Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa-[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1107/23 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa-[...] na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 października 2023 r. znak P.7721.84.2023 06.MM w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. kwotę 1570 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Wyrokiem z 9 kwietnia 2024 r., II SA/Ol 1107/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Skarbu Państwa-[...] (N., skarżący) na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z 12 października 2023 r. nr P.7721.84.2023 06.MM, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, zaskarżoną decyzją WMWINB uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku (PINB) z 11 maja 2023 r. i nakazał N. rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża o wym. 4,37 m x 10,27 m w miejscowości [...] na dz. [...]. Wyrokując wskazano, że 8 lutego 2022 r. do PINB wpłynął wniosek A.Ł. (inwestor) o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w którym jako jego przedmiot wskazano "pomieszczenie do hodowli jałówek". Jako datę zakończenia budowy obiektu wskazano rok 1997. Organ powiatowy wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r. zobowiązał inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. Zobowiązany nie dostarczył wymaganych dokumentów, więc decyzją z 11 października 2022 r. PINB orzekł o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego do hodowli jałówek w miejscowości [...] na dz. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, decyzją z 16 grudnia 2022 r. WMWINB uchylił w całości w/w decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

2.2. Jak dalej w wyroku podano, decyzją z 11 maja 2023 r. PINB, na podstawie art. 49i ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333 ze zm.; uPb) oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; K.p.a.), nakazał A.Ł. rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża w miejscowości [...] na dz. nr geod. [...] w całości, a inwestor wniósł od niej odwołanie.

2.3. Sąd pierwszej instancji ustalił, że wskazaną na wstępie decyzją z 12 października 2023 r., WMWINB uchylił w całości decyzję PINB z 11 maja 2023 r. i nakazał N. rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża o podanych wymiarach w miejscowości [...] na dz. nr geod. [...]. Zdaniem WMWINB, skoro właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa w zarządzie N., zobowiązanym do ww. rozbiórki było N., a nie inwestor. Organ dał możliwość właścicielowi zalegalizowania przedmiotowego obiektu, który z tej możliwości nie skorzystał.

3.1. N. wystąpiło do WSA w Olsztynie ze skargą na ww. decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia tj.: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego przedłożonego w sprawie oraz dokonanie niewłaściwej jego oceny, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że nakaz rozbiórki winien być skierowany do właściciela działki nr [...], a nie inwestora i najemcy;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 uPb, poprzez błędną jego wykładnię sprowadzającą się do nakazania właścicielowi rozbiórki budynku, a nie w pierwszej kolejności inwestorowi, oraz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie skarżącego jako adresata decyzji, a nie inwestora.

3.2. W odpowiedzi na skargę WMWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wojewódzki wskazał, że pismem z 31 lipca 2023 r. zwrócił się do skarżącego, czy wyraża wolę legalizacji przedmiotowej inwestycji, informując jednocześnie, że rozbiórka będzie orzeczona na właściciela. N. pozostawiło pismo to bez odpowiedzi, a w konsekwencji wydano zaskarżoną decyzję.

4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę oddalił.

4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 52 uPb należy interpretować i stosować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. W przedmiotowej sprawie taką realną możliwość ma właściciel nieruchomości, a nie inwestor, który dokonał samowoli budowlanej. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania. Z powyższych względów, nakaz rozbiórki powinien zostać skierowany do właściciela. Obiekt będący przedmiotem postępowania znajduje się na terenie, do którego inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie sądu pierwszej instancji WMWINB nie uchybił przepisom proceduralnym i przeanalizował wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne. do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło N. – reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając przedmiotowe orzeczenie w całości.

5.2. Skarżące kasacyjnie N. zarzuca naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze zm.; Ppsa) przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie zawierający stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ewentualnie przez przedstawienie stanowiska w przedmiocie stanu faktycznego w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną zapadłego orzeczenia z uwagi na lakoniczność opisu ustalonego przez sąd stanu faktycznego, wskazujący ponadto na dokonanie ustaleń niepełnych bądź wybiórczych; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ orzeczenie nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia i jest sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez gruntownego odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 7, art. 11 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, a dokonane ustalenia są sprzeczne z materiałem zgromadzonym w sprawie, a mianowicie:

