poczta nie jest podmiotem sektora finansów publicznych w myśl art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie dysponuje środkami publicznymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy.

Poczta Polska, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazała, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych Informacji. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. niektórzy pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy, wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (np. wyrok NSA z dnia

5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 511/13, publ. LEX nr 1368966).

Poczta Polska wskazała, że w badanej sprawie zarówno treść wniosku Poczty Polskiej, jak również objęte wyłączeniem treści wymienione w preambule decyzji, znane są jako całość tylko kliku osobom, ze ścisłego kierownictwa Poczty i są związane ściśle

z prowadzoną działalnością gospodarczą, wobec których podjęto wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności.

Wyłączone spod jawności dokumenty, stanowią dla Poczty wartość gospodarczą oraz wizerunkową (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich).

Poczta Polska podjęła działania, mające na celu ograniczenie i ochronę dostępu do wnioskowanych danych wymienionych w preambule decyzji, w taki sposób, aby nie były powszechnie dostępne oraz wgląd do nich miały wyłącznie osoby, którym informacje te są niezbędne do wykonywania obowiązków służbowych. Każda z osób uzyskujących dostęp do wnioskowanych informacji jest zobowiązana do zachowania ich w tajemnicy.

Pełen zakres informacji, zawartych we wniosku Poczty Polskiej z dnia [...] października 2020 r. oraz w powiązanych z nim dokumentach, jest znany wąskiej grupie pracowników wyznaczonej do przygotowania wniosku oraz Zarządowi Poczty.

Wskazała, że stosuje szereg rozwiązań służących zabezpieczeniu informacji składających się na tajemnicę przedsiębiorstwa, tj.:

a) załączniki do wniosku Poczty Polskiej zostały sklasyfikowane w Poczcie Polskiej jako "tajemnica przedsiębiorstwa" i zostały opatrzone klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa Poczta Polska";

b) ograniczenie liczby pracowników tylko do kilku osób ze ścisłego kierownictwa Poczty, mających dostęp do wniosku z dnia [...] października 2020 r. i powiązanych z wnioskiem załączników;

c) dozór fizyczny i kontrola dostępu (monitoring) do budynków i pomieszczeń, w których przetwarzane są informacje;

d) oświadczenia o poufności dokumentów wysyłanych drogą elektroniczną lub tradycyjną, stanowiące element każdej wiadomości e-mail;

e) hasła dostępu do systemów informatycznych, system rejestracji dostępu, identyfikatory użytkownika;

f) zastosowanie odpowiednich urządzeń dostępowych (klucze, karty etc.);

g) szkolenia dla osób zatrudnionych w zakresie zasad obchodzenia się z informacjami objętymi tajemnicą przedsiębiorstwa:

h) monitoring zakładu;

i) ograniczenie kręgu osób, dopuszczonych do informacji stanowiących tajemnicę, do niezbędnej liczby uzasadnionej faktyczną potrzebą wykonania danego zadania.

Stwierdziła, że w związku z powyższym, podjęła odpowiednie działania w celu zachowania poufności wnioskowanych informacji a charakter tej poufności jest stały, co przemawia za spełnieniem formalnego kryterium odmowy udostępnienia informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Poczta Polska, co do materialnego aspektu uznania wnioskowanych informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, wskazała, że objęte ochroną informacje, tj. zaczernione fragmenty wniosku oraz załączniki, mają dla niej istotną wartość gospodarczą, podlegającą ochronie prawnej. Wartość gospodarczą mają wszelkie informacje,

w związku z prowadzoną działalnością operatora pocztowego, przedsiębiorcy wykonującego działalność magazynowania, ochrony, zabezpieczenia, których wykorzystanie, przekazanie lub ujawnienie zagraża lub narusza jej interesy. Przy czym wskazała na stanowisko orzecznictwa sądowego, przyjmującego, że "Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci. Informacja staje się tajemnicą przedsiębiorcy, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich" (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 606/19). Poczta Polska dokonała analizy informacji, zawartych we wniosku

