I SA/Ke 260/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-08-18	
Data wpływu	2022-06-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Andrzej Mącznik
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Surma	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Sygn. powiązane	I GSK 2047/22	
Skarżony organ	Regionalna Izba Obrachunkowa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 3 par 1 i 2 pkt 7, art. 148, art. 151, art. 153, art. 170 i art. 171; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2137; art. 18 ust. 3; Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 305; art. 72 ust. 1 i 1a, art. 226 ust. 1 i art. 243 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 2439; art. 69 ust. 1; Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirosław Surma Asesor WSA Andrzej Mącznik Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S.-K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] [...] w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta S.-K. z dnia [...] roku w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej gminy S.-K. na lata 2022-2038 oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] (dalej: Kolegium RIO, organ nadzoru) z [...] stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S.-K. (dalej: Rada) z dnia [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej G. S. na lata 2022-2038 (dalej: uchwała). Organ nadzoru w podstawie prawnej uchwały powołał art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. pkt 7 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2137, dalej "ustawa o rio") i art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn.zm., dalej "u.s.g.").

Organ nadzoru wskazał, że uchwałę Rady z [...] r., którą objęto postępowaniem nadzorczym wydano z naruszeniem art. 72 ust. 1 a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r poz. 305 z późn.zm.), dalej "u.f.p." w związku z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz.U. Nr 298, poz. 1767) – dalej Rozporządzenie, oraz art. 226 ust.1 pkt 1, 6, 8, a także pkt 6a w związku z art. 243 ust. 1 pkt 3 u.f.p. polegające na nie zaliczeniu do długu zobowiązania zaciągniętego przez G. S. wobec A. F. 2 sp. z o.o. (dalej: A.) wynikającego z zawartych [...] z A. umów opcji call dotyczących pakietów 2-15 związanych z finansowaniem przedsięwzięcia pn. "Nabycie udziałów spółki M. I. Sp. z o.o. (dalej: M. I.) od podmiotu zewnętrznego", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki i przez to:

1) wykazaniu w kolumnach 6 i 6.1 załącznika Nr [...] do w/w uchwały w odniesieniu do lat 2022-2035 kwot długu (oraz kwot długu, którego planowana spłata dokona się z wydatków) w wysokościach nie uwzględniających kwot podstawowych wynikających z przedmiotowego zobowiązania, a zatem zaniżonych w: 2022 r. o kwotę [...]zł, 2023 r. o kwotę [...]zł, 2024 r. o kwotę [...]zł, 2025 r. o kwotę [...]zł, 2026 r. o kwotę [...]zł, 2027 r. o kwotę [...]zł, 2028 r. o kwotę [...]zł, 2029 r. o kwotę [...]zł, 2030 r. o kwotę [...]zł, 2031 r. o kwotę [...]zł, 2032 r. o kwotę [...]zł, 2033 r. o kwotę [...]zł oraz 2034 r. o kwotę [...]zł,

2) wykazaniu w kolumnach 10.7, 10.7.2 i 10.7.2.1 załącznika Nr [...] do w/w uchwały w odniesieniu do lat 2022-2035 kwot wydatków zmniejszających dług (oraz spłaty zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego - kredyt i pożyczka zaciągniętych po dniu 1 stycznia 2019 r.) w wysokościach nie uwzględniających kwot podstawowych wynikających z przedmiotowego zobowiązania w poszczególnych latach a zatem dla:

2022 r. kwoty - 1.045.000 zł, 2023 r. kwoty [...]zł, 2024 r. kwoty [...]zł, 2025 r. kwoty [...]zł, 2026 r. kwoty [...]zł, 2027 r. kwoty [...]zł, 2028 r. kwoty [...]zł, 2029 r. kwoty [...]zł, 2030 r. kwoty [...]zł, 2031 r. kwoty [...]zł, 2032 r. kwoty [...]zł, 2033 r. kwoty [...]zł, 2033 r. kwoty [...]zł oraz 2035 r. kwoty [...]zł,

3) wykazaniu w kolumnie 2.1.3 załącznika Nr [...] do w/w uchwały w odniesieniu do lat 2022-2035 wydatków na obsługę długu w wysokościach nie uwzględniających kwot waloryzacji wynikających z przedmiotowego zobowiązania, których szacunkowa wartość dla poszczególnych okresów waloryzacji wynosi:

2023 r. - [...] zł, w 2024 r. - [...] zł, w 2025 r. - [...] zł, w 2026 r. - [...] zł, w 2027 r. - [...] zł, w 2028 r. - [...] zł, w 2029 r. - [...] zł, w 2030 r. - [...] zł, w 2031 r. -2.928.767,24 zł, w 2032 r - [...] zł, w 2033 r. - [...] zł, w 2034 r - [...] zł, w 2035 r. - [...] zł,

4) wykazaniu w kolumnie 8.1. załącznika Nr [...] do w/w uchwały w odniesieniu do lat 2022-2035 wskaźnika spłaty zobowiązań (relacja określona po lewej stronie nierówności we wzorze o którym mowa w art. 243 ust. 1) w wielkościach nie uwzględniających kwot podstawowych stanowiących wartość nominalną świadczenia głównego należnych do zapłaty w poszczególnych latach wraz z kwotami waloryzacji wynikających z przedmiotowego zobowiązania,

5) wykazaniu w kolumnie 10.1.2 załącznika Nr [...] oraz w poz. 1.3.2.14 załącznika Nr [...] do w/w uchwały wydatków na przedsięwzięcie pn. "[...]" jako wydatku o charakterze majątkowym, podczas gdy część zobowiązania stanowiąca kwoty waloryzacji ma charakter wydatku bieżącego i podlega wykazaniu w kolumnie 10.1.1 załącznika Nr [...] oraz w części 1.3.1 załącznika Nr [...] do w/w uchwały,

co w konsekwencji spowodowało brak zachowania realistyczności Wieloletniej Prognozy Finansowej w tych pozycjach.

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO opisało przebieg postępowania w sprawie.

Wyjaśniło, że w toku postępowania nadzorczego odbyły się dwa posiedzenia Kolegium (6 i [...] r.), przy czym na pierwszym z posiedzeń uczestniczyli również przedstawiciele Gminy S. K. (dalej: Gmina), działający na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta Miasta S.-K. to jest: Skarbnik Miasta oraz radca prawny.

Następnie organ nadzoru wskazał, że ramach postępowania nadzorczego poza analizą treści uchwały Nr [...] zapoznał się z dokumentami i wyjaśnieniami, które szczegółowo wymienił i opisał na stronie 3-5 uzasadnienia uchwały.

W jego ocenie uchwała Rady z [...] r. narusza w sposób istotny wskazane w jej sentencji przepisy prawa zważywszy na całokształt cech zobowiązania finansowego zaciągniętego przez Gminę wobec A. wywołującego skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z umów kredytów i pożyczek.