a) nie ustalono, że inwestor włada gruntem, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany do przechowywania zboża, w szczególności w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji na podstawie umowy najmu z 1 lipca 2019 r. mimo, iż fakt ten jest istotny dla określenia obowiązków inwestora związanych z posadowieniem w/w obiektu niezgodnie z przepisami uPb oraz wynika z zaskarżonej decyzji organu II instancji (s. 1 akapit pierwszy: ...W swoim wniosku Pan A.Ł. Inwestor i najemca wskazał lokalizację inwestycji na działce, która nie istnieje...);

b) błędnie ustalono, że:

w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 12 października 2023 r., inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane gruntem, na którym znajduje się obiekt budowlany do przechowywania zboża; w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 12 października 2023 r., tylko N. posiadało prawo do dysponowania na cele budowlane gruntem, na którym znajduje się obiekt budowlany do przechowywania zboża; w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 12 października 2023 r., N. faktycznie władało gruntem, na którym znajduje się obiekt budowlany do przechowywania zboża, mimo, że materiał dowodowy sprawy nie uprawniał do ustalenia takich faktów i poczynione ustalenia są z tym materiałem sprzeczne; Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ właściwie dokonana kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziłaby do konkluzji, że ustalenia faktyczne nie zostały dokonane przez organ administracji w postępowaniu II Instancji w sposób właściwy, gdyż nie został zgromadzony prawidłowo materiał dowodowy i nie jest on wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz, że materiał dowodowy już w sprawie zgromadzony nie uzasadnia dokonanych ustaleń, a niektóre są z tym materiałem sprzeczne, a w konsekwencji zapadłe orzeczenie zawierałoby inne rozstrzygnięcie niż w zapadłym wyroku;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 145 § 2, art. 3 § 1, 2 pkt 1), art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1, 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022, poz. 2492 ze. zm.; Pusa) w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ administracji działający w postępowaniu odwoławczym nie dokonał prawidłowego, całościowego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, czego WSA nie dostrzegł wskutek przeprowadzonej niewłaściwie kontroli legalności działalności administracji publicznej i nie zastosował środka określonego w ustawie; materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy w dacie zamknięcia rozprawy był wystarczający do przeprowadzenia prawidłowej kontroli legalności wydania zaskarżonej decyzji i stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracji; wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa WSA nie stwierdził, że błędnie, z nienależytym rozeznaniem, organ administracji przyjął:

a) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 12 października 2023 r. inwestor nie posiadał prawa do dysponowania na cele budowlane gruntem, na którym znajduje się obiekt budowlany do przechowywania zboża;

b) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 12 października 2023 r. tylko N. posiadało prawo do dysponowania na cele budowlane gruntem, na którym znajduje się obiekt budowlany do przechowywania zboża;

c) w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do 12 października 2023 r. N. faktycznie władało gruntem, na którym znajduje się obiekt budowlany do przechowywania zboża,

gdy nie prowadzono postępowania w tym zakresie, przyjmując jedynie informacje pochodzące z oświadczeń inwestora; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ gdyby kontrola legalności działania organu administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji została dokonana w sposób właściwy i na podstawie całego materiału dowodowego możliwego do zgromadzenia w sprawie oraz gdyby został on rozważony w sposób zupełny to doprowadziło by to, do subsumpcji norm prawnych adekwatnych do tak ustalonego stanu faktycznego przez co zapadłe orzeczenie zawierałoby inne rozstrzygnięcie niż w zapadłym wyroku;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit, c), art. 145 § 2, art. 3 § 1, 2 pkt 1), art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1, 2 Pusa w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organ administracji działający w postępowaniu odwoławczym nie dokonał należytego i wyczerpującego informowania stron skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; organ miał obowiązek czuwać nad tym, aby strona skarżąca nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w szczególności, iż istotna dla sprawy jest okoliczność, czy inwestor posiadał tytuł prawny do posiadania (zajmowania) gruntu w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji w kontekście ustalenia, czy ma on prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane umożliwiające mu dokonanie rozbiórki posadowionego na przedmiotowym gruncie obiektu budowlanego do przechowywania zboża; dostępny stronie materiał dowodowy posłużyłby do ustalenia faktu, iż inwestor posiada przedmiotowy grunt na podstawie obowiązującej umowy najmu co umożliwiało mu dokonanie rozbiórki obiektu, którego dotyczy zaskarżona decyzja; wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa WSA stwierdził, że organ administracji nie wywiązał się z obowiązku wskazanego w przepisie art. 9 K.p.a. i nie wskazał stronom, a w szczególności stronie skarżącej, że ustalenie w/w faktu ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, ani nie podjął samodzielnej inicjatywy by te fakty ustalić; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ, gdyby kontrola legalności działania organu administracji publicznej przy wydaniu zaskarżonej decyzji została dokonana w sposób właściwy i na podstawie całego materiału dowodowego możliwego do zgromadzenia w sprawie oraz gdyby został on rozważony w sposób zupełny, to doprowadziło by to do subsumpcji norm prawnych adekwatnych do tak ustalonego stanu faktycznego przez co zapadłe orzeczenie zawierałoby inne rozstrzygnięcie niż w zapadłym wyroku;

5) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie przez oddalenie skargi w sytuacji gdy powinna być ona uwzględniona, ponieważ dokonana prawidłowo kontrola zaskarżonej decyzji, doprowadziła by do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa wydaniem tej decyzji;

6) art. 135 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez nie stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, gdy została ona wydana bez podstawy prawnej, tudzież z rażącym naruszeniem prawa, tj. rozstrzygnięcie tej decyzji nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych przez organ administracji przepisach prawa materialnego, ponieważ nastąpił błąd ich subsumpcji, tj. normy prawa materialnego zostały zastosowane do nieodpowiadającego im stanu faktycznego - w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, (że) inwestor nie dysponował prawem do posiadania gruntu, w obszarze na którym posadowiono przedmiotowy obiekt budowlany; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenia faktyczne gdyby zostały dokonane w sposób właściwy i na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz gdyby on został rozważony w sposób zupełny to doprowadziło by to do stwierdzenia, że podane w zaskarżonych decyzjach przepisy prawa materialnego zostały niewłaściwie zastosowane przez co zapadłe orzeczenie zawierałoby inne rozstrzygnięcie niż w zapadłym wyroku;

6) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art 135 Ppsa w zw. z art. 52 ust. 1 zdanie pierwsze uPb, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w ich niezastosowaniu w niniejszej sprawie przez nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji, gdy organy administracji niewłaściwie zastosowały wskazany przepis prawa materialnego w zakresie, w jakim ustaliły dla skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego na przedmiotowym gruncie do którego posiadania posiadał prawo inwestor; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenia faktyczne, gdyby zostały dokonane w sposób właściwy i na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz gdyby on został rozważony w sposób zupełny, to doprowadziło by to do stwierdzenia, że nastąpił błąd subsumpcji norm prawnych ponieważ w/w przepisy zostały zastosowane do stanu faktycznego, który nie odpowiadał stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, przez co zapadłe orzeczenie zawierałoby inne rozstrzygnięcie niż w zapadłym wyroku.

5.3. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego tj.:

1) błędną wykładnię prowadzącą do błędnego zastosowania przepisu art. 52 ust. 1 uPb zd. 2 w związku z art. 659 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2023, poz. 1610; K.c.) w zw. z art. 3 pkt 11 uPb, przez niewłaściwe przyjęcie, że inwestor nie włada gruntem, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany do przechowywania zboża, wskutek czego błędnie ustalono obowiązek N. do rozbiórki tego obiektu;

2) przez błędną wykładnię prowadzącą do niezastosowania przepisu art. 52 ust. 1 uPb zd. 1 w związku z art. 659 § 1 K.c. w zw. z art. 3 pkt 11 uPb przez niewłaściwe przyjęcie, że inwestor nie ma prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany do przechowywania zboża, wskutek czego nie ustalono mu obowiązku rozbiórki tego obiektu, mimo że został on przez niego wybudowany z naruszeniem przepisów uPb i posiada on w/w grunt na podstawie umowy najmu z dnia 1 lipca 2019 r. władając nim i mając jednocześnie prawo do dysponowania tym gruntem na cele budowlane;

3) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na N. obowiązku, który nie wynika z ustawy.

5.4. Skarżący wnosi o:

1) na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa, celem przeprowadzenia postępowania w sprawie oraz jej rozstrzygnięcia – przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie dowodu z dokumentu umowy najmu [...] z dnia 1 lipca 2019 r. wraz z załącznikami (w załączeniu do skargi kasacyjnej), na fakt, że inwestor włada gruntem, na którym zlokalizowany jest obiekt budowlany do przechowywania zboża, w szczególności w okresie od 1 stycznia 2022 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji na podstawie umowy najmu;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA;

3) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej, tudzież z rażącym naruszeniem prawa, tj. rozstrzygnięcie tej decyzji nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych przez organy administracji przepisach prawa, ewentualnie – o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych i wydatków pełnomocnika skarżącego, jeśli zostanie złożony spis kosztów te wydatki obejmujący.

