Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., Nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, działając: 1) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 300), zwanej dalej u.s.u.s., odmówił M.L. umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 82.509, 79 zł, 2) na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej rozporządzeniem, odmówił M.L. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 71.030,44 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż 26 lipca 2017 r. M.L. złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu składek, wskazując w nim na trudną sytuację finansową, brak środków finansowych na spłatę zadłużenia oraz sprawowanie opieki nad niepełnosprawną córką. Jednocześnie wnioskodawca zarzucił organowi nie informowanie go o zadłużeniu przez 13 lat.

ZUS podał, iż zawiesił w/w postępowanie w związku z odwołaniem złożonym przez stronę do Sądu Okręgowego Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych od decyzji organu z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającej umorzenia należności na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r. poz. 1551, dalej jako ustawa abolicyjna). Postępowanie zostało podjęte po rozpoznaniu sprawy przez obie instancje sądu powszechnego, w dniu 9 czerwca 2019 r.

Według ustaleń ZUS w okresie od [...] grudnia 1998 r. do [...] lutego 2004 r. M.L. prowadził działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży hurtowej niewyspecjaiizowanej, zatrudniając od maja 1999 r. do stycznia 2004 r. pracowników. W tym okresie strona nie wywiązywała się z obowiązku opłacania składek. Według Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wnioskodawca [...] stycznia 2018 r. zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej.

ZUS ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących braku świadomości o zadłużeniu wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku strony z [...] stycznia 2015r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, [...] czerwca 2016 r. wydano decyzję nr [...] określającą warunki umorzenia, jednak z uwagi na niespełnienie tych warunków decyzją [...] odmówiono umorzenia zadłużenia na podstawie ustawy abolicyjnej, a następnie wielokrotnie informowano stronę o zadłużeniu.

Analizując sytuację rodzinna i majątkową na tle art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Zakład uznał, iż jest brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek i umorzenia należności składkowych.

W tych okolicznościach organ poddał analizie możliwość umorzenia należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w oparciu o treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu, stwierdzając, iż przesłanki określone w cytowanych przepisach nie zostały spełnione i wniosek o umorzenie podlega oddaleniu.

M.L. złożył od powyższej decyzji odwołanie, przyznając, że od 1999r. nieregularnie opłacał składki i było to spowodowane przeniesieniem firmy do [...], a od 2002 r. chorobą córki. Dodał, że porządkując stare dokumenty znalazł nieotwartą korespondencję kierowaną na nowy adres, a nie jak twierdzi ZUS na stary adres prowadzonej działalności. Ponadto oświadczył, że w czerwcu 2008 r. sprzedał nieruchomość w [...] i uregulował wszystkie znane mu należności. Podniósł też, że ZUS miał możliwość dochodzić należności od jego byłej żony.

W wyniku rozpoznania odwołania Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział decyzją nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. dalej k.p.a.), w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2019 r. nr [...].

Na wstępie ZUS wskazał, iż wydając decyzję przeanalizował zaległości figurujące na koncie odwołującego pod względem czy sporne roszczenie nie uległo przedawnieniu. ZUS dokonał wpisu na hipotekę gruntu położonego w miejscowości [...] o pow. 4,1062 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...] celem zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należności zabezpieczone hipoteką ulegają przedawnieniu, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki, do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. ZUS wskazał, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., sygn. akt SK 40/12 nie ma wpływu na hipoteki ustanowione od dnia 1 stycznia 2003 r., albowiem od tej daty u.s.u.s. zawiera samodzielne uregulowanie w art. 24 ust. 5, a przepis art. 31 tej ustawy nie odsyła do odpowiedniego stosowania w tym zakresie z art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Organ wyjaśnił, iż jest związany brzmieniem obowiązującego art. 24 ust. 5 u.s.u.s., którego konstytucyjność nie została podważona przez Trybunał Konstytucyjny. Ponadto zaznaczył, iż sprawa konstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. została przedstawiona do oceny Trybunałowi Konstytucyjnemu (sygn. akt. P 2/18) w pytaniu prawnym Sądu Okręgowego w Gliwicach z 5 lutego 2018 r.