W szczególności organ nadzoru ustalił, że zobowiązanie finansowe zaciągnięte przez Gminę wobec A. na podstawie umów opcji cali zawartych [...] r., w ramach zrealizowanego modelu sfinansowania zadania własnego powierzonego spółce M. I., polegającego na modernizacji i rozbudowie [...] w S. K., stanowią tytuł dłużny, o którym mowa w art. 72 ust. 1a u.f.p.

Następnie organ przedstawił proces poprzedzający zawarcie ww. umów. Wskazał, że uchwałą Rady Miasta S.-K. z dnia [...] r. Nr [...] utworzona została przez G. S. spółka M. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z kapitałem zakładowym [...] zł, który w całości pokryty został wkładem pieniężnym Gminy (6.000 udziałów po [...] zł każdy).

Gmina S. K. uchwałą Nr [...] z dnia [...] powierzyła tej spółce realizację zadania własnego polegającego na modernizacji i rozbudowie [...] w S. K..

W związku z planami finansowania budowy infrastruktury komunalnej spółka M. I. zamieściła na swojej stronie internetowej zapytanie o cenę usługi doradztwa prawnego mające na celu pozyskanie usługodawcy w zakresie doradztwa prawnego. Oczekiwany zakres doradztwa obejmować miał m.in.: opracowanie struktury prawnej zakładającej wykorzystanie własnej spółki komunalnej Gminy S. K. w modelu, który nie wpłynie na wskaźnik zadłużenia Gminy ani nie obniży zdolności dalszego zadłużania się na podstawie art. 243 ustawy o finansach publicznych i nie będzie stanowić niedozwolonej pomocy publicznej.

W celu realizacji powierzonego przez Gminę zadania własnego polegającego na modernizacji i rozbudowie [...] w S. K. M. I. sp. z o.o skierowała do potencjalnych inwestorów zaproszenie do negocjacji. Jedynym inwestorem jaki odpowiedział na to zaproszenie była spółka A. F. 2 sp. z o.o.

Na podstawie umowy wykonawczej (opracowanej przez wyłonionego doradcę prawnego) zawartej w dniu 20.10.2020 r. pomiędzy Gminą S. K. i Spółką M. I. sp. z o.o., spółka ta zobowiązała się świadczyć w okresie powierzenia usługi publiczne w odniesieniu do projektu 1 polegającego na modernizacji i rozbudowie obiektu ([...]) na nieruchomości, której właścicielem jest Gmina S. K..

W dniu 27.11.2020 r. doszło do zawarcia przez M. I. sp. z o.o. umowy inwestycyjnej z A. F. 2 sp. z o.o.

Umowa inwestycyjna określała całokształt przeprowadzenia przez A. dwuetapowej inwestycji kapitałowej, której uczestnikami były również Gmina S. K. oraz spółka M. I..

Z treści umowy inwestycyjnej wynikało (str 2 lit C), że inwestor (A.) jest zaineresowany w udzieleniu wsparcia finansowego dla zadań spółki miejskiej w drodze inwestycji kapitałowej poprzez objęcie udziałów w kapitale zakładowym spółki miejskiej. Deklarowane przez A. F. 2 sp. z o.o. finansowanie zrealizowane zostało w ramach etapu I inwestycji kapitałowej.

W następstwie zawarcia umowy inwestycyjnej Spółka M. I. sp. z o.o. uzyskała od I. A. F. 2 sp. z o.o. wkład pieniężny w kwocie [...]zł tytułem objęcia przez inwestora 800.000 udziałów w spółce miejskiej po [...] zł każdy udział.

Aby to nastąpiło podjęte zostały również przez Radę Miejską uchwały: Nr [...] z 30 listopada 2020 r. w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego poprzez wniesienie wkładu pieniężnego do spółki M. I. sp. z o.o. z siedzibą w S. K.. Kapitał zakładowy spółki wynoszący początkowo [...] zł podwyższony został o [...] zł, a udziały Gminy w spółce miejskiej wzrosły do 12.000 (wkład pieniężny Gminy w wysokości [...] zł przewidywała również umowa inwestycyjna na str 4) oraz Nr [...] z [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego spółki pn. M. I. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. K..

W następstwie wyżej wskazanych czynności organów Gminy spójnych z postanowieniami umowy inwestycyjnej nastąpiło objęcie w całości utworzonych nowych udziałów w ilości 800.000 o wartości [...] zł (po [...] zł każdy udział) przez podmiot zewnętrzny to jest spółkę A.. Objęcie przez tę spółkę większościowego pakietu udziałów w spółce M. I. sp. z o.o. potwierdzała informacja z KRS według stanu na 21 stycznia 2021 r. dotycząca spółki I. M..

Objęcie przez inwestora w/w pakietu udziałów w spółce M. I. i związane z tym wniesienie wkładu pieniężnego (co zgodnie z pkt 3.1 umowy inwestycyjnej miało nastąpić poprzez wpłatę na rachunek powierniczy) oznaczało zrealizowanie I etapu inwestycji kapitałowej uregulowanej w pkt 2 umowy inwestycyjnej przez inwestora (tzw. pasywnego) z uczestnictwem Gminy i jej spółki komunalnej.

W zakresie drugiego etapu inwestycji kapitałowej ustalono, że wymagał zrealizowania przez organy Gminy czynności prowadzących do sprzedaży Gminie udziałów objętych przez inwestora za cenę określoną w umowie opcji call (o czym również jest mowa w umowie inwestycyjnej).

Zgodnie z pkt 5.1.umowy inwestycyjnej inwestor tj. A. F. 2 sp. z o.o. przyznał Gminie S. K. prawo nabycia od inwestora jego udziałów za cenę wykonania określoną w umowie opcji call.

Dla wykonania opcji call w pkt 5.1. lit. a-h ustalono m.in. zasady, które zrealizował Prezydent Miasta reprezentując Gminę S. K., w ten sposób, że po pierwsze skierował do A. w dniu 21.01.2021 r. zawiadomienie o skorzystaniu z zastrzeżonego na jej rzecz wykonania prawa opcji cali ( ta czynność przewidziana była w pkt. 5.1. lit a umowy inwestycyjnej), po drugie wezwał w dniu 10.02.2021 r. A. do wykonania opcji cali ( ta czynność przewidziana była w pkt. 5.1. lit d umowy inwestycyjnej).

Organ ustalił nadto, że Rada podjęła uchwałę Nr [...] w dniu [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Gminę udziałów spółki M. I. od podmiotu zewnętrznego tj. A..