5.4. Skarżący zrzekł się rozprawy.

5.5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania w sprawie. Inwestor podnosi, że przedłożona umowa najmu dotyczy budynku mieszkalnego, nie zaś przedmiotu postępowania, nadto N. mogło tę umowę przedłożyć w toku postępowania administracyjnego. Jest to kolejna umowa najmu, ponieważ inwestor mieszka tam ponad 60 lat, a od śmierci ojca w 1996 r. wszedł w stosunek najmu. Podnosi, że nie ustalono daty ukończenia budowy, a oczywistym ma być, że nie powstał po 2019 r., tj. po dacie zawarcia umowy najmu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935 zd zm. ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczne zrzeczenie się przez stronę skarżącą rozprawy, usprawiedliwiało rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

6.2. Sąd postanowił dopuścić dowód z umowy najmu z 1 lipca 2019 r., stanowiącej załącznik do skargi kasacyjnej, zawartej przez N. i A.Ł..

6.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, odnosząc się do niego wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 Ppsa zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiwsa 2010/3/39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, LEX nr 746689 czy wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I FSK 1002/11, LEX nr 1166035). Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., I GSK 685/09, LEX nr 951904). Uzasadnienie sądu pierwszej instancji spełnia wymogi ustawowe, a rozważania dotyczące wyjaśnienia podstawy prawnej odnoszą się do ustalonego przez organy stanu faktycznego, którego skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe, da się zrekonstruować tok rozumowania sądu pierwszej instancji. To, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji meriti, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Odrębną kwestią jest wadliwość przyjętych ustaleń faktycznych i ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego.

6.4. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 2 Ppsa, stanowiącego, że w sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Zaskarżoną decyzję wydano w postępowaniu uregulowanym przepisami K.p.a., przeto zastrzeżenie zawarte w art. 145 § 2 Ppsa w ogóle nie ma zastosowania.

6.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 135 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., przy czym strona skarżąca kasacyjnie upatruje ziszczenia się obu przesłanek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, sformułowanych wszak w treści cyt. przepisu w sposób alternatywy. Wbrew jednak uzasadnienia tak sformułowanej podstawy kasacyjnej, nie sposób przyjąć, aby – przy uprzednim podważaniu w skardze kasacyjnej trafności ustaleń faktycznych odnośnie braku uprawnienia w dysponowaniu gruntem przez inwestora, w tym możliwości skierowania doń decyzji nakazowej w odniesienie do spornego obiektu budowlanego – uznać za usprawiedliwiony zarzut wydania zaskarżonej decyzji jako bez podstawy prawnej, a zarazem z rażącym naruszeniem prawa. Nie został przy tym uzasadniony w jakikolwiek sposób zarzut naruszenia art. 135 Ppsa i brak stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, której wszak N. nie zaskarżyło odwołaniem, skoro decyzja nakazowa PINB skierowana została do inwestora.

