III OSK 595/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-07-13	
Data wpływu	2022-03-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mirosław Wincenciak
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych	
Hasła tematyczne	Ochrona danych osobowych	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1944/21	
Skarżony organ	Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1; art. 6 ust. 1 pkt a i art. 4 pkt 11; Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE	
Tezy
1. zgodnie z art. 86 RODO przetwarzanie danych osobowych zawartych w informacji publicznej jest legalne, jeśli odbywa się w zgodzie z przepisami u.d.i.p.;

2. użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną należy poszukiwać na gruncie obowiązującego systemu prawa, wśród osób formalnie znajdujących się w aparacie administracyjnym państwa. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyklucza uznanie za osoby pełniące funkcje publiczne takie osoby, które są znane publicznie (w skali całego kraju lub określonej wspólnoty regionalnej lub lokalnej), lecz pozostające poza strukturami aparatu państwa. Są to w rozumieniu u.d.i.p. osoby prywatne;

3. wykładania językowa przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również wykładnia systemowa, w tym zasady stosowane do wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych wynikające z przepisu art. 6 ust. 1 pkt a i art. 4 pkt 11 RODO, wskazują, że rezygnacja z prawa do prywatności musi mieć charakter dobrowolny, konkretny, świadomy i przyjmujący postać jednoznacznego okazania woli przez osobę, która rezygnuje z prawa do prywatności, w formie oświadczenia lub wyraźnego działania potwierdzającego rezygnację z prawa do prywatnośc	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1944/21 w sprawie ze skargi Burmistrza A. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia 18 marca 2021 r., nr: ZWOS.440.5319.2019.WP.JP w przedmiocie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1944/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza A. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z 18 marca 2021 r., nr ZWOS.440.5319.2019.WP.JP, w przedmiocie przetwarzania danych osobowych.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 18 marca Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych, na podstawie art. 104 § 1 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781; dalej "u.o.d.o.") oraz art. 5 ust. 1 lit. c, art. 6 ust. 1 oraz art. 58 ust, 2 lit. g rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016 ze zm.; dalej "RODO"), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie skargi N. T. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez Burmistrza A., polegające na upublicznieniu jego danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska oraz treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach sądowych, których Gmina A. oraz N. T. byli stronami, podczas wystąpienia Burmistrza na [...] sesji Rady Miejskiej w A. w dniu [...] 2019 r. oraz poprzez zamieszczenie nagrania ww. sesji Rady Miejskiej na stronie internetowej pod adresem: [...]:

1) nakazał Burmistrzowi A. usunięcie nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych Pana N. T. poprzez usunięcie z nagrania [...] sesji Rady Miejskiej w A. z [...] 2019 r., zamieszczonego na ww. stronie internetowej danych osobowych Pana N. T. w zakresie nazwiska;

2) odmówił uwzględnienia wniosku N. T. w przedmiocie upublicznienia jego danych osobowych w zakresie nazwiska oraz treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach sądowych, których Gmina A. oraz Pan N. T. byli stronami, podczas wystąpienia Burmistrza na [...] sesji Rady Miejskiej w A. w dniu [...] 2019 r.;

3) umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

Organ ustalił, że w piśmie z 15 października 2019 r. skarżący podniósł, że Burmistrz Gminy A. [...] podczas [...] sesji Rady Miejskiej w A. w dniu [...] 2019 r. podczas swojego wystąpienia, bez zgody skarżącego, upublicznił jego dane osobowe poprzez dwukrotne wymienienie imienia i nazwiska skarżącego. Ponadto, wbrew woli skarżącego, podał także do publicznej wiadomości informacje w zakresie przebiegu postępowania sądowego, którego skarżący i Gmina byli stronami: m.in. o wysokości roszczenia, a także oddaleniu skargi kasacyjnej. Skarżący dodał, że nagranie wideo z przebiegu ww. sesji zostało udostępnione w serwisie internetowym YouTube na stronach BIP Gminy A.. Na stronie BIP Gminy A. znajduje się odnośnik do ww. adresu internetowego.