Czynności zrealizowane przez organy Gminy w ramach drugiego etapu (a w szczególności zawarcie przez Prezydenta [...] 15 umów opcji call ze spółką A., w których Gmina zobowiązała się m.in. do ustanowienia na rzecz inwestora zabezpieczenia zapłaty ceny sprzedaży poszczególnych pakietów udziałów w formie poddania się egzekucji w ww. trybie) gwarantowały inwestorowi nie tylko zwrot w całości wniesionego przez niego do spółki M. I. wkładu pieniężnego (w wysokości [...] zł) ale również zapłatę przez Gminę :

- dodatkowej kwoty za udziały w wysokości [...] zł. gdyż inwestor obejmował każdy z 800.000 udziałów za [...] zł lecz Gmina nabywała od inwestora każdy z 800.000 udziałów za [...] zł (pkt 2.2. porozumienia prostującego).

- kwoty waloryzacji ustalanej zgodnie z pkt 3 umów opcji call.

Organ nadzoru stwierdził, że w dniu podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy na lata 2022-2038 (tj. [...] r.) obowiązywało 14 umów opcji call zawartych [...] r. pomiędzy Gminą i A.. Nadto ustalił, że każda z 14 umów opcji call pozostałych do zrealizowania poza tym, że w sposób jednorodny określa podstawy ustalenia ceny sprzedaży Gminie udziałów objętych przez Inwestora (pkt 3 umów opcji call) to również określa, którego pakietu udziałów dotyczy tak ustalona cena oraz w jakim terminie powinna nastąpić płatność ceny sprzedaży udziałów za poszczególne pakiety. W każdej z umów w pkt 4.3. zastrzeżono, że "odnośnie zapłaty inwestorowi ceny sprzedaży udziałów Pakietu przez Gminę, Gmina podda się egzekucji wprost z aktu notarialnego, co do maksymalnej kwoty określonej w każdej z umów. Wymagane tymi umowami oświadczenia o poddaniu się egzekucji w trybie art. 777 par. 1 pkt 5 KPC zostały złożone przez Prezydenta [...] działającego w imieniu Gminy.

W konsekwencji organ ustalił, że łącznie w zamian za wkład pieniężny w kwocie [...]zł Gmina zobowiązała się poddać egzekucji do kwoty maksymalnej [...] zł.

Przedstawiciel Gminy na posiedzeniu Kolegium [...] r. wyjaśnił, że Gmina dokonała zapłaty ceny wynikającej z umowy opcji call w odniesieniu do "pakietu I" 25 października 2021 r. (przelew kwoty [...]zł. na rachunek wierzyciela w tym kwota podstawowa [...] zł).

Na podstawie analizy treści 14 pozostających do realizacji umów opcji call dotyczących pakietów 2-15 organ wywiódł, że w pkt. 3 tych umów wskazane zostały takie podstawy ustalenia ceny sprzedaży Gminie udziałów objętych przez inwestora, które uzależniają tę cenę od dwóch jej elementów składowych przy czym - co istotne - pierwszy z możliwych do wyodrębnienia elementów ceny sprzedaży udziałów jest stały - kwota podstawowa, a drugi zmienny – kwota waloryzacji.

W ocenie organu nadzoru kwota waloryzacji w istocie stanowi wynagrodzenie za korzystanie ze środków pieniężnych wniesionych w postaci wkładu pieniężnego przez inwestora.

Pomimo istnienia na dzień podjęcia uchwały Nr [...] ciążącego na Gminie zobowiązania wynikającego z 14 umów opcji call Rada Miejska zmniejszyła na koniec 2022 r. kwotę długu o [...] zł planowaną na koniec 2022 r. Relatywnie (w kwotach wskazanych w sentencji zmniejszyła też kwotę długu w latach kolejnych (do końca roku 2036).

Ponadto wprowadzone uchwałą Nr [...] zmiany WPF dotyczyły zmniejszenia na koniec 2022 r. o kwotę [...]zł wydatków redukujących dług wynikających z zaciągnięcia zobowiązania zaliczanego do tytułu dłużnego kredyt (pożyczka) i odpowiednio wydatki te zmniejszone zostały w każdym roku do końca 2036 r.

Zmniejszeniu uległy także wydatki na obsługę długu na koniec 2022 r. o kwotę [...]zł i relatywnie wydatki te zmniejszone zostały w każdym roku do końca 2036.

Kolegium RIO przytaczając treść przepisu art. 72 ust. 1a u.f.p. oraz przedstawiając cel wprowadzenia ww. normy do porządku prawnego stwierdziło, że zastosowany przez Gminę model finansowania przedsięwzięcia określonego w WPF pod nazwą "[...]" zrealizowany przy uczestnictwie własnej spółki M. I. i inwestora zewnętrznego A. - w pełni zasługuje na taką ocenę prawną, że wygenerowany został w związku z realizacją tego modelu tytuł dłużny obciążający Gminę, który powinien być na podstawie art. 72 ust. 1a u.f.p. uwzględniony w kwocie długu.

Skutki ekonomiczne zobowiązania finansowego zaciągniętego przez Gminę na podstawie umów opcji call są niewątpliwie podobne do skutków wynikających z umowy długoterminowego kredytu (czy długoterminowej oprocentowanej pożyczki).

Umowy opcji call skutkują obowiązkiem zwrotu świadczenia pieniężnego Inwestora (jego wkładu pieniężnego w całości) poprzez zobowiązanie Gminy do zapłacenia w ramach ceny sprzedaży udziałów tzw. kwoty podstawowej oraz do zapłaty inwestorowi wynagrodzenia (odpowiadającego tzw. kwocie waloryzacji).

Świadczenie Gminy na rzecz inwestora realizowane w 15 częściach płatnych z terminem wymagalności 31 października w latach 2021-2035 i obejmuje łączną kwotę podstawową [...] zł (odpowiadającą iloczynowi udziałów z poszczególnych pakietów - od I-XV i cenie za udział w wysokości [...] zł) oraz zmienną kwotę waloryzacji (również płatną raz w roku) i opartą na wskazanej formule wyliczenia.

Kwota podstawowa i kwota waloryzacji w sumie składają się na cenę sprzedaży udziałów określoną w każdej z umów opcji call.

Ustalone cechy zobowiązania zaciągniętego przez Gminę wobec A. przemawiają za uznaniem tego zobowiązania za tytuł dłużny wskazany w art. 72 ust. 1a u.f.p.