z dnia [...] października 2020 r. oraz w powiązanych z tym wnioskiem dokumentach, co skutkowało uznaniem za tajemnicę przedsiębiorcy następujących danych ze względu na aspekt materialny:

a) kwot wynagrodzenia wynegocjowanych przez Pocztę, wielkości zamówień zleconych podwykonawcom na usługi świadczone zwykle przez Pocztę, tj. druk

i konfekcjonowanie - dane te obrazują skalę wykonanych usług, pozwalają zidentyfikować podwykonawców, co ma wartość dla innych uczestników rynku. Poczta działa w otoczeniu silnej konkurencji świadcząc usługę druk i konfekcjonowanie, stąd konieczne jest zapewnienie bezpieczeństwa informacji i danych, zwłaszcza organizacyjnych i handlowych oraz związanych ze strategią pozyskiwania klientów;

b) stosowanych przez Pocztę rozwiązań organizacyjnych - wiedza w tym zakresie, dotyczy organizacji przedsiębiorstwa obrazuje kanały przepływu dokumentów

i informacji, strukturę organizacyjną, sposoby organizacji pracy przy świadczeniu usług, kierunki działania spółki, metody zabezpieczenia danych, sposoby kalkulacji cen oraz wypracowanie zasad współpracy pomiędzy poszczególnymi jednostkami;

c) szczegółów na temat kosztów magazynowania, organizacji ochrony obiektów przez Pocztę, według dyspozycji zleceniodawcy ujawnienie tych informacji, umożliwiłoby podmiotom świadczącym usługi ochrony uzyskanie danych o kryteriach ochrony obiektów, liczbie posterunków częstotliwości zmian wartowników, polityce bezpieczeństwa organizacji, zabezpieczeniach stosowanych przez Pocztę Polską, jak również pozwala określić wartość handlową danej usługi, tj. magazynowania lub ochrony i zabezpieczenia obiektów, w konsekwencji czego dane mogą mieć kluczowe znaczenie do ustalenia konkurencyjnych cen, przez innych uczestników rynku. Ujawnienie umów z pracownikami ochrony oraz ich wynagrodzeń, stanowi z kolei informację mającą znaczenie dla podmiotów konkurujących z Pocztą, w dziedzinie ochrony mienia.

Ujawnienie umów najmu powierzchni magazynowych oraz wysokości opłat za przechowywanie pakietów wyborczych jest wartościową informacją dla pomiotów świadczących konkurencyjną wobec Poczty działalność pocztową, przewozową oraz logistyczną. Podobnie jak Poczta, podmioty te korzystają z powierzchni magazynowych, wobec czego są żywotnie zainteresowane warunkami najmu wynegocjowanymi przez Pocztę. Znając rzeczywistą wartość kosztów magazynowania, ochrony i innych kosztów ponoszonych przez Pocztę Polską, podmioty zainteresowane korzystaniem z usług Poczty, uzyskałyby argumenty do obniżania ceny.

d) informacje zawarte w protokołach wykonania usługi - dają wiedzę zainteresowanym podmiotom, na temat poziomu jakości świadczonych przez Pocztę usług, stosowanych indywidualnych rozwiązaniach organizacyjnych;

e) treść dowodów księgowych - ujawnienie tych informacji pozwoliłoby zdobyć dane na temat dokładnej, kwoty poniesionych wydatków, co pozwala w szczególności ocenić

i prognozować wzrost lub spadek potencjału, precyzyjnego zakresu i ilości poszczególnych rodzajów czynności faktycznie wykonywanych, struktury świadczonych usług według stawki podatku od towarów i usług, przyjęcia do rozliczenia danej czynności, określonej stawki podatku od towarów i usług;

f) dane dotyczące kaset KL2 - posiadają wartość gospodarczą, ponieważ ten rodzaj kaset jest wykorzystywany w bieżącej działalności pocztowej. Warunki nabycia kaset