6.5. Usprawiedliwione natomiast są te zarzuty kasacyjne, w których podniesiono wadliwość zastosowania art. 151 Ppsa i zarazem niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 133 i art. 134 § 1 Ppsa, choć z innych przyczyn, niż te podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Okolicznością, która uszła uwadze sądowi I instancji, a która ma istotne znaczenie w sprawie, jest prawidłowe zidentyfikowanie przedmiotu odwołania wskazanego w zaskarżonej decyzji. Osnowa decyzji organu II instancji zostało sformułowana następująco: "po rozpoznaniu odwołania Pana A.Ł. od decyzji od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ełku z dnia 11.10.2022 r. znak PINB-7140/02/2022 nakazującej w/w rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża". Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że PINB, po uprzednim uchyleniu decyzji organu powiatowego z 11 października 2022 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego do hodowli jałówek, powtórnie orzekał decyzją z 11 maja 2023 r. nakazując inwestorowi rozbiórkę obiektu budowlanego do przechowywania zboża. Obie te decyzje nakazowe PINB – z 11 października 2022 r., i z 11 maja 2023 r. – opatrzone są tym samym znakiem. Powstaje zatem wątpliwość, od jakiej/której decyzji WMWINB rozpoznał odwołanie. Sąd administracyjny pierwszej instancji pominął tę kwestię, nie traktując tego zagadnienia, np. jako oczywistej omyłki organu odwoławczego, ale przyjął, że zaskarżoną decyzją z 12 października 2023 r. rozpoznano odwołanie od decyzji z 11 maja 2023 r. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby WMWINB miał sprostować swą decyzję z 12 października 2023 r. Pozostaje zatem sprzeczność między osnową tej decyzji, a jej uzasadnieniem, bowiem gdyby przyjąć, że organ wojewódzki rozpoznawał odwołanie od decyzji PINB z 11 października 2022 r. o podanym znaku, to dopuściłby się rażącego naruszenia prawa, skoro już uprzednio decyzja PINB z tej daty, ale dotycząca "obiektu do hodowli jałówek", została wyeliminowana z obrotu, skoro uchylił ją WMWINB decyzją z 16 grudnia 2022 r. Z akt sprawy nie wynika, aby w obrocie prawnym miała być decyzja PINB z "12 października 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego do przechowywania zboża", to należałoby przyjąć, że rozpoznano odwołanie od decyzji nie istniejącej.

Powyższej kwestii sąd pierwszej instancji, nie będąc związanym zarzutami skargi nie dostrzegł, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżona sprzeczność w oznaczeniu przedmiotu rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, nakazuje uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.

6.6. Zasadnicza oś argumentacyjna sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i akceptującego zaskarżoną decyzję skierowaną do strony skarżącej i nakazującą rozbiórkę spornego obiektu, opierała się na ustaleniu, że inwestor nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uznania, że nie jest możliwe nałożenie obowiązków na inwestora. Trafnie jednak skarżący kasacyjnie podważa to ustalenie sądu, jako nie znajdujące oparcia w aktach sprawy. W zaskarżonej decyzji brak jest w istocie – poza ograniczeniem się przez WMWINB, że zalegalizowaniem samowoli nie był zainteresowany właściciel gruntu, czyli N. – wskazania, z jakich względów zreformowano decyzję nakazową PINB, wybierając inny podmiot ujęty w art. 52 uPb, jako adresata nakazu rozbiórki. To ustalenie sądu a quo, odnośnie braku możliwości dokonania rozbiórki spornego obiektu (do przechowywania zboża) przez inwestora, nie znajduje uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy, którego braki podważał w odwołaniu inwestor, jednocześnie – w świetle przedłożonej przez stronę skarżącą kasacyjnie umowy najmu z 1 lipca 2019 r. – wydaje się stwierdzeniem przedwczesnym. Wprawdzie, w odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestora zarzuca się, że jest to kolejna umowa najmu, ale ograniczona ma być do budynku mieszkalnego, niemniej jednak sąd pierwszej instancji nie wskazał jednoznacznie, z jakich względów wykonanie obowiązku nie jest możliwe przez inwestora. Okoliczność ta nie miała jednak przesądzającego znaczenia dla kierunku orzekania przez Sąd Naczelny. Wymaga zauważenia, że z mocy art. 52 ust. 1 uPb regułą jest skierowanie nakazu, opartego na przepisach z rozdziału 5b uPb, do osoby inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Słusznie zatem sąd pierwszej instancji, przy braku podważania okoliczności zakończenia robót budowlanych przy spornym obiekcie, wskazywał na dopuszczalność skierowania decyzji nakazowej do właściciela lub zarządcy. Odrębną kwestią jest natomiast status inwestora, który w okolicznościach tej sprawy mógłby być traktowany jako zarządca, który wszak wystąpił o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Ustalenie takie wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części, w szczególności rozważenia treści umowy najmu wiążącej N. i A.Ł.

6.7. W tych okolicznościach przedwczesna jest ocena skuteczności zarzutów kasacyjnych odnośnie do naruszenia prawa materialnego.

7.1. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, uwzględni dowód z umowy najmu między Nadleśnictwem a A.Ł. i rozpozna odwołanie, a ewentualny wybór podmiotu, który w sprawie ma być adresatem nakazu, właściwie uzasadni, uwzględniając treść art. 52 ust. 1 uPb.

7.2. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) Ppsa orzeczono, jak w pkt 1. sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji.

7.3. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) Ppsa.