Na powyższą uchwałę Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 18 ust. 3 ustawy o rio poprzez niezawiadomienie i niezapewnienie skarżącej wzięcia udziału w posiedzeniu Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] w dniu [...] r.,

2. art. 170 i art. 171 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w tej samej sprawie, która zakończyła się wyrokiem WSA w Kielcach z dnia 9 września 2021 sygn. akt I SA/Ke 288/21 uchylającej uchwałę organu nadzorczego Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta S. K. z dnia [...] w sprawie zmiany WPF na lata 2021 - 2036,

3. art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie polegające na niespełnieniu określonego w tym przepisie wymogu, by rozstrzygnięcie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne, jednoznacznie wskazujące naruszony przepis prawa i wyjaśniające na czym to naruszenie polega,

4. art. 72 ust. 1a u.f.p. oraz § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 298, poz. 1767) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że uchwała Rady wydana została z istotnym naruszeniem prawa poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań wynikających z umowy o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związanej z finansowaniem przedsięwzięcia pn. "Nabycie udziałów spółki M. I. sp. z o.o. od podmiotu zewnętrznego - zaspokajanie potrzeb mieszkańców w zakresie gospodarki komunalnej" podczas gdy uchwała ta: (i) implementuje Uchwałę RM WPF Prawomocną do aktualnie obowiązującego WPF na lata 2022 - 2038, (ii) odnosi się do wydatków majątkowych określonych w uchwale [...] Rady Miasta S. - K. z dnia [...]. w sprawie wyrażenia zgody na nabycie przez Gminę udziałów od podmiotu zewnętrznego,

5. art. 226 ust. 1 pkt 6 i art. 243 u.f.p. poprzez błędne zakwalifikowanie zobowiązania do zapłaty ceny sprzedaży udziałów, o których mowa w zakwestionowanej uchwale RM, do długu zamiast, stosownie do treści art. 226 ust. 1 pkt 8 u.f.p. w zw. z art.236 ust. 6 pkt. 2 u.f.p. do wydatków majątkowych.

W ocenie skarżącej stanowisko organu nadzoru jest nieprawidłowe.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca wyjaśniła w pierwszej kolejności, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło [...] r. O terminie tego posiedzenia nie była powiadomiona i nie brała w nim udziału. Była przekonana, że posiedzenie [...] r. było tym jedynym, na którym została podjęta uchwała. Tak jednak nie było bowiem organ nadzoru sam stwierdził, że były dwa posiedzenia, a uchwała została podjęta na posiedzeniu [...] r. Takie działanie RIO było zdaniem strony bezprawne. Popierając argumentację w powyższym zakresie skarżąca powołała wyrok NSA z 6 lipca 2021 r., wydany w sprawie o sygn. akt III FSK 3259/21.

Następnie wyjaśniła, że powaga rzeczy osądzonej wyroków sądu administracyjnego, stoi na przeszkodzie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do ponownego skontrolowania uchwały JST, która jest prawomocna. W tym względzie powołała prawomocny wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 września 2021 sygn. akt I SA/Ke 288/21, którym uchylono rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] r. Zdaniem strony skoro uchylony akt nadzoru stracił moc wiążącą to odzyskała moc wiążącą zakwestionowana aktem nadzoru uchwała. Zdaniem strony ze względu na powagę rzeczy osądzonej organ nadzoru nie miał możliwości ponownego kontrolowania uchwały jst.

Odnośnie naruszenia art. 91 ust. 3 u.s.g. strona wskazała, że z analizy tekstu uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie sposób jest stwierdzić co w istocie, zdaniem RIO stanowić miałoby tytuł dłużny - czy jest nim inwestycja kapitałowa, czy umowa inwestycyjna czy umowa opcji call, czy uchwała Rady, czy w końcu samo nabycie udziałów. Organ nadzoru jedynie w sposób pobieżny stwierdził, że zakres zobowiązania finansowego Gminy jakie zaliczyć należy do tytułów dłużnych wyznacza umowa opcji call. Nadto Gmina wskazała, że rozstrzygnięcie RIO nie ma właściwie skonstruowanego uzasadnienia, z uwagi na fakt, że zawiera ono liczne braki w argumentacji. W konsekwencji, szczątkowa argumentacja nie wykazuje w żaden sposób, by zapisy uchwały pozostawały sprzeczności z prawem, a tym bardziej, by do tego naruszenia doszło w sposób wyraźny, bezpośredni i oczywisty.

W zakresie zarzutu z punktu 4 skargi, powołując się na orzecznictwo Gmina wywiodła, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały jest jej wyraźna, oczywista i bezpośrednia sprzeczność z konkretnym przepisem prawa. Organ nadzoru podniósł zarzut naruszenia treścią Uchwały RM WPF 2022 przepisów art. 72 ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 i art. 243 u.f.p., a także § 3 pkt 2 Rozporządzenia. Jednakże wobec wadliwości uzasadnienia rozstrzygnięcia, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała narusza prawo oraz, że dochodzi do tego w sposób kwalifikowany, tj. wyraźnie, oczywiście i bezpośrednio. Skarżąca podkreśliła brak zrozumienia przez organ charakteru umowy inwestycyjnej, której jedynymi stronami były spółki, a która przewidywała opcję call dla Gminy, jako jej prawo. Podała, że organ pominął istotę prawną opcji call, jako uprawnienia, nie zaś zobowiązania Gminy. Zwróciła nadto uwagę, że umowa opcji call którą inwestor przeniósł na Gminę własność udziałów zawiera essentialia negotii umowy sprzedaży i tak powinna zostać zakwalifikowana.

Uzasadniając zarzut z punktu 5 skargi podkreśliła, że przyjęcie naruszenia przez Gminę przepisu art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. także jest nieuzasadnione. Jedynym argumentem mającym wykazywać jego trafność, jest odwołanie się do twierdzenia, że w wieloletniej prognozie finansowej nie zostały ujęte tytuły dłużne wywodzące się z opcji call, co miało doprowadzić do zaniżenia kwoty długu, a tym samym uczynić prognozę nierealistyczną. Wobec jednak niezasadności twierdzeń organu nadzoru co do charakteru zobowiązań wynikających z opcji call i umowy opcji call, zarzut braku realistyczności wieloletniej prognozy finansowej, a tym samym naruszenia przepisu art, 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p., także jest chybiony.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Z treści art. 3 § 1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) wynika uprawnienie sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. Kontrola działalności dotyczy również orzekania w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie powzięcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi, na ogólnej zasadzie wynikającej z treści art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Art. 148 p.p.s.a. nie określa podstaw uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu nadzoru. Przepis regulujący te kwestie nie znajduje się również w ustawach samorządowych, należy zatem stwierdzić, iż podstawą takiego uchylenia może być każde naruszenie prawa, czy to o charakterze procesowym czy też materialnoprawnym (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Warszawa 2005, s. 466).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Objęta skargą w niniejszej sprawie jest uchwała [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z [...] r., w której stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S.-K. z dnia [...] r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej gminy S.-K. na lata 2022-2038.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że został zachowany 30 dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego o którym mowa w art. 91 u.s.g.

Strona skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Przy tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą po pierwsze: wadliwości postępowania nadzorczego polegającego na nieuczestniczeniu skarżącej w posiedzeniu Kolegium w dniu [...] r., po drugie: naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez zignorowanie skutków prawomocnego wyroku WSA w Kielcach o sygn. akt I SA/Ke 288/21, po trzecie: wad uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Powyższe zarzuty należy rozpoznać w pierwszej kolejności, ponieważ ich zasadność powodowałaby konieczność albo powtórzenia procedury nadzorczej, albo świadczyłaby o niezasadności inicjowania postępowania w sprawie. W takim przypadku badanie pozostałych zarzutów, odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, byłoby przedwczesne.