KL2 pozostają zatem w polu zainteresowania innych operatorów pocztowych;

g) wartości nadgodzin wypracowanych przez pracowników Poczty - znajomość stawki jednostkowej za godzinę pracy, ułatwia innym przedsiębiorcom działającym w branżach przewozowej, pocztowej, magazynowej, ochrony oraz innych, skalkulowanie własnych kosztów działalności oraz przygotowanie konkurencyjnej oferty, a w rezultacie pozyskanie klientów kosztem Poczty;

h) koszty poszczególnych usług, świadczonych według reguł biznesowych - dają ewentualnym zainteresowanym wiedzę oraz wartości danego kontraktu. Powzięcie przez osoby nieuprawnione typu danych, mogłoby wpłynąć na kształt oferty innych przedsiębiorców konkurencyjnej względem ofert Poczty. W konsekwencji, wykorzystując powyższą wiedzę, potencjalni konkurenci Poczty, mogliby podjąć łatwe, bez ponoszenia dodatkowych wysiłków, działania zmierzające do skonstruowania takich ofert, które bezpośrednio wywarłyby negatywny wpływ na sferę działalności gospodarczej Poczty, w tym na jej wynik finansowy. W odniesieniu bowiem do informacji dotyczących warunków oferowania usług przez Pocztę, są to również dane

z zakresu strategii biznesowej.

i) umowy z kontrahentami w związku z przygotowaniem się Poczty do wyborów korespondencyjnych na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - umożliwiłyby podmiotom konkurencyjnym, uzyskanie wiedzy o szczegółach wynegocjowanych porozumień (opatrzone zostały klauzulą tajemnica przedsiębiorstwa i zawierają postanowienia stwierdzające, iż wszelkie informacje zawarte w umowie oraz uzyskane w związku z jej realizacją stanowią tajemnice przedsiębiorstwa).

Mimo, iż Poczta Polska jest podmiotem zależnym od Skarbu Państwa, to jako spółka prawa handlowego działa w warunkach wolnego rynku, co niesie szereg zagrożeń dla jej właściwego funkcjonowania. Udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy Poczta Polska nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, zagroziłoby interesom Poczty.

Uzyskanie przez podmiot konkurencyjny informacji o wydatkach wymienionych we wniosku z dnia [...] października 2020 r. oraz w powiązanych z tym wnioskiem załącznikach, może wpływać na wzmocnienie pozycji rynkowej przedsiębiorców konkurujących z Pocztą, jednocześnie osłabiając pozycję Poczty. Inni przedsiębiorcy

w obszarze usług pocztowych, magazynowania, konfekcjonowania, ochrony prowadzą aktywność na tych samych polach działalności biznesowej co Poczta. Podmioty te, konkurują z Pocztą, przez co zainteresowane są poznaniem kosztów przez nią ponoszonych.

Sposobów wykorzystania informacji zawartych we wniosku Poczty, objętych niniejszą decyzją przez podmioty konkurencyjne jest wiele, jak np., to, iż konkurent Poczty chcąc zorganizować swoją działalność w zakresie tożsamym, znając warunki organizacji takiej działalności Poczty, może łatwiej wynegocjować korzystniejsze dla siebie warunki jej realizacji, w szczególności łatwiej pozyskać podmioty realizujące usługi.

Podmioty konkurencyjne w stosunku do Poczty nie podlegają u.d.i.p., a zatem Poczta Polska nie ma możliwości uzyskania informacji o warunkach świadczenia usług w trybie tej ustawy. Upublicznienie informacji objętych niniejszą decyzją może, chociażby potencjalnie, zagrozić interesom Poczty.

Wystarczającą przesłanką ku utajnianiu wytwarzanych przez przedsiębiorcę informacji jest istnienie chociażby minimalnego, potencjalnego ryzyka zagrożenia interesów. Takie ryzyko zdaniem Poczty Polskiej występuje w przedmiotowym przypadku.