Organ wskazał, że w minutach 01:02:10 - 01:04:37 nagrania Burmistrz stwierdza m.in.: "po raz kolejny Pan T. złożył wniosek, (...) żądał od gminy milion złotych i od marszałka województwa małopolskiego drugi milion złotych. I odbyły się te procedury. W pierwszej instancji, procedura odwoławcza w drugiej instancji. Zostały one oczywiście oddalone. I też mam tutaj postanowienie Sądu Najwyższego w sprawie tutaj powództwa Pana T. przeciwko Gminie A. i województwu małopolskiemu o zapłatę, na skutek skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego w Krakowie, jest tam podany numer, z dnia 21 czerwca 2018 r. - odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania, zasądza od powoda na rzecz pozwanej Gminy A. kwotę 5400 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, zasądza od powoda na rzecz województwa małopolskiego też 5400 złotych. Myślę, że jako osoba publiczna, to to nie będzie Pan T. miał pretensji, że to mówię, no bo milion złotych z naszego budżetu, no to bardzo poważna suma. Pierwszym razem to było żądanie chyba 573 930 złotych. Teraz zostało to wszystko oddalone i to było kolejne podejście".

W piśmie z 7 lipca 2020 r. Burmistrz A. wyjaśnił, że przetwarzał dane osobowe skarżącego podczas [...] sesji Rady Miejskiej w A. na podstawie art. 6 ust. 1 lit. c RODO. Burmistrz doprecyzował, że sprawa ta dotyczyła wydatkowania publicznych środków finansowych, ponieważ skarżący, jako powód, domagał się m.in. od Gminy A. zasądzenia na swoją rzecz kwoty 1 000 000 zł z ustawowymi odsetkami, tytułem poniesionych strat oraz kwoty 1 000 000 zł tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. Przedmiotowe nagranie w dalszym ciągu dostępne jest w serwisie internetowym YouTube, a odnośnik do tego nagrania znajduje się na stronie BIP Urzędu Miasta w A..

W ocenie organu analiza ustalonego stanu faktycznego oraz przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 poz. 506; dalej jako: "u.s.g.") prowadzi do wniosku, że ujawnienie przez Burmistrza na posiedzeniu Rady Miejskiej nazwiska skarżącego oraz treści rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach sądowych, których Gmina A. oraz N. T. byli stronami, w celu zapoznania obecnych z wynikiem tych postępowań sądowych, znajdowało oparcie w art. 6 ust. 1 lit c RODO w zw. z art. 30 ust. 3 u.s.g. W ocenie Prezesa UODO przetwarzanie danych osobowych skarżącego w powyższym zakresie było niezbędne dla spełnienia obowiązków wynikających z ww. przepisów prawa ze względu na konieczność złożenia przez Burmistrza sprawozdania Radzie, której podlega w realizacji swoich zadań. Zdaniem organu, odrębną kwestią jest jednak upublicznienie danych osobowych skarżącego na stronie internetowej.

Prezes UODO stwierdził, że wbrew twierdzeniom Burmistrza w niniejszej sprawie wyłączenia z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; zwana dalej "u.d.i.p.") nie występują, albowiem dane osobowe skarżącego ujawnione w nagraniu nie dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną, jak również skarżący nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do prywatności. W ocenie organu wniosku takiego nie można wysnuć z samego charakteru działalności zawodowej, którą on wykonuje ani z jego poprzedniej aktywności w stosunku do organów Gminy. Sprawa, o której wspomina Burmistrz w swoim wystąpieniu na [...] Sesji Rady Miejskiej, ma charakter cywilny, niezwiązany z działalnością zawodową skarżącego ani z jego wnioskami o dostęp do informacji publicznej. Sam fakt, że skarżący jest osobą powszechnie znaną w środowisku lokalnym, nie oznacza, że owo środowisko jest uprawnione do zidentyfikowania skarżącego jako powoda w sprawie cywilnej przeciwko Gminie i powzięcia wiedzy o wysokości żądanych czy zasądzonych kwot.

W ocenie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiotowej sprawie przy realizacji obowiązku opublikowania nagrania z [...] sesji Rady Miejskiej nie uwzględniono prawa skarżącego do prywatności. Nadto organ wskazał, że ujawnienie na stronie YouTube ww. informacji powinno nastąpić po odpowiednim przetworzeniu danych osobowych w nim zawartych. W niniejszej sprawie oznacza to, że nagranie z sesji powinno zostać upublicznione po uprzednim usunięciu z niego danych osobowych skarżącego w postaci nazwiska.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł Burmistrz.