Zdaniem Sądu na tle przedmiotowej sprawy nie doszło do naruszenia przez organ art. 18 ust 3 ustawy o rio.

Zgodnie z jego treścią w posiedzeniu kolegium izby ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu określonego w art. 1 ust. 2, którego sprawa jest rozpatrywana.

Skarżąca podnosi naruszenie tego przepisu podając, że nie została powiadomiona o posiedzeniu, które odbyło się w dniu [...] r. i nie uczestniczyła w nim. Działanie to skarżąca oceniła jako bezprawne, co w konsekwencji winno skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać co następuje.

Jak wynika z treści protokołu nr [...]/2022 z posiedzenia Kolegium RIO w K. w dniu [...] r., w którego porządku znalazło się badanie uchwały Rady Miasta S. K. Nr [...], o jego terminie jednostka została prawidłowo powiadomiona, a w imieniu Miasta S. K. stawili się Skarbnik Miasta E. P. oraz pełnomocnik – radca prawny R. G.. Z dalszej treści protokołu wynika, że w/w osoby zabierały głos przedstawiając stanowisko w sprawie, odpowiadały na pytania członków Kolegium.

Następnie zamknięto posiedzenie z udziałem stron informując, że "dzisiaj ogłoszenia rozstrzygnięcia chyba nie będzie".

W tym miejscu zauważenia wymaga, że wobec takiej treści informacji podanej na posiedzeniu nie można dać wiary skarżącej, że była przekonana o tym, że do wydania uchwały dojdzie [...]

Następnie, już po opuszczeniu przez przedstawicieli Gminy sali posiedzenia wyznaczono nowy termin posiedzenia na dzień [...] r.

Jak wynika z treści protokołu drugiego posiedzenia, [...] r. odbyła się dyskusja na temat projektu uchwały Kolegium i głosowanie.

W kontekście wyżej przedstawionych okoliczności kontrolowanej sprawy, zdaniem Sadu nie doszło do naruszenia art. 18 ust 3 ustawy o rio.

Celem tego przepisu jest umożliwienie uczestnictwa przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego w posiedzeniu Kolegium. Badając czy mu uchybiono należy ustalić, czy zainteresowana jednostka wiedziała o toczącym się postępowaniu nadzorczym, czy mogła uczestniczyć w tym postępowaniu, a tym samym czy nie ograniczono jej prawa do uzasadnienia racji podjęcia uchwały o danej treści.

W kontrolowanej sprawie nie ma wątpliwości, że Gmina miała wiedzę o postępowaniu nadzorczym oraz zapewniono jej możliwość czynnego w nim udziału, z którego to prawa skorzystała. Skarżąca została prawidłowo poinformowana o terminie posiedzenia Kolegium w dniu [...], którego przedmiotem było badanie uchwały Rady Miasta Nr [...] W posiedzeniu w dniu [...] r. brali udział przedstawiciele Gminy, którym zapewniono prawo do przedstawienia i uargumentowania stanowiska w zakresie objętej badaniem uchwały.

Nie ma więc wątpliwości, że Gmina miała zapewniony czynny udział w postępowaniu nadzorczym i z prawa tego korzystała.

Jako niemiarodajne do realiów niniejszej sprawy jest przywoływanie przez stronę na poparcie omawianego zarzutu wyroku NSA z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt III FSK 3295/21 (w treści skargi błędnie wskazano sygn. akt III FSK 3259/21). Bowiem w rozpoznawanej przez NSA sprawie Rada Miasta i Gminy, która podjęła zakwestionowaną przez RIO uchwałę nie została w ogóle zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, nie umożliwiono jej również wzięcia udziału w posiedzeniu Kolegium RIO i przedstawienia stanowiska przemawiającego za podjęciem kontrolowanej uchwały. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował pogląd dopuszczający hipotetyczną ocenę znaczenia lub braku znaczenia udziału przedstawiciela jednostki samorządu terytorialnego w posiedzeniu kolegium, a co za tym idzie – relatywizującego uprawnienie przyznane takiej jednostce w art. 18 ust. 3 ustawy o rio. Zdaniem NSA przepis ten nie przewiduje jakichkolwiek warunków uczestnictwa przedstawiciela kontrolowanej jednostki w takim posiedzeniu, stwierdzając jednoznacznie i stanowczo, że jest to prawo tej jednostki. Musi być ono zatem respektowane nawet wtedy, gdy nikłe jest prawdopodobieństwo rzeczywistego wpływu argumentacji przedstawiciela jednostki na treść rozstrzygnięcia nadzorczego.

NSA stwierdził, że niezależnie od tego, czy przedstawiciel skarżącej przedstawiłby argumenty broniące zakwestionowanej uchwały organu stanowiącego jednostki samorządowej i czy argumenty te byłyby przekonujące, a nawet niezależnie od tego, czy skorzystałby z prawa do wzięcia udziału w posiedzeniu Kolegium, nadzorowana jednostka winna być zawiadomiona o terminie tego posiedzenia. Wymagał tego minimalny standard ochrony praw proceduralnych jednostki samorządu terytorialnego.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd stwierdza, że zapewniono Gminie proceduralne prawa wiedzy i czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

Pomimo nie powiadomienia skarżącej o terminie drugiego posiedzenia , które odbyło się w dniu [...]. podkreślić należy, że po pierwsze zaprezentowała ona swoje stanowisko w sprawie już w dniu [...] r., a po drugie nie podała ona żadnego nowego argumentu, nie przedstawiła żadnych nowych okoliczności, których nie miała możliwości zaprezentować na kolejnym posiedzeniu, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym zarzutem naruszenia przepisów postępowania był zarzut wskazujący na uchybienie przez organ przepisom art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

W powyższym kontekście skarżąca podnosi, że organ inicjując postępowanie nadzorcze zignorował funkcjonujący w obrocie prawnym prawomocny wyrok tut. Sądu wydany w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 288/21, który w jej przekonaniu uniemożliwiał ponowną ocenę działań Gminy prowadzących do zmian w WPF.

Przechodząc do oceny zasadności powyższego zarzutu, godzi się na wstępie przywołać treść art. 170 i art 171 ustawy p.p.s.a.

W myśl art. 170 ustawy p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Natomiast wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (art. 171 p.p.s.a.).

Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13.01.2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne, zwłaszcza na gruncie procedury sądowoadministracyjnej.

Przywołania wymaga także art. 153 ustawy p.p.s.a. w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 15.03.2012 r., II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1, poz. 8, stwierdził, że ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. W powołanym wyroku podkreślono, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, w kontekście sformułowanego przez skarżącą zarzutu należy podnieść, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 288/21 kontroli sądu poddana została uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta S. - K. z dnia [...] r. w sprawie zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy S. – K. na lata 2021 – 2036.