Stowarzyszenie pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Poczty Polskiej z dnia [...] lutego 2021 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepisy te stanowią podstawę do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez dokonanie w sprawie ograniczenia tego prawa, podczas gdy dokonane w sprawie ograniczenie nie spełnia warunków proporcjonalności

i konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r.

o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wskutek niewłaściwego zastosowania tego przepisu poprzez zastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż ujawnienie tych informacji nie wpłynie negatywnie na sytuację przedsiębiorcy, co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy dostępu do informacji publicznej,

3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z tymi przepisami oraz zasadą zaufania do obywateli, w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie motywów podjętej decyzji.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Podniosło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby podmiot zobowiązany przeprowadził rzeczywisty test proporcjonalności pomiędzy obywatelskim prawem do informacji publicznej, a potrzebą ochrony informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Podkreśliło, że ujawnienie wskazanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. informacji jest tym bardziej istotne, że pozwoli na ocenę skutków gospodarczych decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r., polecającej Poczcie Polskiej przeprowadzenie głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta RP w 2020 r. Ponadto Poczta Polska pominęła okoliczność, iż z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej podlega jedynie ograniczeniu w ściśle określonym zakresie ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis nie stanowi zaś o całkowitym wyłączeniu prawa do informacji publicznej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Bk 363/18). Wobec powyższego Poczta Polska powinna udostępnić zawnioskowane informacje

z wyłączeniem części informacji podlegających ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Podmiot zobowiązany automatycznie zaś uznał, iż cała treść pism jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy.

Zdaniem Stowarzyszenia, przynajmniej część informacji znajdujących się we wspomnianych pismach nie spełnia przesłanek do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorcy

i tym samym powinna być udostępniona.

Poczta Polska uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób arbitralny przyjęła zaistnienie przesłanek odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji, nie przeprowadzając wszechstronnej analizy okoliczności sprawy w zakresie przyczyn uznania wnioskowanej informacji za tajemnicę przedsiębiorcy, czym również naruszyła zasadę zaufania obywateli.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), a także art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja w zakresie odmowy udostępnienia zanonimizowanych fragmentów wniosku Poczty Polskiej z dnia [...] października 2020 r. złożonego do Szefa Krajowego Biura Wyborczego w sprawie przyznania rekompensaty, w tym w tabeli nr 1 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 8 i 9, w tabeli nr 2 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 5 i 6, wydana została z naruszeniem prawa.

Sąd uznał, że Poczta Polska odmawiając Stowarzyszeniu udostępnienia ww. informacji publicznej, nie dokonała prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 ww. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłączenie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady i nie może być wykładane rozszerzająco. W związku z tym przesłanki, którymi kierował się podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej, muszą być w decyzji odmownej wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1913 - dalej także "u.z.n.k."). Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji do dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania.

Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie, na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych.

Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W dotychczasowym orzecznictwie sądowym, na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób

i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy – przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa – mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może się opierać wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych.

Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą. W tej sytuacji, organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w uzasadnieniu decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji powinien wyjaśnić, dlaczego konkretne informacje posiadają dla danego przedsiębiorcy określoną wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15, czy też z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2143/13). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że Poczta Polska nie wykazała w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób należyty, że udostępnienie zanonimizowanych fragmentów wniosku Poczty Polskiej z dnia [...] października 2020 r. złożonego do Szefa Krajowego Biura Wyborczego w sprawie przyznania rekompensaty, w tym w tabeli nr 1 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 8 i 9, w tabeli nr 2 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 5 i 6, podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zdaniem Sądu, przyjąć należy, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu, czyli wartość gospodarcza musi mieć charakter obiektywny i odnosić się do danego przedsiębiorcy.

