Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant st. asystent sędziego P.K. po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 450/16 w sprawie ze skargi W.P. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 450/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.P. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję, decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zasądził zwrotu kosztów postępowania.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, dalej jako "GIODO", decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r., którą to decyzją odmówił W.P. udostępnienia informacji publicznej w zakresie: (1) średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto w okresie od lipca do 30 września 2015 r. kierowców zatrudnionych w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych; (2) przesłania skanów ewidencji czasu pracy oraz kart drogowych kierowców za okres od lipca do 30 września 2015 r.; (3) informacji, do czyjej dyspozycji kierowcy pozostawali w godzinach nadliczbowych; (4) liczby zatrudnionych kierowców.

Jako podstawę materialnoprawną decyzji GIODO wskazał art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". Organ stwierdził, że żądane informacje wprawdzie stanowią informacje publiczne, ale nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę prywatności osób, których dotyczą (kierowców). Nadto stwierdził, że prawo do prywatności gwarantuje art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2017 poz. 459 ze zm.), dalej jako "k.c.", a wynagrodzenie pracownika, jako dobro osobiste winno podlegać ochronie.

W.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dalej również jako "WSA", który wskazanym na wstępie wyrokiem ją uwzględnił.

Sąd I instancji doszedł do wniosku, iż objęte wnioskiem informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na treść art. 5 ust. 2 tej ustawy. W ocenie WSA, w przedmiotowej sprawie nie doszło do kolizji dwóch konstytucyjnych praw, tj. prawa do informacji art. 61 Konstytucji RP oraz prawa do ochrony prywatności, bowiem żądane informacje praktyczne nie dotyczą sfery prywatności kierowców zatrudnionych przez GIODO. Dalej WSA wskazał, że wynagrodzenie kierowców GIODO finansowane jest ze środków publicznych i nawet, jeżeli w niewielkim zakresie informacja taka wkracza w sferę prywatności kierowców, to nie można tracić z pola uwagi zasady proporcjonalności i obowiązku informacyjnego instytucji państwowej o sposobie jej funkcjonowania, gospodarowania środkami publicznymi. Sąd ten ocenił, iż udzielenie informacji o wysokości środków publicznych wydatkowanych przez GIODO na wynagrodzenie określonej grupy pracowników jednostki publicznej ma niewątpliwie charakter informacji publicznej. Analogiczny walor posiadają też informacje o których mowa w pkt 2-4 przedmiotowego wniosku.

W kwestii skanów ewidencji czasu pracy, jak i kart drogowych kierowców, WSA podniósł iż należało je zakwalifikować szeroko jako dokumenty wytworzone przez organ, a zatem podlegające udostępnieniu stosownie do art. 6 u.d.i.p. Informacje, do czyjej dyspozycji pozostawali kierowcy w godzinach nadliczbowych, w jego ocenie, niewątpliwie dotyczą sposobu i celu dysponowania środkami publicznymi oraz dotyczą organizacji czasu pracy. Z kolei informacje dotyczące liczby zatrudnionych kierowców mają walor informacji publicznej i brak jest jakiegokolwiek racjonalnego wytłumaczenia, że informacja taka narusza prywatność kierowców, a w konsekwencji nie może zostać udostępniona z uwagi na wyłączenia wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył GIODO, zaskarżając go w całości i zarzucając przy tym naruszenie (1) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia należyte wywiedzenie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; (2) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że udostępnienie żądanych przez skarżącego informacji dotyczących kierowców nie podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności tych osób.

W związku z powyższymi zarzutami, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13).

Jednakże w niniejszej sprawie zarzuty zostały tak skonstruowane, że pozostają ze sobą w ścisłym związku, wobec czego muszą zostać rozpatrzone łącznie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać trzeba, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Zupełnie inną kwestią jest natomiast trafność rozstrzygnięcia sprawy, w tym przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z zaskarżonym wyrokiem, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie.

Przechodząc do meritum sprawy przede wszystkim należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznej oraz, czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Tylko bowiem w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W ustawie o dostępie do informacji publicznej, jako podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej wskazuje się władze publiczne oraz podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p.

Nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych jest podmiotem zobowiązanym o udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że ograniczenie udzielenia informacji, wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy wyłącznie pracowników organu, którzy nie pełnią funkcji publicznej. Ograniczenie te nie będzie obowiązywało jeżeli osoba nie pełniąca funkcji publicznej zrezygnuje z przysługującego jej prawa.

Zasadnym jest w tym miejscu odwołanie się do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. akt K. 17/2005; LexPolonica nr 402772), wydanego na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjęto w nim, że ustalenie tego, czy funkcja sprawowana przez określoną osobę, jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy osoba ta w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Trybunał podkreślił, iż nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. (...). Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, czynności usługowe lub techniczne, na które powołuje się Trybunał jako dystynkcję między osobami pełniącymi funkcje publiczne, a osobami, które funkcji takich nie pełnią, odnosić należy do zadań niemających władczego charakteru, a sprawowanych np. przez kierowców, osoby sprzątające, portierów, pracowników ochrony, serwis techniczny.

Zatem, gdy żądana informacja publiczna dotyczy osoby nie pełniącej funkcji publicznej - jak ma to miejsce w przedmiotowej prawie - dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.

W tej materii wypowiadał się już Trybunał Konstytucyjny, który przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie można przy tym przyjąć nieskrępowanej swobody interpretacyjnej. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby (której dotyczą) w instytucji publicznej. Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływają na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu, usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). W niektórych sytuacjach ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup osób - funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W związku z tym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów prawodawca dopuszcza możliwość ograniczeń, wynikających chociażby z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Powyższe okoliczności pozwalają na uznanie, że na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. informacja publiczna zawarta we wniosku W.P. dotyczy pracowników organu wykonujących czynności techniczne, a nie zarządzające, a zatem podlegałaby ograniczeniom ze względu na ich prywatność, jeżeli taka informacja publiczna dotyczyłaby danych wrażliwych zindywidualizowanych osób lub pozwalających na ich identyfikację.

Wobec osób niepełniących funkcji publicznych, organ powinien każdorazowo analizować, czy żądana informacja jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

Przenosząc powyższe wywody natury teoretycznoprawnej na grunt rozpoznawanej sprawy, należało odpowiedzieć na pytanie czy wnioskowane do udostępnienia informacje o średnim miesięcznym wynagrodzeniu określonej grupy pracowników (pkt 1 wniosku) jak i pozostałe informacje (pkt 2-4 przedmiotowego wniosku) powodują konieczność zapewnienia ochrony danych osobowych, jako jednego z elementów prawa do prywatności. W sytuacji bowiem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych osobowych, to zbadaniu podlega okoliczność, czy żądana informacja może zostać udzielona, a zatem zastosowanie znajdują przepisy u.d.i.p. przy uwzględnieniu przepisów określających zasady ochrony danych osobowych. Ochronę prawa do prywatności w aspekcie ujawnienia danych w trybie u.d.i.p. zapewniają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Definiując pojęcie "dane osobowe" art. 6 ust. 1 tej ustawy przyjmuje, że są nimi wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności poprzez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 2). W ocenie NSA, żądanie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto w okresie od lipca do 30 września 2015r. kierowców zatrudnionych w Biurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (w sytuacji, gdy dotyczy to więcej niż jednej osoby); przesłanie skanów ewidencji czasu pracy oraz kart drogowych kierowców za okres od lipca do 30 września 2015r.; informacji, do czyjej dyspozycji kierowcy pozostawali w godzinach nadliczbowych; liczby zatrudnionych kierowców - warunkom tym nie odpowiada.

Podkreślenia należy, że prawo obywatela ogranicza się do możliwości uzyskania od organu zbiorczego zestawienia kwot, jakie zostały wydatkowane na wynagrodzenia wszystkich osób, których praca ma charakter usługowy lub techniczny, lecz nie domagania się imiennego zestawienia tego rodzaju pracowników z przypisaniem do każdego z nich wysokości przyznanych wynagrodzeń.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.