Wyrokiem z dnia 9 września 2021 r. tut. Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę. Wyrok ten jest prawomocny.

Jednakże z punktu widzenia przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dla oceny zakresu mocy wiążącej tego wyroku niezbędnym jest zapoznanie się z motywami jego podjęcia, wyrażonymi w treści uzasadnienia.

Jak wynika z analizy uzasadnienia wyroku, Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę z powodu naruszenia przepisów natury proceduralnej.

Mianowicie w realiach kontrolowanej wówczas sprawy rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło [...] r., czyli po upływie 30 dniowego terminu liczonego od dnia 12 lutego 2021 r. tj. daty doręczenia uchwały z [...] r. organowi nadzoru.

Sąd podkreślił, że podstawą do uchylenia aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter.

Przy takim założeniu wyjaśnił następnie, że istota sporu sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy 30 - dniowy termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest terminem procesowym (proceduralnym) czy terminem materialnoprawnym. Sąd stanął na stanowisku, że termin ten jest terminem o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo czynność organu gminy. Po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa. Ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały – to należało przyjąć, że zapadło z naruszeniem art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 3 u.s.g., co skutkowało wygaśnięciem kompetencji RIO do jego wydania.

Z powyższego wynika, że dokonując kontroli objętej skargą w sprawie I SA/Ke 288/21 uchwały RIO w K. tut. Sąd uchylił ją z przyczyn proceduralnych przyjmując, że została podjęta po upływie przewidzianego przepisami prawa terminu i tym samym prawo do jej wydania wygasło.

Sąd w żaden sposób nie odnosił się natomiast do argumentów merytorycznych prezentowanych w zaskarżonej uchwale, albowiem byłoby to – przy stwierdzonym naruszeniu proceduralnym – oczywiście niezasadne.

Tym samym nie badał i nie wypowiadał się w zakresie prawidłowości stosowania prawa materialnego przy podejmowaniu uchwały rady miasta dotyczącej wieloletniej prognozy finansowej.

Mając na względzie powyższe nie można zgodzić się ze skarżącą, że istnienie w obrocie prawnym wyżej opisanego wyroku WSA w Kielcach uniemożliwiało podjęcie przez organ zaskarżonej w niniejszym postępowaniu uchwały.

Kolegium RIO w K. miało prawo do kontrolowania kolejnych uchwał Rady dotyczących zmian w WPF na podane lata. Ponieważ poprzednie rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium zostało wyeliminowane przez sąd z powodu naruszenia zawitego terminu do jego wydania, nie ma podstaw do przyjęcia założenia o związaniu tego organu argumentacją merytoryczną, albowiem taka nie została przez sąd wyrażona.

Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. naruszenia art. 91 ust 3 u.s.g. w kontekście braku w rozstrzygnięciu nadzorczym pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze posiada wszystkie wskazane w przywołanym przepisie elementy. Uchwała Kolegium RIO w K. zawiera obszerne uzasadnienie faktyczne i prawne. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika jednoznacznie jakie fakty i okoliczności doprowadziły organ do zajętego stanowiska, wyraźnie wskazano również które z przepisów prawa organ uznał za naruszone i w czym upatruje tego naruszenia.

Ubocznie należy podnieść, że skarżąca, polemizując w dalszej części skargi ze stanowiskiem zajętym przez organ nie ma żadnych problemów z ustaleniem podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia, w pełni rozumie także, które okoliczności były istotne dla przyjęcia istnienia stanu naruszenia prawa.

Przeczy to sensowi postawionego zarzutu, eksponującego wady uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie powyższe rozważania, jako niezasadne należało ocenić sformułowane w skardze zarzuty procesowe, w tym dotyczące zarówno postępowania nadzorczego i zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu, możliwości orzekania przez organ w sprawie z uwagi na prawomocny wyrok tut. Sądu, jak i elementów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przyjęcie, że nie doszło do naruszeń przepisom postępowania, ani nie zaistniały przeszkody uniemożliwiające Kolegium RIO w K. ocenę uchwały Rady Miasta S. K., pozwala Sądowi na dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i tym samym odniesienie się do zaprezentowanych w skardze zarzutów nr [...] dotyczących naruszenia: art. 72 ust. 1a u.f.p., § 3 pkt 2 Rozporządzenia oraz art. 226 ust 1 pkt 6 i art. 243 u.f.p.

Uzasadniając podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca eksponuje konieczność pozostawania w wyraźnej (oczywistej i bezpośredniej) sprzeczności uchwały z określonym przepisem prawa. Podkreśla brak zrozumienia przez organ charakteru umowy inwestycyjnej , której jedynymi stronami były spółki, a która przewidywała opcję call dla Gminy, jako jej prawo. Skarżąca podkreśla, że organ pominął istotę prawną opcji call, jako uprawnienia, nie zaś zobowiązania Gminy. Zwróciła nadto uwagę, że umowa opcji call którą inwestor przeniósł na Gminę własność udziałów zawiera essentialia negotii umowy sprzedaży i tak powinna zostać zakwalifikowana. Natomiast zarzut naruszenia art. 226 ust 1 pkt 6 i art. 243 u.f.p. jest konsekwencją błędnego przyjęcia przez organ, że w wieloletniej prognozie finansowej nie zostały ujęte tytuły dłużne wywodzące się z opcji call, co miało doprowadzić do zaniżenia kwoty długu, a tym samym uczynić prognozę nierealistyczną.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz w nawiązaniu do podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z art. 72 ust 1 ustawy o finansach publicznych państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; 3) przyjętych depozytów; 4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem.

Natomiast w myśl ust 1a tego przepisu tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3, obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów.

Na podstawie § 3 pkt 2 Rozporządzenia tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane zgodnie z § 2 pkt 1, dzielą się na: kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii, oprócz umów kredytu i pożyczek, zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz umowy o poprawę efektywności energetycznej, które mają wpływ na poziom długu publicznego, dłużne papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na: a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie, b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Jak wynika z brzmienia art. 226 ust 1 pkt 1, 6 i 8 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą co najmniej: dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia (pkt 1); kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty (pkt 6); kwoty wydatków bieżących i majątkowych wynikających z limitów wydatków na planowane i realizowane przedsięwzięcia, o których mowa w ust. 3.