W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że podstawowym i kluczowym zagadnieniem w sprawie, jest kwestia tego, jak należy zakwalifikować redaktora portalu internetowego w kontekście definicji osoby pełniącej funkcje publiczną.

Zdaniem sądu Prezes UODO prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie wyłączenia z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie występują, albowiem dane osobowe ujawnione w nagraniu nie dotyczą osoby pełniącej funkcję publiczną, jak również ww. nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do prywatności. Ponadto, słusznie wskazał organ, że wniosku takiego nie można wysnuć z samego charakteru działalności zawodowej, ani z aktywności w stosunku do organów Gminy. Sprawa, o której wspomina Burmistrz w swoim wystąpieniu na [...] Sesji Rady Miejskiej, ma charakter cywilny, niezwiązany z działalnością zawodową N. T. ani z jego wnioskami o dostęp do informacji publicznej. Sam fakt, że ww. jest osobą powszechnie znaną w środowisku lokalnym nie oznacza, że owo środowisko jest uprawnione do zidentyfikowania N. T. jako powoda w sprawie cywilnej przeciwko Gminie i powzięcia wiedzy o wysokości żądanych czy zasądzonych kwot.

Sąd pierwszej instancji omówił przepisy u.d.i.p. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, który wskazał w nim, iż: "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.".

Zdaniem sądu pierwszej instancji powyższa definicja nie pozwala uznać za osobę pełniącą funkcje publiczną dziennikarza prowadzącego portal internetowy, czy też osobę prowadzącą działalność gospodarczą. N. T. prowadzi działalność prasową, niezwiązaną z wydatkowaniem środków publicznych. Nie jest zatrudniony w instytucji publicznej. Nie realizuje zadań w ramach struktur władzy publicznej. Natomiast to, że informował opinię publiczną o kierowanych przez niego do Burmistrza wnioskach w trybie dostępu do informacji publicznej, a także wnosił o odczytywanie jego wniosków na sesji Rady Miejskiej wraz z podaniem imienia i nazwiska, nie może być interpretowane rozszerzająco, poprzez przyjęcie, iż wyraża zgodę na udzielanie informacji o prowadzonych z jego udziałem postępowaniach sądowych o odszkodowanie, kwotach sporu oraz wynikach tych postępowań, które mają charakter cywilny. Jak słusznie zauważył organ w żadnym fragmencie swoich publikacji, N. T. nie informował opinii publicznej o podjętych przez niego krokach mających na celu uzyskanie na jego rzecz odszkodowań od samorządu Gminy i Województwa, ani o wynikach tych postępowań cywilnych.

Sąd ten wskazał, że organ nie naruszył w sprawie przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik. Sąd nie spostrzegł też z urzędu lub wobec argumentacji skargi wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym rozumieniu pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" oraz pojęcia "rezygnacji z przysługującego prawa do prywatności" i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ograniczenie prawa do informacji publicznej w przypadku N. T. nie było wyłączone, w sytuacji, gdy jest on osobą pełniącą funkcję publiczną, a nadto zrezygnował z przysługującego mu prawa, a co za tym idzie ujawnienie jego danych osobowych w zakresie nazwiska na nagraniu [...] sesji Rady Miejskiej w A. z [...] 2019 r. zamieszczonym na stronie internetowej YouTube było zasadne i prawidłowe;

- art. 58 ust. 2 lit. g) RODO poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nakazanie Burmistrzowi A. usunięcia nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych N. T., w sytuacji, gdy takich nieprawidłowości nie było, a dane osobowe N. T. były przetwarzane zgodnie z prawem.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. żart. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, w szczególności polegającymi na błędnym ustaleniu stanu faktycznego co do braku rezygnacji przez N. T. z prawa do prywatności oraz na dowolnej, a nie swobodnej ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza w postaci załączonych do skargi artykułów prasowych N. T., dowodzących faktu, iż dobrowolnie zrezygnował on z prawa do prywatności oraz sam w publikowanych przez siebie artykułach prasowych podawał informacje na temat toczących się z jego udziałem postępowań sądowych, w tym w przedmiocie odszkodowania za posadowienie znaku B-18, oraz wprost odnosił się do treści uzasadnienia wyroku zapadłego w tej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ

w odpowiedzi na skargę nie zażądał jej przeprowadzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Na wstępie przed rozpoznaniem merytorycznie poszczególnych zarzutów zauważyć należy, iż poddana kontroli sprawa dotyczy obszaru, na którym widoczny jest konflikt między prawem do ochrony danych osobowych chronionym przepisami RODO a prawem dostęp do informacji publicznej, określonym w art. 61 Konstytucji RP

i przepisami u.d.i.p. W tym zakresie mamy do czynienia z dwoma prawami, które trudno ze sobą pogodzić. Prawodawca krajowy stara się łagodzić występujący na tym polu konflikt, określając zasady udostępniania informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, iż dane osobowe były ujawnione w treści protokołu posiedzenia Rady Gminy A. przez jego publikację w Internecie.

Zgodnie z art. 86 RODO dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia.

Oznacza to, iż jest prawnie dopuszczalne przetwarzanie danych osobowych w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, jest możliwe upublicznienie danych osobowych, jeśli odbywa się to na zasadach wynikających z przepisów prawa krajowego (lub unijnego) regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Na gruncie prawa polskiego kwestię te reguluje u.d.i.p. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Podstawowe znaczenie w tym zakresie mają przepisy o ochronie danych osobowych, gdyż dotyczą one sfery ochrony prywatności określonej osoby w zakresie przetwarzania informacji o niej (por. wyroki NSA z 18 listopada 2009 r., I OSK 667/09; z 28 stycznia 2008 r., I OSK1365/06). Celem ustawy z 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyroki NSA: z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05).

Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z art. 86 RODO przetwarzanie danych osobowych zawartych w informacji publicznej jest legalne, jeśli odbywa się w zgodzie z przepisami u.d.i.p.

Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Jako pierwsze rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego), bowiem pozostają one ze sobą w związku. Oba zarzuty są nieuzasadnione.

Przywołany powyżej przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa zakres ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, wskazując, że z przewidzianej w nim ochrony nie korzystają informacje o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji publicznej. Wolą ustawodawcy było więc zapewnienie dostępności do informacji dotyczących osób decydujących się na udział w życiu publicznym przez pełnienie funkcji publicznej. Jeśli zaś określona osoba nie pełni funkcji publicznej to informacje publiczne podlegają ochronie ze względu na konieczność ochrony jej prawa do prywatności, chyba że osoba rezygnuje z przysługującego jej prawa. Przedmiotem ustalenia są więc dwie kwestie: po pierwsze, pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczną, gdyż ustalenie, że N. T. nią jest uprawniać będzie do przetwarzania jego danych osobowych przez ujawnienie ich w informacji publicznej opublikowanej na stronach internetowych, po drugie, w przypadku stwierdzenia, iż nie jest on osobą pełniącą funkcję publiczną, ustalenie czy zrezygnował on z prawa do prywatności.

U.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej kategorii pojęciowej osoby pełniącej funkcję publiczną, którą posługuje się w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W orzecznictwie pojawił się w tym zakresie pogląd odwołujący się do wykładni systemowej i konieczności sięgnięcia do przepisów Kodeksu karnego. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową. Z kolei zgodnie z 115 § 13 k.k. funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe.

Powyższe przepisy ukierunkowują jedynie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne" lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji", lecz nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że po pierwsze chodzi o osoby pozostające w strukturach aparatu państwa, po drugie o osoby podejmujące działania związane z wykonywaniem funkcji lub zadań publicznych. Czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób "mających związek z pełnieniem tych funkcji" (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2130/15).

