VI SA/Wa 2743/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-10	
Data wpływu	2013-10-02	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Dorota Wdowiak /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Głowacka-Klimas	
Symbol z opisem	652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027; art. 134, art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 154, art. 152 ust. 1, art. 146, art. 147; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2014 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w postępowaniu konkursowym oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...]Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) po rozpoznaniu odwołania E. L. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Dyrektor ŁOW NFZ) z dnia [...] czerwca

2013 r. nr [...]oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej

w rodzaju: [...] numer postępowania [...]na obszarze: [...]

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 870/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. L. (dalej skarżąca) uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] stycznia 2012 r., którą nie uwzględniono odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia wskazanego powyżej konkursu.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez Prezesa NFZ art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz wadliwości uzasadnienia. Sąd podkreślił, iż błędnie w sprawie przyjęto, iż kontrola prawidłowości procedury konkursowej ogranicza się jedynie do czynności dotyczących skarżącej. Organ powinien wszechstronnie zbadać sprawę na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego powinny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział

w konkursie. Dodatkowo wskazano, że uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert. Nadto

w powołaniu na orzeczenie NSA z dnia 11 lipca 2012 r., II GSK 121/12 zwrócono uwagę organu, że akta postępowania konkursowego powinny być przez organ rozpoznający odwołanie włączone – stosownie do potrzeb tego postępowania – do materiału dowodowego, w szczególności gdy organ ma skontrolować przestrzeganie zasady równego traktowania. W takiej sytuacji musi bowiem nastąpić porównanie nie tylko ocen ofert poszczególnych oferentów ale również konfrontacja oceny z samymi ofertami. Reasumując uwagi dotyczące dalszego postępowania Sąd wskazał, iż Prezes NFZ "mając na względzie uwagi Sądu dotyczące przeprowadzenia porównań punktacji przyznanej przede wszystkim tym uczestnikom konkursu, których oferty znalazły się ponad linią odcięcia w odniesieniu do punktacji otrzymanej przez skarżącą. Umożliwi to praktyczne skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom".

W następstwie ww. orzeczenia Prezes NFZ uchylił decyzję organu I instancji

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Dyrektor [...]OW NFZ oddalił odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu decyzji organ zrelacjonował przebieg postępowania konkursowego z uwzględnieniem również innych świadczeniodawców. Do treści uzasadnienia decyzji inkorporowano tabelaryczne zestawienie punktów przyznanych poszczególnym oferentom w odniesieniu do wymogów stawianych w procedurze konkursowej. Organ wskazał, iż o niskiej pozycji skarżącej na liście zadecydowały m.in. czynniki: procentowy udział czasu pracy lekarzy specjalistów

w dziedzinie stomatologii zachowawczej z endodoncją lub stomatologii dziecięcej (starta 26,6667 punktów po przeskalowaniu), brak endometru (strata 7,5 punktu po przeskalowaniu), czas pracy lekarza w soboty w poradni (strata 7,5 punktu po przeskalowaniu) oraz brak certyfikatów (strata po 2,5 punktu po przeskalowaniu).

Organ I instancji podkreślił, iż wobec wszystkich podmiotów były stosowane te same zasady i przepisy prawa. Ocena była prowadzona w oparciu o dane zawarte w złożonych ofertach na dzień składania ofert, późniejsze zmiany w zakresie istotnym dla procedury konkursowej nie były brane pod uwagę przez komisję.

Z decyzją tą nie zgodziła się skarżąca podnosząc w odwołaniu, iż dwa podmioty najwyżej ocenione przez komisję konkursową nie posiadają, w odróżnieniu od niej, udogodnień dla osób niepełnosprawnych.

Dodatkowo skarżąca powołała się na swoje 20 letnie doświadczenie w pracy stomatologicznej, a także zarzuciła organowi "nie liczenie się z prawomocnym wyrokiem sądu podpartym NSA, od którego NFZ nie składał kasacji" oraz rozpatrywanie odwołania przez 60 dni, podczas gdy decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu

Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]OW NFZ.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, iż z treści przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach jednoznacznie wynika, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora OW NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania

w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Wspomniane organy nie powielają czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez Dyrektora OW NFZ, a zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte

z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych przez skarżącą Prezes NFZ wskazał, iż brak spełnienia przez wskazane przez nią podmioty wybranych elementów dodatkowych nie eliminuje świadczeniobiorców z postępowania konkursowego, a jedynie sprawia, że oferenci, którzy spełniają te wymogi, mają możliwość uzyskania wyższej punktacji w rankingu.