Wieloletnia prognoza finansowa powinna określać również relacje, o których mowa w art. 242-244, w tym informację o stopniu niezachowania tych relacji w przypadkach, o których mowa w art. 240a ust. 4 i 8 oraz art. 240b (art. 226 ust 1 pkt 6a u.f.p.). W myśl zaś art. 243 ust 1 pkt 3 u.f.p. stanowi natomiast, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, którego realizacja spowoduje, że w roku budżetowym oraz w każdym roku następującym po roku budżetowym relacja łącznej kwoty przypadających w danym roku budżetowym: spłat rat zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 1, z wyłączeniem rat zobowiązań określonych w art. 91 ust. 3 pkt 1, wraz z należnymi w danym roku wydatkami bieżącymi na obsługę zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, innych niż określone w pkt 1, – do planowanych dochodów bieżących budżetu przekroczy średnią arytmetyczną z obliczonych dla ostatnich siedmiu lat relacji jej dochodów bieżących pomniejszonych o wydatki bieżące do dochodów bieżących budżetu, obliczoną według podanego wzoru.

Obraz nakreślonej podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego uzupełnić również – dla potrzeby dalszych rozważań – należy treścią art. 69 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2439) w myśl którego przez umowę kredytu bank zobowiązuje się oddać do dyspozycji kredytobiorcy na czas oznaczony w umowie kwotę środków pieniężnych z przeznaczeniem na ustalony cel, a kredytobiorca zobowiązuje się do korzystania z niej na warunkach określonych w umowie, zwrotu kwoty wykorzystanego kredytu wraz z odsetkami w oznaczonych terminach spłaty oraz zapłaty prowizji od udzielonego kredytu.

Jak wynika z powyżej przywołanych przepisów prawa wieloletnia prognoza finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest prognozą wieloletniego budżetu jednostki samorządu terytorialnego poszerzoną o prognozy finansowe wieloletnich programów finansowych z udziałem środków europejskich, wieloletnie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a także inne wieloletnie umowy oraz gwarancje i poręczenia. Wymaga się, aby była realistyczna. Powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się w sytuacji finansowej danej jednostki samorządu terytorialnego w okresie, którego ma dotyczyć wieloletnia prognoza finansowa. Ustawa o finansach publicznych nie wymienia takich przesłanek, a więc ocena przyszłej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego należy całkowicie do jej organu stanowiącego. Niemniej, chociaż przesłanka realizmu wieloletniej prognozy finansowej z art. 226 u.f.p. adresowana jest do jednostki samorządu terytorialnego to możliwe jest wykazanie przez organ nadzoru naruszenia tego przepisu, ale w powiązaniu z naruszeniem innego przepisu prawnego. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie. Organ nadzoru w sentencji uchwały wskazał na naruszenie tego przepisu, jednocześnie podnosząc naruszenie art. 72 ust. 1a u.f.p. w związku § 3 pkt 2 Rozporządzenia.

Brak realistyczności wieloletniej prognozy finansowej uzasadnia natomiast fakt, że prognoza kwot długu, stanowiąca istotny i obligatoryjny element tej prognozy nie zawierała wszystkich tytułów dłużnych. Skarżąca do kwot długu nie zaliczyła, bowiem długu zobowiązania zaciągniętego wobec A., a wynikającego z zawartych umów opcji call dotyczących pakietów 2-15 związanych z finansowaniem przedsięwzięcia "Nabycie udziałów spółki M. I. sp. z o.o. od podmiotu zewnętrznego", które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki.

Zdaniem Sądu prawidłowe są ustalenia organu oraz wnioski, które sprowadzają się do przyjęcia, że zobowiązanie finansowe zaciągnięte przez Gminę S. K. na wobec A. F. 2 sp. z o.o. na podstawie umów opcji call zawartych w dniu [...] r. w ramach zrealizowanego modelu sfinansowania zadania własnego powierzonego spółce M. I. sp. z o.o. polegającego na modernizacji i rozbudowie [...] w S. K. stanowią tytuł dłużny, o którym mowa w art. 72 ust 1a ustawy o finansach publicznych.

Aby zrozumieć uzasadnienie zajęcia powyższego stanowiska należy pokrótce przywołać istotne dla kontroli przedmiotowej sprawy okoliczności oraz zgodzić się z organem, że dla właściwej oceny sprawy znaczenie ma szeroki kontekst realizacji i finansowania zadania własnego Gminy polegającego na modernizacji i rozbudowie [...] w S. K.. Dopiero szczegółowa analiza tej inwestycji kapitałowej i modelu jej finansowania pozwoli na ocenę wniosków i stanowiska zajętych przez organ nadzoru w zaskarżonej uchwale.

I tak z powyższej perspektywy należy przypomnieć, że uchwałą Rady z [...] została utworzona przez Gminę spółka M. I., z kapitałem zakładowym w całości pokrytym wkładem pieniężnym Gminy.

Kolejną uchwałą z [...] r. powierzono tej spółce realizację zadania własnego – modernizacji rozbudowy pływalni.

Następnie w realizacji powyższego zadania spółka zawarła w dniu [...]. umowę wykonawczą z Gminą oraz w dniu 27 listopada 2020 r. umowę inwestycyjną ze spółka A. – inwestorem.

Umowa inwestycyjna przewidywała dwuetapową inwestycję kapitałową, której uczestnikami była również Gmina.

W pierwszym etapie umowy inwestor – w celu wsparcia finansowego zadań spółki M. I. – objął udziały w kapitale zakładowym tej spółki. W następstwie tego spółka M. I. uzyskała od inwestora wkład pieniężny w kwocie [...]zł tytułem objęcia przez inwestora 800.000 udziałów w spółce miejskiej po [...] zł każdy udział.

Aby to mogło nastąpić Rada podjęła w dniu [...] uchwałę w której treści wyraziła zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego spółki o 40 mln. zł poprzez utworzenie 800 tys. udziałów oraz wskazała, że udziały te obejmie nowy wspólnik – A..

Drugi etap inwestycji związany był z przyznanym Gminie w umowie inwestycyjnej przez inwestora prawie nabycia jego udziałów za cenę wykonania określoną w umowie opcji call.

Gmina zrealizowała wymogi związane z realizacją uprawnienia zawarcia tych umów poprzez skierowanie do inwestora zawiadomienia oraz wezwania do wykonania opcji call.

Następnie Rada uchwałą z dnia [...] r. wyraziła zgodę na nabycie przez Gminę od podmiotu zewnętrznego – A. 800.000 udziałów spółki m. . Znamiennym jest, że Rada wskazała jako podstawę podjęcia tej uchwały uprzednio podjętą uchwałę z [...] r. o powierzeniu spółce M. I. zadania własnego gminy dotyczącego pływalni.

W dniu [...] r. doszło do zawarcia pomiędzy Gminą, a A. 15 umów opcji call, a następnie porozumienia prostującego wezwania i umowy. Gmina złożyła także oświadczenia o poddaniu się egzekucji.

Tym samym Gmina zrealizowała czynności prowadzące do sprzedaży udziałów w spółce objętych uprzednio przez inwestora.

