II OSK 3843/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-21	
Data wpływu	2019-12-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 299/19	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 299/19 w sprawie ze skargi J.S. na czynność materialnotechniczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.	
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 299/19 oddalił skargę J.S. na czynność materialnotechniczną Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 maja 2018 r. znak Po.5133.5246.1.2018 w przedmiocie aktualizacji karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

1.2. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z 22 maja 2018 r. poinformował Burmistrza S. o weryfikacji karty cmentarza znajdującego się w wojewódzkiej ewidencji zabytków dotyczącej cmentarza żydowskiego położnego w S. przy ul. [...], opracowanej w październiku 1995 r. przez J.St. i P.S.. Aktualizacja powyższej karty ewidencyjnej polegała na założeniu załącznika do karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego w S., na której określono numery działek, na których położony jest przedmiotowy cmentarz oraz graficznie zaznaczono jego obszar. W wyniku synchronizacji historycznych granic cmentarza z aktualnymi mapami oraz zgodnie z danymi uzyskanymi od Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy stwierdzono, że cmentarz żydowski w miejscowości S. obejmuje następujące działki: część dz. [...], działki nr [...], [...], część działki nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednocześnie Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków poprosił o aktualizację danych gminnej ewidencji zabytków Gminy S. w przedmiocie cmentarza żydowskiego w S. oraz o respektowanie zaktualizowanych granic we wszelkich dokumentach planistycznych i uzgodnieniowych Gminy dotyczących obiektów zabytkowych zgodnie z przepisami ustawy o ochranie zabytków i opiece nad zabytkami oraz innych ustaw. Wskazał także, że w przypadku jakichkolwiek działań na terenie cmentarza żydowskiego konieczne jest stosowanie się do Wytycznych Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy dotyczących ochrony cmentarzy żydowskich w Polsce. Do zawiadomienia załączono: 1) Załącznik do karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego w S. aktualizujący dane obiektu polegające na określeniu działek ewidencyjnych wchodzących w skład cmentarza oraz 2) Wytyczne Komisji Rabinicznej do Spraw Cmentarzy dotyczące ochrony cmentarzy żydowskich w Polsce.

1.3. Skargę na opisaną wyżej czynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 22 maja 2018 r. wywiódł J.S. - właściciel działki o numerze [...], obręb [...] S., ark. [...], położonej w S. przy ul. [...], na części której zlokalizowany jest przedmiotowy cmentarz, wnosząc o stwierdzenie jej bezskuteczności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

1) art. 7 oraz art. 77 § 1, a także art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej Kpa) poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na dowolnej ocenie materiału dowodowego polegające na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego stanowi obszar cmentarza żydowskiego, który to obszar spełnia kryteria zabytku podlegającego włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków;

2) art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187, dalej uozoz) w związku z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661, dalej rozporządzenie z 26 maja 2011 r.) poprzez aktualizację karty ewidencyjnej zabytku bez stwierdzenia, czy dane zawarte w zaktualizowanej karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy możliwa jest w ogóle identyfikacja zabytku;

3) art. 22 ust. 5 oraz art. 3 pkt 1 uozoz poprzez objęcie ochroną nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, w sytuacji gdy nie wykazano, by zachodziły przesłanki pozwalające na zakwalifikowanie tej części nieruchomości jako zabytku.

1.4. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie.

1.5. Opisanym na wstępie wyrokiem z 3 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powyższą skargę oddalił uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśniono, że w świetle przepisów uozoz, wojewódzka ewidencja zabytków nie jest żadną z form ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Przede wszystkim jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy (art. 21 uozoz). Ponadto jej znaczenie dla ochrony zabytków jest takie, że z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają określone ustawą obowiązki obciążające zarówno jego właściciela i posiadacza, jak i organy administracji. Sąd podkreślił, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest postępowaniem uregulowanym przepisami Kpa, w którym organ administracji wydawałby decyzję lub postanowienie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale także to, że w tym postępowaniu nie ma miejsca na jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy zabytek włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest rzeczywiście zabytkiem w rozumieniu uozoz. Przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków nie przewidują nawet tego, aby właściciel lub posiadacz zabytku został zawiadomiony o tym, że zabytek został włączony do takiej ewidencji. Jedynie w art. 22 ust. 3 uozoz przewidziano, że włączenie zabytku ruchomego, który nie jest wpisany do rejestru zabytków, do wojewódzkiej ewidencji zabytków wymaga zgody jego właściciela. Z powyższego przepisu można wywieść normę, według której w przypadku zabytku nieruchomego organ ochrony zabytków nie jest niczym skrępowany przy dokonywaniu takiej czynności. Organ ochrony zabytków na podstawie posiadanych przez siebie informacji ocenia, czy określony przedmiot powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie prowadzi w tej sprawie żadnego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne twierdzenia. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa)) polegającą na włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, dopuszczalne jest badanie, czy organ administracji miał usprawiedliwione podstawy włączenia zabytku do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była niczym uzasadniona.