Następnie organ dokonał analizy przesłanek wystąpienia w przedmiotowej sprawie całkowitej nieściągalności określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a która ma miejsce wówczas, gdy:

1. zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie,

2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. " Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 498 ze zm.), 

3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz.900 ze zm.),

4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,

4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym,

4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym,

5. Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję,

6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Zakład stwierdził, że w przypadku odwołującego przesłanka wymieniona w pkt 1 nie wystąpiła z przyczyn oczywistych. Co do pkt 2, wskazał, iż nie przedłożono żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r.- Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym. Następnie ZUS zauważył, iż działalność została zlikwidowana, a wobec strony nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, 25 września 2019 r. odwołujący złożył wniosek o udzielenie zgody na spłatę zobowiązania w formie układu ratalnego; jest właścicielem nieruchomości: gruntu rolnego wraz z budynkiem hydroforni stanowiącym odrębną nieruchomość położoną w [...], 1/2 części gruntu położonego w miejscowości [...], na której ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek i która może stać się przedmiotem umowy cywilnoprawnej, co skutkuje uznaniem jej za źródło przychodu w celu spłaty zadłużenia oraz w oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym odwołujący wykazał, że jest współwłaścicielem 1/2 części nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...]. ZUS zauważył, iż nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne, w związku z powyższym, nie można stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Organ podkreślił, że dopóki istnieje możliwość prowadzenia działań egzekucyjnych organ rentowy działając jako wierzyciel nie może stwierdzić, że zachodzi przesłanka nieściągalności zadłużenia i zaniechać prób jego wyegzekwowania. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził brak przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

Następnie więc Zakład dokonał oceny spełnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek z art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia, które pozwalają ZUS umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Organ zauważył, iż analizując w/w uregulowania należy brać pod uwagę między innymi to, czy spłata zadłużenia w dłuższym czasie nie spowoduje sytuacji, że po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi do zachowania podstawowych potrzeb życiowych (np. wyżywienie, ubrania, itp.), czy mają charakter okresowy, czy stały i pogłębiający się, dodając, iż umorzenie należności jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie trudnych, gdy ze względu na stan zdrowia, inne względy społeczne i brak szans na uzyskiwanie dochodów nie jest możliwe wywiązywanie się ze zobowiązań wobec ZUS. Trudna sytuacja materialna uniemożliwiająca spłatę długów, musi zostać udowodniona i mieć charakter trwały, a więc występować w dłuższym okresie czasu.

ZUS ustalił, iż strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, która jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawnością z tego tytułu pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł oraz alimenty w wysokości 300 zł. Wnioskodawca z tytułu świadczenia emerytalnego osiąga dochód w wysokości 964,74 zł netto oraz do maja 2020 r. pobiera świadczenie z rządowego programu 500+ na córkę w wysokości 500 zł. Strona zadeklarowała wydatki związane z utrzymaniem: opłaty eksploatacyjne - 250 zł oraz koszty leczenia - 50 zł. Ponadto posiada on zobowiązania z tytułu podatków w wysokości 82 zł z ratą 27,00 zł oraz inne zobowiązania w wysokości 3 000 zł spłacane w ratach w wysokości 200 zł. M.L. jest właścicielem nieruchomości: gruntu rolnego wraz z budynkiem hydroforni stanowiącym odrębną nieruchomość położoną w [...] (nr [...]); 1/2 części gruntu położonego w miejscowości [...] (nr [...]), na której ZUS dokonał wpisu do hipoteki celem zabezpieczenia należności z tytułu nieopłaconych składek oraz w oświadczeniu stanie rodzinnym i majątkowym strona wykazała, że jest współwłaścicielem 1/2 części nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości [...] (nr [...], w której jako właściciel figuruje A.K.L., a sprawa o prawa do udziału jest przedmiotem sporu sądowego).