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r., K 17/05. Z sentencji wyroku wynika, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p. jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Powyższe stanowisko w zakresie ustalenia kryterium służącego uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji" należy co do zasady zaakceptować. Wypływają z tego następujące konsekwencje. Po pierwsze, użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczną należy poszukiwać na gruncie obowiązującego systemu prawa, wśród osób formalnie znajdujących się w aparacie administracyjnym państwa. Po drugie, nie wszystkie osoby zatrudnione w strukturach administracyjnych lub innych organach państwa mogą być uznane za osoby pełniące funkcje publiczne. Po trzecie, do osób takich nie można zaliczyć osób niezatrudnionych w urzędzie, gdyż osoby te nie mogą podejmować formalnie żadnych decyzji w szerokim znaczeniu, czy innych działań sprowadzających się do wykonywania zadań publicznych pozostających w zakresie właściwości danego podmiotu publicznego. Ich działania nie wpływają bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, ani nie łączą się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Działania tego rodzaju podejmują organy państwa lub urzędnicy czy pracownicy określonego urzędu upoważnieni do realizacji zadań administracyjnych. Oznacza to, iż do kategorii osoby pełniącej funkcje publiczną należy zaliczyć osoby pozostające formalnie w strukturach aparatu państwa, wykonujące jego zadania i decydujące w określonym formalnie zakresie o życiu publicznym. Takie osoby z woli ustawodawcy nie korzystają z ochrony swojego prawa do prywatności. Oznacza to, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyklucza uznanie za osoby pełniące funkcje publiczne takie osoby, które są znane publicznie (w skali całego kraju lub określonej wspólnoty regionalnej lub lokalnej), lecz pozostające poza strukturami aparatu państwa. Są to w rozumieniu u.d.i.p. osoby prywatne.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należy, iż N. T., będąc znanym lokalnie dziennikarzem, w świetle przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Jeśli zaś określona osoba nie pełni funkcji publicznej to informacje publiczne odnoszące się do niej i zawierające jej dane osobowe podlegają ochronie ze względu na konieczność ochrony jej prawa do prywatności, chyba że osoba rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Istota podniesionego zarzutu naruszenia prawa procesowego sprowadza się do twierdzenia skarżącego kasacyjnie organu, iż N. T. zrezygnował z prawa do prywatności. W tym przypadku przepisy u.d.i.p. również nie określają sposobu, czy formy prawnej w jakiej miałoby dojść do rezygnacji z prawa do prywatności.

Na gruncie sprawy prowadzonej pod sygn. III OSK 2125/21 Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując wykładani językowej, uznał, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie nakłada na organ obowiązku ustalania w każdej sprawie czy osoba, której dotyczy wniosek o udzielenie informacji publicznej, rezygnuje z prawa do ochrony swojej prywatności. Zapytanie o rezygnację z prawa do prywatności organ winien skierować do osoby fizycznej, jeśli wnosi o to wyraźnie osoba składająca wniosek o udzielenie informacji publicznej lub gdy przebieg postępowania wyjaśniającego wskazuje, iż okoliczność to powinna zostać wyjaśniona. Wynika z tego, iż Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za konstrukcją wyraźnej, zamierzonej i świadomej rezygnacją z prawa do prywatności, której nie można domniemywać, gdyż chodzi o zapewnienie skutecznej ochrony prawu gwarantowanemu jednostce w Konstytucji.

W teorii prawa i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż w przypadku skąpości regulacji prawnej, prowadzącej do wątpliwości, jak ma to miejsce w rozpoznawanym przypadku, konieczne poszukiwanie i potwierdzanie znaczenia pojęć lub konstrukcji prawnych nie powinno kończyć się na wyniku wykładni językowej, lecz winno obejmować ustalenie ich znaczenia w zgodzie z rozwiązaniami systemu prawa. Ze względu na przedmiot poddany interpretacji wskazane jest odwołanie się do regulacji przyjętych w przepisach RODO, które dotyczą zgodnego z prawem przetwarzania danych osobowych. Jest to oczywiście inna kategoria pojęciowa, gdyż w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. mowa jest o rezygnacji z prawa do prywatności, a w art. 6 ust.1 pkt a RODO mowa jest o zgodzie na przetwarzanie danych osobowych.