W ocenie Sądu, uwzględniając uproszczony charakter postępowania w sprawie prowadzenia wojewódzkiej ewidencji zabytków, Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w wystarczający sposób wykazał, że aktualizacja karty ewidencji zabytku poprzez dołączenie załącznika do karty ewidencyjnej zawierającego określenie działek ewidencyjnych wchodzących w skład cmentarza i wytyczenie jego granic, nie była dowolna, a poparta wiarygodnym i jednoznacznym materiałem dowodowym. Załącznik do karty cmentarza żydowskiego w S. został wykonany według wzoru załącznika do karty ewidencyjnej zamieszczonego w załączniku do powołanego powyżej rozporządzenia z 26 maja 2011 r. Na skutek jego weryfikacji, zamieszczono: określenie działek ewidencyjnych wchodzących w skład cmentarza żydowskiego w S.: część dz. [...], działki nr [...], [...], część działki nr [...], działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; wydruk z niemieckiej archiwalnej mapy M. z widocznym terenem cmentarza żydowskiego w S., rok ok. 1940; wydruk współczesnej mapy ewidencyjnej uwzględniającej działki z zaznaczonym zielonym kolorem terenem cmentarza żydowskiego w S. Zgodnie z wytycznymi Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Generalnego Konserwatora Zabytków zawartymi w piśmie z 18 października 2016 r., Wojewódzki Konserwator Zabytków w celu jednoznacznego ustalenia lokalizacji cmentarza żydowskiego w S. wykorzystał wszelkie dostępne dane kartograficzne (przede wszystkim sprzed 1939 r.), ikonograficzne i inne materiały źródłowe. W oparciu o powyższe materiały organ ustalił historyczne granice cmentarza żydowskiego. Zdaniem Sądu dane zawarte w karcie są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym oraz obecnym podziałem ewidencyjnym znajdującym się na terenie dawnego cmentarza żydowskiego, co wynika w szczególności z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 2 czerwca 2010 r. oraz z graficznego opracowania przebiegu granic cmentarza żydowskiego z 2 listopada 2017 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że cmentarz żydowski nie istnienie z uwagi na jego całkowite zniszczenie i jakikolwiek brak zewnętrznych oznak, Sąd wskazał, że okoliczności te nie mają znaczenia dla objęcia ewidencją zabytków dawnego cmentarza żydowskiego w S. Organ zasadnie uznał, że z punktu widzenia prawa żydowskiego, w ramach którego działa Komisja Rabiniczna, kluczowa pozostaje ochrona szczątków ludzkich złożonych na cmentarzu bez względu na to, czy szczątki te pozostają w układzie anatomicznym, czy przemieszane są z warstwami ziemi. Fakt zabudowania nekropolii i sprofanowania ludzkich szczątków w wyniku prac ziemnych w przeszłości nie oznacza, że teren ten przestał być dla Żydów cmentarzem - miejscem świętym. Teren cmentarza i jego uświęcony charakter wynika już z faktu jego wytyczenia, nie jest zatem konieczne istnienie konkretnych miejsc grzebalnych. Ponadto art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f uozoz stanowi wprost, że zabytki nieruchome, w tym cmentarze podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan zachowania.