Organ wskazał na minimum socjalne, które w II kwartale 2019 r. ustalone na podstawie danych z GUS przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w Warszawie dla 2-osobowego gospodarstwa emeryckiego wyniosło 1993,26 zł, tj. 996,63 zł na osobę i jest minimalnie wyższe od dochodu gospodarstwa domowego strony (dochód: 1980,58 zł, wydatki: 527 zł, pozostaje: 1 453,58 zł). Zdaniem organu po uregulowaniu przez odwołującego bieżących zobowiązań pozostaje mu kwota, która pozwala na zakup żywności, odzieży, środków czystości itp. Natomiast fakt spłacania przez stronę zobowiązania wynikającego z umowy cywilnoprawnej nie stanowi zdaniem ZUS przesłanki do umorzenia należności składkowych, dodając, iż odwołujący nie udokumentował na jaki cel przeznaczył kredyty i czy zaciągnięcie powyższego zobowiązania było konieczne dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych strony i jego rodziny. ZUS poinformował, że należności państwowe tj. Skarbu Państwa z tego tytułu mają charakter uprzywilejowany, publicznoprawny i mają pierwszeństwo przed zobowiązaniami wynikającymi z umów cywilnoprawnych, a zła sytuacja finansowa nie zwalnia strony z planowania wydatków i uwzględnianiu w tych planach konieczności opłaty należnych składek. Zatem skutki finansowe działalności osoby zobowiązanej nie mogą być przerzucane na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, a w konsekwencji na ogół obywateli. Zakład dodał, iż działalność gospodarczą cechuje jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy. ZUS jest instytucją powołaną do rzetelnego dysponowania zasobami funduszu ubezpieczeń społecznych, a w związku z tym podejmowania decyzji z ograniczeniem negatywnych dla społeczeństwa skutków prawnych podjętego rozstrzygnięcia.

Zdaniem ZUS sytuacja materialna M.L. nie jest tak zła, ponieważ posiada on spory majątek w postaci nieruchomości gruntowych oraz część domu, które w przypadku sprzedaży mogą stać się źródłem dochodu i dodając, iż jego sytuacja nie nosi znamion ubóstwa, jak również, że ma charakteru trwałego.

Organ wskazał na oświadczenie strony, że po zakończeniu sprawy sądowej o podział działki i odzyskanie poniesionych nakładów istnieje możliwość utworzenia gospodarstwa agroturystycznej i rozpoczęcie wykonywania przez niego działalności gospodarczej, co jest równoznaczne z pozyskiwaniem dodatkowego dochodu. Zakład dodał, iż 25 września 2019 r. odwołujący złożył wniosek o spłatę zadłużenia w formie układu ratalnego i należy domniemywać, że składając wniosek miał zabezpieczone środki finansowe na ten cel. W ramach udzielonej ulgi istnieje zaś możliwość dostosowania warunków spłaty do sytuacji materialnej.

Jednocześnie ZUS zauważył, że pomimo podnoszonej przez stronę ciężkiej sytuacji życiowej i finansowej nie korzysta on z pomocy społecznej należnej osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Zdaniem organu bardzo ograniczone możliwości płatnicze wnioskodawcy, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za przesłankę wystarczającą do całkowitego umorzenia zaległości, dodając, iż przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny.

Organ stwierdził, iż w przypadku odwołującego nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, wskazując, iż co prawda sprawuje on opiekę nad niepełnosprawna córką, jednakże uzyskuje świadczenie emerytalne, które zostało przyznane bez względu na stan zdrowia strony czy członka rodziny.

W ocenie organu nie zachodzi również w przedmiotowej sprawie przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, podając, iż to bierna postawa strony doprowadziła do tak uciążliwej dla strony sytuacji. Analizując bowiem zapis na koncie strony jako płatnika składek wskazuje na zaległość ze składkami za okres od marca 2000 r. do stycznia 2004 r.

Organ zwrócił uwagę, iż decydując się na założenie działalności gospodarczej odwołujący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Priorytetem dla przedsiębiorcy winno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek.

Jednocześnie ZUS wyjaśnił, iż organ publiczny, w ramach gospodarowania środkami publicznymi nie może pozwolić sobie na odstąpienie od dochodzenia należnych mu kwot, poprzez skorzystanie z instytucji umorzenia zaległości, w sytuacji gdy zobowiązany ma obiektywną możliwość ich spłacania.