W zakresie ewentualnych nieprawidłowości u świadczeniobiorców organ wskazał, iż istnieje możliwość przeprowadzenia następczej kontroli. W przypadku potwierdzenia się informacji o przedstawieniu fałszywych danych w ofercie zgodnie z § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowa z dnia 6 maja 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484) w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, istnieje możliwość rozwiązania umowy z danym podmiotem.

Nawiązując do podnoszonych przez skarżącą konsekwencji rozstrzygnięcia konkursu, Prezes NFZ wskazał, iż prowadzenia działalności gospodarczej związanej z udzielaniem świadczeń zdrowotnych związane jest z ryzykiem ekonomiczno-finansowym, na które NFZ nie ma i nie może mieć wpływu.

Podobnie w zakresie podkreślanego przez skarżącą doświadczenia

i potencjału, organ zaznaczył, iż te elementy nie były uwzględnione w kryteriach oceny postępowania konkursowego, przeto nie mogły mieć wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie postępowania ofertowego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca domagała się uchylenia decyzji Prezesa NFZ i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności skarżąca powołała się na wyżej cytowany wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., zapadły w odniesieniu do tej samej procedury konkursowej. Skarżąca zaznaczyła, iż zasady podkreślone postepowania - równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, zachowanie uczciwej konkurencji nie zostały zachowane w przedmiotowej procedurze konkursowej.

Wskazując konkretne uchybienia skarżąca zaznaczyła, iż organ oparł się na ofertach innych uczestników, nie poddając ich weryfikacji. Ponownie podniosła kwestię braku przystosowania dwóch podmiotów najwyżej ocenionych do potrzeb osób niepełnosprawnych oraz dodatkowo niezgodne z prawdą wykazanie przez jeden z podmiotów faktu posiadania dźwigu dla niepełnosprawnych.

Podsumowując wskazane powyżej twierdzenia skarżąca wskazała, iż: "nie ulega wątpliwości, że prawidłowe prowadzenie postępowania doprowadziłoby do uzyskania przez mnie kontraktu".

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.

Na wstępie należy podkreślić, że sprawa była już wcześniej prawomocnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Oznacza to, iż przy ponownym rozpoznaniu skargi, ma zastosowanie regulacja z art. 153 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, ocena prawna

i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (vide: wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98). Podobny skutek, tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny, może spowodować zmiana – po wydaniu orzeczenia sądowego – istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, Wolters Kluwer, Warszawa 2006, s. 325-326 i B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999/5/101).

Podobny pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), w którym stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą

w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby

w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Orzekające ponownie w niniejszej sprawie organ odwoławczy i Sąd, zostały związane zatem wykładnią wyrażoną w motywach wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2012 r., albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki, umożliwiające odstąpienie od wyrażonej oceny prawnej. Zatem kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji wynika z faktu realizacji zaleceń

w sprawie wynikających z wyroku o wskazanej wyżej sygnaturze akt.

W odniesieniu do wskazań wynikających z pierwszego wyroku, jaki zapadł

w sprawie, to organ odwoławczy zalecenia te zrealizował, albowiem Sąd uchylając decyzję Prezesa NFZ nakazał wszechstronne zbadanie sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w skład którego winny wchodzić m.in. oferty wszystkich podmiotów biorących udział w konkursie. Dodatkowo wskazano, że uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert. W takiej sytuacji musi bowiem nastąpić porównanie nie tylko ocen ofert poszczególnych oferentów ale również konfrontacja oceny z samymi ofertami.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W działaniu organów rozstrzygających, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak

i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.) – dalej ustawa o świadczeniach, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie

w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez NFZ celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy

o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie

w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających

o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zatem

z treści powołanego przepisu wynika, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta.

Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli NFZ naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy.". Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać

w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest, zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Przytoczony przepis stwarza uprawnienia świadczeniodawców do wnoszenia środków odwoławczych oraz określa niezbędne przesłanki determinujące wynik postępowań odwoławczych a także wynik kontroli sądu administracyjnego.

Dla uznania skuteczności wniesionych środków odwoławczych konieczne jest, bowiem najpierw pozytywne ustalenie, iż w przeprowadzanym postępowaniu

w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń zostały naruszone zasady tegoż postępowania, po czym ustalenie, że naruszenie to spowodowało uszczerbek

w interesie prawnym strony. Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r.

w sprawie sygn. II GSK 236/10).

Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy o świadczeniach jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ust. 1 tej ustawy.

Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy

o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia

i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd NSA wyrażony

w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. II GSK 1458/1, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 cyt. ustawy

o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyznacza materialnoprawna norma zawarta w przepisie art. 152 ust. 1 tej ustawy, zgodnie

z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne odwołanie się do poglądu wyrażonego już przez NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (II GSK 748/08), w którym NSA stwierdził, że podjęcie decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku

z art. 152 ustawy o świadczeniach nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. NSA zauważył, że w ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta,

w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Ponadto NSA stwierdził, że sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie

w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się

z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych.

W myśl tezy postawionej w cytowanym wyżej wyroku NSA, rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach w związku

z art. 152 tej ustawy jest ograniczone wyłącznie do zbadania, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy (oferenta), zaś w granicach tego postępowania nie mieści się ponowna ocena złożonych ofert, w tym badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmioty konkurujące z podmiotem wnoszącym odwołanie.

Należy podkreślić, iż obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania

i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów, przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi, bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty.

Tak, więc zadaniem organu – Prezesa NFZ -, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych, jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w kontrolowanej sprawie, organy NFZ przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert.

Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa NFZ.

W niniejszej sprawie oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, oraz wymagania określone przez Prezesa NFZ wskazane w:

1. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484);

2. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału

w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719);

3. Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144 ze zm.);

4. Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów

w rodzaju leczenie stomatologiczne,

5. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu

w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ z dnia 20 października 2011 r.,

6. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r.,

Warunki określone w Zarządzeniach Prezesa NFZ są dla świadczeniodawców biorących udział w postępowaniach wiążące (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 262/10).

Z akt sprawy wynika, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przepisach prawa. Kryteria oceny ofert

i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie

w toku postępowania, zaś skarżąca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. W czasie trwania procedury konkursowej skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej prawa złożenia umotywowanego protestu na podstawie art. 153 ust. 1 ustawy

o świadczeniach.

Za niezasadny zatem Sąd uznał zarzut "pozycjonowania" oferty skarżącej początkowo na 24 miejscu, a końcowo na 27, co jest zgodne z informacjami zawartymi w aktach administracyjnych, jednakże owe "pozycjonowanie" było zgodne z przepisami prawa. Jak wynika z załącznika nr 27 (k. 328 akt adm.) do kontrolowanego postępowania, będącego "Rankingiem otwarcia z propozycjami Funduszu" oferta skarżącej została sklasyfikowana na 24 pozycji. Wypada w tym miejscu wyjaśnić, że "Ranking otwarcia" powstał przy pomocy systemu informatycznego NFZ i określa sumę punktów oceny oferty i ustawiany jest

w kolejności malejącej łącznej liczby punktów oceny, decydującej o kolejności

w rankingu w zakresie świadczeń objętych danym postępowaniem. Oceny oferty dokonano się według kryteriów: jakości, dostępności i ceny. Oferta skarżącej zajęła 24 pozycję, z łączną liczbą 53,333 punktów, w tym za ofertę cenową - 20,000 punktów, jakość – 20,833 punktów, dostępność – 12,500 punktów.

Poza sporem pozostaje, że komisja konkursowa przeprowadziła negocjacje

z oferentami zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej, do których skarżąca została zaproszona w dniu [...] listopada 2011 r. (k. 307 akt adm.). W części niejawnej postępowania w dniu [...] grudnia 2011r., komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania ofert.