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 3 i 5 Ppsa poprzez:

- uznanie, że dowody w postaci sprawozdania z badań geofizycznych metodą georadarową oraz interpretacja wyników tych badań mają "drugorzędny charakter", podczas gdy dowody te potwierdzają, że na terenie działki o nr ew. [...] nie znajdują się ślady pochówku zwłok ludzkich a w konsekwencji działka ta nie może być uznana za część dawnego cmentarza żydowskiego w S.,

- zaniechanie wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i pominięcie, że w latach 1905-2012 r. na terenie działki o nr ew. [...] znajdował się zakład przetwórstwa mleczarskiego, wobec czego zgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, w tym mając na względzie uwarunkowania lokalizacji zakładów spożywczych, nie można przyjąć, że na tej samej działce, przed rokiem 1940, znajdowała się część cmentarza żydowskiego;

- przyznanie wiarygodności dowodowi w postaci Graficznego opracowania przebiegu cmentarza żydowskiego miasto S., powiat poznański na fotoplanie Luftwaffe z 1940 opracowanym 2 listopada 2017 r. przez M.Z. i przyjęcie, że dokument ten potwierdza, iż dawny cmentarz żydowski zlokalizowany był również na terenie działki o numerze ew. [...], podczas gdy okoliczność ta nie wynika z analizy przedmiotowego dokumentu, w szczególności fotoplanu Luftwaffe z 1940 r. będącego podstawą opracowania;

- pominięcie dowodu w postaci karty ewidencyjnej architektury i budownictwa mleczarni w S., która potwierdza, że na części działki o numerze ew. [...], na której rzekomo znajdować się miała część zakładu cmentarza, w rzeczywistości posadowiony był budynek gospodarczy i garaż;

b) art. 133 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie, że na terenie działki o nr ewid. [...] znajdował się teren byłego cmentarza żydowskiego w S., podczas gdy okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, w tym w szczególności nie znajduje oparcia w wyżej przytoczonych dowodach w postaci fotoplanu Luftwaffe z 1940 r., wyników badań georadarem, interpretacji wyników tych badań, karty ewidencyjnej mleczarni w S.;

c) art. 134 § 1 Ppsa poprzez przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że stanowisko Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było wystarczające do uznania, że aktualizacja karty cmentarza żydowskiego w S. nie miała charakteru dowolnego, podczas gdy biorąc pod uwagę charakter postępowania w niniejszej sprawie, tj. fakt zaskarżenia czynności materialno-technicznej niebędącej decyzją administracyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do dokonania własnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie;

d) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ocenę zarzutów skargi oraz stanowiska organu na podstawie wytycznych Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury - Generalnego Konserwatora Zabytków zawartych w piśmie z 18 października 2016 r. DOZ-OAiK-0701-76-2016, które nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego a jedynie wewnętrzny dokument aparatu administracji, wobec czego w zaskarżonym wyroku zaniechano kontroli legalności działań administracji publicznej;

e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na oparciu zaskarżonego wyroku o stanowisko zawarte w piśmie Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury - Generalnego Konserwatora Zabytków z 18 października 2016 r. DOZ-OAiK-0701-76-2016 i niepełne odniesienie się do stanu faktycznego sprawy oraz zarzutów skargi;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 146 Ppsa w zw. z art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 22 ust. 2 uozoz oraz w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona czynność wydana została z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego polegających na ich niewłaściwym zastosowaniu przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

2) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. f oraz art. 22 ust. 2 uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że teren działki o nr ew. [...]:

- może być uwzględniony w wojewódzkiej ewidencji zabytków, podczas gdy z całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że na obszarze działki o nr ew. [...] nie znajdował się były cmentarz żydowski w S.;

- może być uwzględniony w wojewódzkiej ewidencji zabytków jako "cmentarz", podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że cmentarz żydowski w S. został doszczętnie zniszczony podczas II wojny światowej a faktycznie zamknięty w 1953 r.;

- spełnia przesłanki definicji zabytku, o której mowa w art. 3 pkt 1 uozoz, podczas gdy w chwili obecnej obszar ten, m.in. ze względu na sposób jego zagospodarowania przez okres kilkudziesięciu poprzednich lat, nie posiada cech zabytku w rozumieniu przedmiotowej ustawy;