Organ podkreślił, iż umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy, a ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Dodał, iż zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami.

Jednocześnie organ podkreślł, że ciężar udowodnienia faktów, na które powołuje się strona spoczywa na tym, kto z faktów tych wywodzi skutki prawne. A zatem to wnioskodawca musi udowodnić fakty, które przemawiałyby za umorzeniem, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ administracyjny nie jest władny zweryfikować danej okoliczności w ramach prowadzonego postępowania. Jedynie fakty powszechnie znane lub znane organowi z urzędu nie wymagają przedłożenia dowodu.

Organ wyjaśnił, iż umorzenie w konsekwencji oznaczałoby uprzywilejowanie względem innych podmiotów, które regulują zobowiązania wynikające z nieopłaconych w terminie składek. Zasada sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa nie pozwala ZUS na wydanie decyzji o umorzeniu należności.

Na powyższą decyzję M.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu. Skarżący poinformował o zawartej z ZUS umowie o rozłożeniu należności głównej na raty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 365) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przy czym pod pojęciem składek należy rozumieć składki na ubezpieczenie społeczne, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.) oraz składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Pojęcie "nieściągalności" zostało sprecyzowane w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziana została dodatkowa możliwość umorzenia należności z tytułu składek. Dotyczy ona jednakże już tylko ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, czyli tych ubezpieczonych, którzy byli zobowiązani płacić sami za siebie składki, ale tego nie czynili, doprowadzając do zaległości. Ta grupa płatników potraktowana została przez ustawodawcę łagodniej, bowiem zaległe należności składkowe mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach mimo braku całkowitej nieściągalności w sytuacjach określonych w powołanym rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie ich opłacić, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Prawodawca wymienia przy tym przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać umorzenie należności tej grupy płatników. Wśród nich jest:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zagadnienie przedawnienia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ustalenia dopuszczalności prowadzenia i zakresu postępowania w przedmiocie umorzenia zaległych składek oraz stosowania przepisów określających warunki tego umorzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest nadal zobowiązany. Stwierdzenie przedawnienia należności skutkowałoby koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., II GSK 1492/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko ZUS odnośnie zastosowania art. 24 ust. 5 u.s.u.s. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że należności z tytułu nieopłaconych składek są zabezpieczone hipoteką. Należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. Zdaniem Sądu dokonując wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2013 r., SK 40/12 (Dz.U. z 2013 r., poz. 1313), zgodnie z którym

art. 70 § 6 Ordynacji podatkowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. do 31 grudnia 2002 r. jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Obecnie (tj. po zmianach dokonanych przez art. 1 pkt 58 ustawy z 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie innych ustaw, (Dz.U. nr 169, poz. 1387, ze zm.), odpowiednikiem tego przepisu jest art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Trybunału, przepis ten różnicuje w istotny sposób zakres czasowy odpowiedzialności podatników w zależności od arbitralnego i przypadkowego kryterium, tj. posiadania lub nieposiadania składników majątkowych pozwalających na ustanowienie zabezpieczenia w formie hipoteki przymusowej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż nie widzi powodu do tego, aby akurat to właściciele nieruchomości mieli dożywotnio odpowiadać za należności podatkowe. Nie do obrony jest np. teza, że są to podmioty szczególnie zamożne, wobec czego nie ma powodu do przyznawania im dobrodziejstwa przedawnienia. Ich ogólna sytuacja finansowa może być gorsza niż podmiotów, których należności są zabezpieczone np. gwarancją bankową, czy zajęciem wierzytelności na rachunkach bankowych i wygasają po upływie ustawowych terminów. Z wyroku Trybunału wynika, że norma prawna, która wprowadza takie zróżnicowanie nie może zostać uznana za zgodną z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Wskazać trzeba, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w art. 24 ust. 5 u.s.u.s. jest identyczna w zakresie, w jakim przewiduje, że należności zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązkiem sądów jest dokonywanie kompleksowej interpretacji prawa, uwzględniającej nie tylko czysto językowe brzmienie danej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale również jego wykładnię systemową i celowościową. W ramach takiej wykładni konieczne jest też zadbanie o to, by rozumienie przepisu było zgodne z hierarchicznie wyższymi aktami prawnymi, w tym przepisami rangi konstytucyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I FSK 1874/17, CBOSA). Uwzględniając zatem argumentację przedstawioną w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy podzielić stanowisko, że ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości nie wyklucza przedawnienia należności składkowych zabezpieczonych hipoteką, co oznacza, że termin przedawnienia takich należności biegnie na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. II GSK 2706/17, wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I GK 175/18, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 marca 2020 r., I SA/Rz 51/20, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2019 r., CBOSA). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ZUS powołał się na domniemanie konstytucyjności powszechnie obowiązującej i nieuchylonej normy prawnej, tj. art. 24 ust. 5 u.s.u.s. Należy jednak zauważyć, że domniemanie konstytucyjności może zostać, jak każde inne domniemanie, obalone. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem (wyrok TK z dnia 22 maja 2007 r., SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007, wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., I GSK 175/18, CBOSA).