Przy tak opisanych etapach realizacji zadania polegającego na efekcie gospodarczym w postaci modernizacji i rozbudowy pływalni, zwraca uwagę spójność w działaniu spółki miejskiej, Rady podejmującej uchwały umożliwiające wprowadzenie w życie postanowień umów cywilnoprawnych, zawieranych przez spółkę miejską oraz Gminy, która w drodze umów opcji call kupiła udziały spółki miejskiej, objęte uprzednio przez inwestora.

W dniu podjęcia przez Radę objętej postępowaniem nadzorczym uchwały – tj. [...] r. obowiązywało 14 umów opcji call. Zobowiązania z nich wynikające Gmina określiła jako związane z finansowaniem przedsięwzięcia "[...]" nie traktując ich jako tytułów dłużnych .

Wbrew argumentacji zawartej w skardze (m. in. na stronie 15) organ szczegółowo przeanalizował treść umów opcji call, a następnie w nawiązaniu do dokonanych ustaleń ocenił ich skutek ekonomiczny.

Zgodnie z treścią cytowanego powyżej art. 72 ust 1 i 1a u.f.p. państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych m.in. z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek. Jednakże te tytuły dłużne obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z umów kredytów i pożyczek.

Zatem pomimo nazwania przez strony spornych umów – umowami opcji call organ miał obowiązek ocenić sens ekonomiczny tych zobowiązań.

Zdaniem Sądu w sposób prawidłowy przyjęto, że skutki ekonomiczne zawartych umów opcji call są tożsame ze skutkami zaciągniętych długoterminowych kredytów i pożyczek.

Mając na uwadze cytowaną powyżej definicję umowy kredytu zawartą w art. 69 prawa bankowego, należy zwrócić uwagę na następujące ustalenia.

Świadczeniem głównym inwestora (A.) o charakterze pieniężnym i podlegającym zwrotowi w całości był jego jednorazowy wkład pieniężny w wysokości 40 mln. zł. za objęcie udziałów w spółce. Celem pozyskania środków było finansowanie realizacji zadania własnego Gminy polegającego na rozbudowie i modernizacji [...], o czym świadczy treść zarówno uchwały Rady jak i umowy inwestycyjnej.

Na skutek zawarcia 15 umów opcji call Gminie sprzedano udziały w spółce miejskiej nabyte uprzednio przez inwestora, jednakże w punktach 3 tych umów wskazane zostały takie podstawy ustalenia ceny sprzedaży Gminie udziałów objętych przez inwestora, które uzależniają tę cenę od dwóch jej elementów składowych przy czym - co istotne - pierwszy z możliwych do wyodrębnienia elementów ceny sprzedaży udziałów jest stały a drugi zmienny.

Stałym elementem ceny sprzedaży udziałów jest tzw. kwota podstawowa wynosząca 52,25 zł za 1 udział. Natomiast zmiennym elementem jest kwota waloryzacji. Kwota ta jest bowiem naliczana od kwoty podstawowej na podstawie określonej formuły – wzoru, przy założonej stopie referencyjnej będącej składnikiem stopy waloryzacji WIBOR 6M powiększonej o 3,00 punkty procentowe (3%) w stosunku rocznym.

Tym samym zawarcie umów opcji call skutkuje obowiązkiem nie tylko zapłaty inwestorowi kwoty podstawowej lecz również kwoty waloryzacji – elementu zmiennego – który słusznie został uznany przez organ nadzoru jako odpowiednik odsetek jako wynagrodzenia głównego za korzystanie z kapitału płatnego na rzecz podmiotu udostępniającego do wykorzystania kapitał. Nadto kwota waloryzacji ustalana zgodnie z pkt 3 umów opcji uwzględnia nie tylko zmianę wartości pieniądza w czasie (funkcja waloryzacyjna) ale również zysk inwestora. Przy czym niemożliwe jest precyzyjne ustalenie z góry kwoty waloryzacji (podobnie jak niemożliwe jest ustalenie wartości zmiennych odsetek przy umowie kredytu).

Podjęcie powyższych czynności gwarantuje zatem inwestorowi – w efekcie ekonomicznym – nie tylko zwrot całości wniesionego wkładu pieniężnego w wysokości 40 mln. lecz ponadto zapłatę przez Gminę dodatkowej kwoty [...]zł wynikającej z wyższej ceny udziału (52,25 zł za 1 udział) – którą prawidłowo uznano za odpowiednik prowizji oraz kwotę waloryzacji – odpowiednik odsetek.

Podkreślenia wymaga, że na podstawie zawartych umów opcji call Gmina jest zobowiązana do świadczenia na rzecz inwestora, które jest realizowane w 15 częściach płatnych z terminem wymagalności 31 października w latach 2021 – 2035, co świadczy o okresowości świadczenia oraz podobnie jak w przypadku umowy kredytu ustanowiono dla zawartych umów opcji call zabezpieczenie ich realizacji. Gdyby nie doszło do zapłaty przez Gminę ceny za konkretny pakiet udziałów, inwestor skorzystałby ze złożonego przez Gminę oświadczenia o poddaniu się dobrowolnej egzekucji. Do złożenia oświadczeń na podstawie art. 777 k.p.c. Gmina zobowiązała się w każdej z 15 umów opcji cali zawartych w dniu [...] roku dotyczących każdego z 15 odrębnych pakietów udziałów.

Mając na względzie powyższe jako uprawnione i w pełni uzasadnione należało uznać stanowisko organu o braku zachowania realistyczności wieloletniej prognozy finansowej objętej ocenianą uchwałą rady spowodowaną nie zaliczeniem do długu zobowiązań wynikających z umów opcji call.

Analiza treści tych umów oraz ocena ich konsekwencji ekonomicznych prowadzi do wniosku, że cechy zaciągniętego w ich realizacji zobowiązania przez Gminę wobec A. przemawiają za uznaniem go za tytuł dłużny objęty art. 72 ust 1a u.f.p. Skutki ekonomiczne tego zobowiązania podobne są bowiem do skutków umowy długoterminowego oprocentowanego kredytu lub pożyczki. Prawidłowość tego założenia potwierdza także słuszność twierdzenia organu nadzoru o uchybieniu dalszym wskazanym przepisom ustawy o finansach publicznych.

Zatem nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że organ prowadząc postępowanie nadzorcze zachował należytą staranność w dokonaniu wszelkich, mających znaczenie dla stosowanych przepisów, okoliczności.

Dokonana przez organ ocena zaistnienia naruszenia prawa, nie jest dowolna i świadczy o oczywistości i bezpośredniości naruszenia wskazanych przepisów prawa.

Wbrew twierdzeniom skargi, organ nie zignorował istoty umów opcji call, lecz – do czego był zobowiązany – ocenił treść zawartych umów nie tylko z perspektywy ich nazwy, ale skutków ekonomicznych, które są miarodajnym wskaźnikiem do właściwej ich kwalifikacji.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.