- spełnia przesłanki objęcia jej wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków w oparciu o wytyczne Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury - Generalnego Konserwatora Zabytków zawartymi w piśmie z 18 października 2016 r. DOZ-OAiK- 0701-76-2016, podczas gdy przedmiotowy dokument nie stanowi źródła prawa a Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był zastosować ww. przepisy prawa materialnego w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny;

b) § 10 ust. 1 i 2, § 14 ust. 1 rozporządzenia z 26 maja 2011 r. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że materialnotechniczna czynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci aktualizacji karty ewidencyjnej cmentarza żydowskiego w S. polegająca na założeniu załącznika do tej karty jest prawidłowa, podczas gdy karta cmentarza w S. nie jest kartą ewidencyjną zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru w rozumieniu § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 maja 2011 r., jako że nie wypełnia przesłanek karty zabytku wynikających z tego przepisu, a także że nie można założyć do niej załącznika, przez co nie może zostać włączona do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4. Pismem z 31 października 2022 r. skarżący podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów załączonych do ww. pisma.

5. Pismem z 1 grudnia 2022 r. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie ww. wniosków dowodowych skarżącego.

6. Postanowieniem z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3843/19 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.) w związku z § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) w wersji ww. przepisów rozporządzenia obowiązującej do dnia 19 października 2019 r. w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i zawiesił postępowanie kasacyjne w sprawie.

7. Postanowieniem z 25 marca 2024 r. sygn. akt II OSK 3843/19 Naczelny Sąd Administracyjny wycofał pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu uznając, iż jego rozpoznanie jest zbędne wobec wydania przez TK wyroku z 11 maja 2023 r. w sprawie o sygn. akt P 12/18.

8. Postanowieniem z 8 stycznia 2025 r. sygn. akt P 2/23 Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie.

9. Postanowieniem z 13 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 3843/19 Naczelny Sąd Administracyjny podjął postępowanie w niniejszej sprawie.

10. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

10.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.

10.2. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej dotyczącej prawnego charakteru wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 2 uozoz wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzka ewidencja zabytków w znaczeniu formalnym nie stanowi formy ochrony zabytków przewidzianych w art. 7 uozoz. Jednakże ta forma opieki nad zabytkiem ogranicza własność, ponieważ włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje na zasadzie automatyzmu obowiązek włączenia go do gminnej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz), co z kolei wiąże się z obowiązkiem uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Dodatkowo ujęcie zabytku w wojewódzkiej ewidencji zabytków rodzi po stronie właściciela nieruchomości obowiązki wynikające z art. 28 - art. 30 uozoz.

10.3. W niniejszej sprawie w trakcie jej rozpatrywania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd powziął wątpliwość co do konstytucyjności art. 22 ust. 2 uozoz w związku z § 14 i § 15 ww. rozporządzenia w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony tak procesowej, jak i materialnoprawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia. W związku z powyższym powstaje pytanie, czy odebranie poszczególnych uprawnień proceduralnych właścicielowi spełnia niektóre z warunków konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia praw i wolności. Najistotniejszym zarzutem pozostaje to, że pozbawienie ochrony własności skutkujące ograniczeniem własności, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie uzasadnionych wartości. Wyłania się przy tym wątpliwość, czy brak adekwatnych gwarancji ochronnych nie grozi arbitralnością i dowolnością działań organu i czy nie dochodzi do nieproporcjonalnego pozbawienia właścicieli nieruchomości skutecznych środków ochronnych, co stanowi o naruszeniu art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

10.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie powyższego pytania prawnego stało się zbędne wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18. Co prawda, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy wojewódzkiej ewidencji zabytków, niemniej wskazaną przez Trybunał niezgodność z Konstytucją procedury wpisu do gminnej ewidencji zabytków można odpowiednio odnieść do wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków (art. 22 ust. 2 uozoz), ponieważ regulacje prawne w tym zakresie są podobne, w tym co do istotnego ograniczenia praw właścicielskich, w szczególności w zakresie korzystania z prawa własności (ius utendi) (por. wyrok NSA z 6 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 533/23).

10.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. W związku z powyższym w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 2 uozoz z uwzględnieniem powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Konsekwencją zaś tego jest w niniejszej sprawie odmowa zastosowania art. 22 ust. 2 uozoz w związku z § 14 i § 15 ww. rozporządzenia jako pozostających w sprzeczności z powołanymi przepisami Konstytucji.

10.6. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP skarżący jako właściciel nieruchomości nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. W związku powyższym wniosek o dołączenie do akt sprawy protokołu oględzin ww. nieruchomości jest bezprzedmiotowy.

10.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.