Mając na względzie powyższe rozważania należy stwierdzić, że ZUS przyjął błędną interpretację art. 24 ust. 5 u.s.u.s., zgodnie z którą należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Należy podkreślić, że rozstrzygając Sąd nie stwierdza niekonstytucyjności art. 24 ust. 5 u.s.u.s., lecz odmawia jedynie zastosowania tego przepisu (art. 8 ust. 2 Konstytucji) z uwagi na jego sprzeczność z aktem wyższego rzędu, tj. z Konstytucją (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2018 r., V CSK 230/17, OSNC-ZD 2018/4/69).

Wskazać również trzeba, że z uwagi na okres powstania zaległości (03-12/2000 r., 01/2001-01/2004 r.) organ w ramach ustaleń dotyczących wymagalności dochodzonych składek winien wziąć pod uwagę zmieniające się unormowania dotyczące terminu przedawnienia należności z tytułu składek. W myśl art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 5 lat, a w przypadku przerwania biegu przedawnienia, o którym mowa w ust. 5, po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Stosownie do art. 24 ust. 5 u.s.u.s., bieg przedawnienia przerywało odroczenie terminu opłacenia należności z tytułu składek, rozłożenie spłaty tych należności na raty i każda inna czynność zmierzająca do ściągnięcia tych należności, jeżeli o czynności tej został zawiadomiony dłużnik. Z dniem 1 stycznia 2003 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 241, poz. 2074 ze zm. – dalej jako ustawa zmieniająca z 2002 r.), nastąpiła zmiana art. 24 ust. 4-6 u.s.u.s., w wyniku której należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Ponadto, bieg terminu przedawnienia uzyskał nowe cechy w zakresie podstaw przerwania i zawieszenia. Wprowadzona została nowa instytucja - zawieszenie biegu terminu przedawnienia, które następowało od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem (art. 24 ust. 5b w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2004 r.). Ustawa zmieniająca z 2002 r. nie zawierała wyraźnego uregulowania kwestii międzyczasowych odnośnie do przedawnienia należności wymagalnych przed dniem jej wejścia w życie. Powyższe zagadnienie rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 lipca 2008 r. (I UZP 4/08, OSNP 2009/1-2/19), zgodnie z którą do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 241, poz. 2074). Przepis art. 24 ust. 5b u.s.u.s. - z dniem 1 lipca 2004 r. - uległ dalszej nowelizacji na podstawie art. 10 pkt 10 lit. b) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 121, poz. 1264; dalej jako ustawa zmieniająca z 2004 r.). Zgodnie z tym przepisem, zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został powiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wskazać trzeba, że kolejna zmiana okresu przedawnienia została wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r., na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. Nr 232, poz. 1378), gdzie po raz kolejny zmieniono treść art. 24 ust. 4 ustawy systemowej i skrócono okres przedawnienia składek na ubezpieczenia społeczne z 10 do 5 lat. Zgodnie z art. 27 ust. 1 powołanej ustawy, do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. Z kolei art. 27 ust. 2 stanowi, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. W orzecznictwie wskazuje się, że wedle zatem zasady wynikającej z tego przepisu do należności składkowych nieprzedawnionych do 1 stycznia 2012 r. (wedle starych zasad z zastosowaniem 10-letniego okresu przedawnienia) ma zastosowanie 5-letni termin przedawnienia, z tym jednakże bardzo istotnym zastrzeżeniem, że liczy się go nie od daty ich wymagalności, tak jak o tym stanowi art. 24 ust. 4 u.s.u.s., ale od dnia 1 stycznia 2012 r. Wyjątek od tej zasady ustanawia ust. 2 przywołanego przepisu, stosownie do którego jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. Powołana regulacja oznacza, że wybór odpowiedniego terminu przedawnienia 5-letniego (liczonego od dnia 1 stycznia 2012 r.) lub 