III SA/Kr 539/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-17	
Data wpływu	2024-04-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna /sprawozdawca/
Maria Zawadzka
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy~Wójt Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 609; Art. 40 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy w Budzowie z dnia 31 marca 2022 r. nr XXXII/328/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/312/2022 Rady Gminy w Budzowie z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Budzów za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Rada Gminy w Budzowie podjęła w dniu 31 marca 2022 r. uchwałę nr XXXII/328/2022 w sprawie zmiany uchwały nr XXXI/312/2022 Rady Gminy w Budzowie z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla Strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Budzów za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, domagając się jej unieważnienia w całości i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 609) - zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz art. 15 ust. 2 ustawy 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 233) - dalej w skrócie: "u.o.s.p." - przez ustalenie § 1 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków Ochotniczych Straży Pożarnych z tereny Gminy Budzów za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, lub szkoleniu pożarniczym, lub ćwiczeniu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że w § 1 ust.1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ekwiwalent za udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej, lub szkoleniu pożarniczym, lub ćwiczeniu określono na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W myśl wskazanego przepisu, wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przepis ten, określa początkowy czas jej naliczania, tj. za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, a w przypadku szkolenia - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Tymczasem zaskarżony akt prawa miejscowego, jako początkowy czas naliczania ekwiwalentu wskazuje rozpoczęcie udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej.

Wobec powyższego, za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt niższego rzędu, jakim jest akt prawa miejscowego. Stanowi to bowiem przekroczenie upoważnienia ustawowego i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Kompetencją organu stanowiącego gminy jest w tej materii ustalenie samej wysokości ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej, zaś sposób jej naliczenia został określony w ustawie i musi on zarazem ściśle uwzględniać zakres upoważnienia ustawowego. Prokurator powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 stycznia 2024 r., III SA/Kr 1367/23.

Wobec tak wskazanych uchybień, Prokurator mając na względzie przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Gminy w Budzowie, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Budzów wniósł o oddalenie skargi w całości.

Podał, że "racjonalny" ustawodawca wprowadzając do porządku prawnego u.o.s.p z mocą obowiązującą już od 1 stycznia 2022 r., czyli bez zachowania jakiegokolwiek okresu przejściowego, spowodował na tamten czas duży chaos. Tego rodzaju praktykę legislacyjną na poziomie ustawowym należy ocenić jednoznacznie negatywnie. Nowa u.o.s.p spowodowała dużą zmianę przepisów dotyczących ochotniczych straży pożarnych. Brak okresu vacatio legis spowodował zaburzania we wdrażaniu ustawy na poziomie wielu gmin w kraju, zatem nie dotyczy to tylko Gminy Budzów. Gminy miały mało czasu na zapoznanie się z ostatecznym kształtem regulacji zawartych w nowej ustawie i właściwie z dnia na dzień musiały wprowadzić wiele zmian w praktyce współpracy z ochotniczymi strażami pożarnymi. Jednym z takich działań było przyjmowane uchwał o wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP za udział w działaniach i akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach.

W ocenie organu, wbrew stanowisku Prokuratora, zaskarżona uchwała nie budzi jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych i nie jest, i nie była nigdy kwestionowana przez jej adresatów. Analogicznie nie było potrzeby aby w uchwale powielać zapis ustawowy dotyczący początkowego naliczania ekwiwalentu, skoro jest to uregulowane w ustawie. Nadto żaden z zapisów zaskarżonej uchwały nie był nigdy korygowany, czy usuwany przez nadzór prawny wojewody. W ocenie organu, ewentualne stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, nie może być uznane za istotne i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ Rada Gminy wykroczyła poza zakres kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w zakresie ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej. Takie działanie stanowiło o "istotnym" naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego.

Orzekający w niniejszym składzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku z 24 maja 2023 r., III SA/Kr 197/23 w analogicznej sprawie. Z tych to powodów poniższe uwagi stanowią przytoczenie ponowne oceny zakresu dopuszczalnego działania rady gminy w zakresie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju naruszenie należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Nie budzi żadnych wątpliwości, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały i wysokość tego ekwiwalentu nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej.

Tymczasem Rada Gminy w § 1 ust.1 zaskarżonej uchwały określiła wysokość ekwiwalentu pieniężnego "za każdą godzinę udział w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej lub szkoleniu pożarniczym lub ćwiczeniu". Również w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy określiła wysokość ekwiwalentu, "w wysokości 15 zł za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej", a w § 1 ust. 3 "w wysokości 10 zł za każdą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu".

Tym samym sposób uregulowania ww. ekwiwalentu w § 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 2 zaskarżonej uchwały wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p.

Prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości (kwoty) ekwiwalentu przez wskazanie jego stawki godzinowej. To u.o.s.p. określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Tym samym sformułowanie § 1 ust. 1, a także ust. 2 i ust. 3 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 ust. 1 (ust.2 i ust.3) zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu orzekającego prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej ekwiwalentu.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (tzn. w tej sprawie ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać zakres upoważnienia. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jest to również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności określonej w art. 7 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że Rada Gminy w Budzowie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a tym samym zaskarżona uchwała zawiera istotne naruszenie prawa.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W doktrynie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Odnosząc się natomiast do argumentów Wójta o braku vacatio legis przepisów rangi ustawowej oraz braku zastrzeżeń organu nadzoru, to Sąd uznał je za nieusprawiedliwiające. Rada gminy ponosi odpowiedzialność jako prawodawca prawa miejscowego za kształt i procedurę podejmowania uchwał w przedmiocie prawa lokalnego, niezależnie od faktu, że przepisy ustaw mogą stwarzać faktyczne problemy w realizacji upoważnienia ustawowego. W związku z tym, nawet jeżeli ustawodawca krajowy znacznie skraca vacatio legis dla właściwych w sprawie rad gmin to ta okoliczność nie może być przyczyną uchylenia się organu władzy publicznej (jakim jest rada gminy) od odpowiedzialności za kształt legislacji prawa miejscowego. Sąd administracyjny kontrolując akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego w ramach przydanej mu kompetencji z art. 3 §2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest przy tym związany stanowiskiem organów nadzoru nad samorządem terytorialnym. Nie ma więc znaczenia, że właściwy w sprawie wojewoda nie wniósł zastrzeżeń do zaskarżonego aktu prawa miejscowego.