W myśl wskazanego powyżej art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej;

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Komisja konkursowa, decydując się na przeprowadzenie negocjacji umożliwia stronie zaproponowanie nowej ceny jednostki rozliczeniowej, która jest elementem punktowanym, co z kolei może wpłynąć na zmianę pozycji w rankingu na pozycję wyższą, korzystniejszą.

Negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie. Zatem, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty. Negocjacje kończą się podpisaniem protokołu końcowego z negocjacji zawierającego klauzule, że protokół końcowy zawiera ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. O wyborze oferty decyduje bowiem pozycja w rankingu końcowym, która jest wypadkową miejsca w rankingu początkowym (w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z malejącą punktacją wygenerowaną przez system informatyczny, dla którego bazę danych tworzyły przesłane w formie elektronicznej zapytania ofertowe przekazane przez świadczeniodawców i ankiety) i wyników z przeprowadzonych negocjacji.

Jak wynika z "Rankingu końcowego" (załącznik nr 32) oferta skarżącej została sklasyfikowana na 27 pozycji, z łączną liczbą punktów 53,333. W dniu [...] grudnia 2011 r. komisja konkursowa rozstrzygnęła postępowanie, nie wybrawszy oferty skarżącej, ze względu na wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

W ocenie Sądu, tak przeprowadzone przez komisję konkursową postępowanie, było zgodne z obowiązującymi przepisami, a brak wyboru oferty strony skarżącej nie stanowi naruszenia art. 152 ustawy o świadczeniach. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i Prezes NFZ nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić

i uzasadnić, dlaczego każdy z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej oferentom może wynikać jedynie z porównania ich ofert i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organy obu instancji, rozpatrując sprawę odwołania skarżącej od rozstrzygnięcia omawianego postępowania, poddały analizie całość materiału dowodowego

w sprawie, co umożliwiło dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania oraz ustalenie stanu faktycznego. Organy wskazały, iż wyliczenia ilości punktów przypadających na dane kryteria oceny ofert dokonano w oparciu

o jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Wskazały także, jakimi przesłankami kierowała się komisja konkursowa dokonując wyboru ofert. Ponadto, w sposób wystarczający odniosły się do podniesionych zarzutów, zasadnie uznając je za bezpodstawne.

W niniejszym postępowaniu, co już na wstępie podkreślono, badaniu podlega jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. W aktach administracyjnych rozpatrywanej sprawy znajdują się protokoły z posiedzenia komisji konkursowej,

a także ranking otwarcia oraz ranking końcowy zawierający ocenę poszczególnych ofert. Jest również informacja o rozstrzygnięciu postępowania i wniosek o zawarcie umowy. Powyższe dokumenty, w połączeniu z decyzjami obu instancji Narodowego Funduszu Zdrowia były wystarczające do przeprowadzenia kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach oraz z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa Funduszu.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W toku postępowania nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1, art. 147 oraz art. 152 ustawy o świadczeniach. Nie doszło także do innych naruszeń prawa wskazanych w skardze do WSA. Postępowanie konkursowe prowadzone było

z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich oferentów i w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Uczestnikom konkursu zostały udostępnione zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wraz

z załącznikami, które określał zarówno wymagania stawiane oferentom, jak i kryteria oceny ofert. Wszyscy uczestnicy konkursu składali ofertę udzielając odpowiedzi na te same pytania. Ocena ofert odbywała się na podstawie jasno określonych kryteriów. W toku postępowania były one niezmienne i w równym stopniu jawne dla wszystkich oferentów.

Jak już wcześniej wskazano zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu. Naruszeniem omawianej zasady byłoby stosowanie w danym postępowaniu w stosunku do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiła. W ogłoszonym konkursie

o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania

w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Nie naruszono również zasady jawności warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz nie dokonano ich zmian w toku postępowania. Wszystkim świadczeniodawcom udostępniono na takich samych zasadach - na stronach internetowych Narodowego Funduszu Zdrowia - wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z tym postępowaniem. Wydając decyzję ostateczną Prezes NFZ dokonał oceny zarówno samego postępowania, jak i rozstrzygnięcia podjętego przez komisję prowadzącą konkurs ofert oraz przedstawił w uzasadnieniu decyzji przyczyny nieuwzględnienia odwołania skarżącej.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd

z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.