10-letniego (liczonego od daty wymagalności składki) - zależy od tego, który z nich upłynie wcześniej. Przykładowo, należność za styczeń 2004 r. (wymagalna w lutym 2004 r.) – jeśli nie nastąpiły zdarzenia uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia - ulegnie przedawnieniu według starych zasad w lutym 2014 r., a nie 2 stycznia 2017 r. (będzie miał do niej zastosowanie ust. 2, a nie ust. 1 art. 27 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców), natomiast należność za styczeń 2010 r. (wymagalna w lutym 2010 r.) – jeśli nie nastąpiły zdarzenia uzasadniające zawieszenie biegu terminu przedawnienia – przedawni się nie w lutym 2020 r., ale w dniu 2 stycznia 2017 r., przy zastosowaniu ust. 1 art. 27 ostatnio powołanej ustawy. Za każdym więc razem konieczne jest ustalenie terminu upływu przedawnienia na podstawie przepisów "starych" i "nowych" i przyjęcie terminu bardziej korzystnego, tj. przypadającego wcześniej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2013 r., I UK 613/12, OSNP 2014/3/44). Ustawodawca przyjął w tym względzie nakaz posługiwania się regułą kolizyjną lex benignior, zgodnie z którą należy stosować ustawę względniejszą w stosunku do biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, do zapłaty których zobowiązany jest określony podmiot. Artykuł 27 ustawy z 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców nie przewiduje zastosowania pięcioletniego okresu przedawnienia do nieprzedawnionych do dnia 1 stycznia 2012 r. należności składkowych, liczonego od daty ich wymagalności (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II FSK 3031/12, CBOSA). W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 1 lipca 2004 r. należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne ulegają przedawnieniu na zasadach określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych.

Należy wskazać, że w postępowaniu w sprawie umorzenia ZUS, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. Przytoczone przepisy nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zważyć trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe rozważanie na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że obowiązkiem organu było zatem ustalenie i przedstawienie w uzasadnieniu decyzji daty początkowej, od której liczony jest bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do konkretnych należności będących przedmiotem postępowania (czy jest to data wymagalności należności czy też początkiem biegu terminu przedawnienia jest dzień 1 stycznia 2012 r.) oraz zdarzeń które w odniesieniu do konkretnych należności mogły mieć wpływ na przedłużenie terminu przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. W tym kontekście należy wskazać, że z decyzji ZUS z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wynika, że wobec skarżącego nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, że konkretne należności składkowe będące przedmiotem wniosku o umorzenie nie wygasły na skutek przedawnienia.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, polegającego na dokonaniu błędnej wykładni art. 24 ust. 5 u.s.u.s. oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 31 u.s.u.s.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że Sąd nie odnosił się do kwestii ewentualnego wystąpienia przesłanek umorzenia należności z uwagi na brak wyjaśnienia podstawowej kwestii dotyczącej przedawnienia zaległości składkowych, decydujących o zakresie prowadzonego postępowania.

Mając na względzie powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę ZUS uwzględni ocenę prawną i wskazania wynikające z uzasadnienia wyroku, w szczególności ustali, czy należności z tytułu składek objęte wnioskiem są nadal wymagalne, nie uległy przedawnieniu, będąc w szczególności związany stanowiskiem Sądu w przedmiocie niezgodności art. 24 ust. 5 u.s.u.s. w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.