Tymczasem Poczta Polska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazała, iż ww. dane są związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jak powyżej wyjaśniono, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że powinien istnieć bezpośredni związek pomiędzy żądaną informacją publiczną, a prowadzoną działalnością gospodarczą (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2675/19, z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1443/19, z dnia 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2199/19, dostępne w CBOSA).

W okolicznościach sprawy nie można pomijać faktu, iż Poczta Polska poniosła koszty na przygotowanie wyborów Prezydenta RP w 2020 r., w związku z decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] nakazującą jej realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19, zmierzających do przygotowania i przeprowadzenia wyborów Prezydenta RP w 2020 r. w trybie korespondencyjnym. Okoliczność ta została przez organ całkowicie pominięta

w rozważaniach nad elementem materialnym tajemnicy przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, podmiot zobowiązany ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesem Poczty Polskiej i wzmocnić pozycje podmiotów konkurencyjnych na rynku usług operatorów pocztowych. Takie uzasadnienie odmowy nie jest jednak, zdaniem Sądu, wystarczające do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i p.

Warto ponadto zauważyć, że informacje o wysokości rekompensaty za pomoc

w zorganizowaniu wyborów prezydenckich pojawiły się w obiegu publicznym już przed wydaniem zaskarżonej decyzji, por. (https://www.money.pl/gospodarka/poczta-polska-otrzyma-miliony-za-wybory-rekompensata-trafi-tez-do-pwpw-6593954074590016a.html), (https://businessinsider.com.pl/wiadomosci/wybory-korespondencyjne-2020-pieniadze-dla-poczty-polskiej-za-pakiety-wyborcze/hkw8pn3).

W związku z upublicznieniem wnioskowanych informacji, odmowa ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy nie jest więc uzasadniona, ponieważ poddaje w wątpliwość zawarte w zaskarżonej decyzji twierdzenie, że jej ujawnienie mogłoby narazić Pocztę Polską jako przedsiębiorcę na szkodę.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał iż Poczta Polska, odmawiając Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie zanonimizowanych fragmentów wniosku z dnia [...] października 2020 r. w sprawie przyznania rekompensaty, w tym w tabeli nr 1 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 8 i 9, w tabeli nr 2 wyłączenia kolumny 7, 8, 9 oraz wiersza 5 i 6, nie dokonała prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Sąd stwierdził, że Poczta Polska, uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich elementów koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, dopuściła się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji, dlaczego przyjęto, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy,

w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, nie rozważyła wszystkich okoliczności sprawy. Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania do władzy publicznej.

W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja w powyższym zakresie nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Rozpoznając sprawę ponownie, Poczta Polska, mając na względzie dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak

i materialne, ujęte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości odniesie się do kwestii, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, w łącznej kwocie 680 zł (na którą składają się wpis sądowy od skargi – 200 zł i koszty zastępstwa procesowego – 480 zł), Sąd orzekł

w punkcie 3 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).

Za wykazane i właściwie uzasadnione Sąd uznał natomiast wyłączenie udostępniania fragmentów wniosku Poczty Polskiej z dnia [...] października 2020 r. złożonego do Szefa Krajowego Biura Wyborczego w sprawie przyznania rekompensaty w zakresie: kolumny 3, 4, 5 tabeli nr 1 i kolumny 3, 4, 5 w tabeli nr 2, a także tabeli nr 3

w całości, a także wyłączenie z udostępnienia załączników do wniosku, tj. załącznika nr 1 – projektu umowy, załącznika nr 2 - specyfikacji kosztów i wydatków poniesionych

i trwających oraz dalszych dokumentów do załącznika nr 2, a także specyfikacji kosztów nieobjętych wnioskiem o rekompensatę.

W ww. zakresie Poczta Polska wykazała, że wnioskowane informacje posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i wymagają ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie budzi też wątpliwości twierdzenie, że ujawnienie tych informacji mogłoby zagrozić interesom Poczty Polskiej, jako podmiotowi działającemu na rynku w obszarze usług pocztowych, magazynowania, konfekcjonowania i ochrony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.