Prawo do prywatności jest pojęciem szerszym niż prawo ochrony danych osobowych, lecz w obu przypadkach idzie o ten sam przedmiot ochrony, którym jest właśnie prawo do prywatności, którego istotnym elementem jest prawo do ochrony danych osobowych osoby fizycznej w procesach ich przetwarzania. Uzasadnia to odwołanie się do rozwiązań prawnych przyjętych w RODO. Zgodnie z art. 6 ust.1 pkt a RODO przetwarzanie jest zgodne z prawem wyłącznie w przypadkach, gdy - i w takim zakresie, w jakim - spełniony jest co najmniej jeden z poniższych warunków, m.in. pkt a) osoba, której dane dotyczą, wyraziła zgodę na przetwarzanie swoich danych. Pojęcie zgody osoby, której dane dotyczą, zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 komentowanego rozporządzenia i oznacza "dobrowolne, konkretne, świadome i jednoznaczne okazanie woli, którym osoba, której dane dotyczą, w formie oświadczenia lub wyraźnego działania potwierdzającego, przyzwala na przetwarzanie dotyczących jej danych osobowych". Osoba, która wyraża zgodę, powinna mieć zapewnioną swobodę jej wyrażenia (albo odmowy jej wyrażenia). Oświadczenie dotyczące zgody powinno jasno wskazywać cel i zakres przetwarzania oraz podmiot, którego dotyczy. W motywie 43 preambuły do RODO wskazano również, że "zgody nie uważa się za dobrowolną, jeżeli nie można jej wyrazić z osobna na różne operacje przetwarzania danych osobowych, mimo że w danym przypadku byłoby to stosowne, lub jeżeli od zgody uzależnione jest wykonanie umowy – w tym świadczenie usługi – mimo że do jej wykonania zgoda nie jest niezbędna". Oznacza to, że "oświadczenie" o zgodzie na przetwarzanie danych powinno pozwalać osobie, której dane dotyczą, na odrębne decydowanie o dopuszczalności przetwarzania danych w różnych celach (np. wykorzystywanie przez administratora i udostępnianie innym podmiotom), jeżeli "w danym przypadku byłoby to stosowne", a więc należy w tym zakresie dokonać oceny indywidualnego przypadku i stosownie do okoliczności rozstrzygnąć, czy konieczne jest umożliwienie wyrażenia zgody odrębnie w odniesieniu do różnych operacji przetwarzania. Można jednak przyjąć, że co do zasady wystarczające jest odniesienie zgody do określonego celu przetwarzania, a szczegółowe odnoszenie zgody do poszczególnych operacji przetwarzania będzie wymagane w sytuacjach wyjątkowych uzasadnionych okolicznościami (np. gdy administrator zamierza udostępnić dane innym podmiotom na podstawie zgody osoby).

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wykładania językowa przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również wykładnia systemowa, w tym zasady stosowane do wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych wynikające z przepisu art. 6 ust. 1 pkt a i art. 4 pkt 11 RODO, wskazują, że rezygnacja z prawa do prywatności musi mieć charakter dobrowolny, konkretny, świadomy i przyjmujący postać jednoznacznego okazania woli przez osobę, która rezygnuje z prawa do prywatności, w formie oświadczenia lub wyraźnego działania potwierdzającego rezygnację z prawa do prywatności. Wynika z tego, iż rezygnacji z prawa do prywatności nie można domniemywać, ani ustalać na podstawie całokształtu działań i oświadczeń danej osoby fizycznej nie pozostających w związku kwestią udostępnienia jej danych osobowych w trybie dostępu do informacji publicznej. Za rezygnację z prawa do prywatności można uznać zatem jednoznaczne oświadczenie woli danej osoby w tym zakresie lub inne wyraźne działanie potwierdzające rezygnację z prawa do prywatności, lecz pozostające w niewątpliwym związku z zamiarem organu upublicznienia danych osobowych konkretnej osoby w trybie przepisów u.d.i.p.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można zarzucić zatem organowi, iż dopuścił się naruszenia przepisów postępowania jurysdykcyjnego wskazanych w zarzucie. W świetle przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. niemożliwe było ustalanie rezygnacji z prawa do prywatności przez N. T. na podstawie materiałów prasowych, które nie zawierały wyraźnego oświadczenia N. T. o rezygnacji z prawa do prywatności, lecz opisywały generalnie sprawy postępowań sądowych prowadzonych przeciwko Gminie A. i Marszałkowi Województwa. Materiały te nie zawierały, po pierwsze, wyraźnego i abstrakcyjnego oświadczenia tej osoby o generalnej rezygnacji z prawa do swojej prywatności, po drugie nie odnosiły się wprost do skonkretyzowanego upublicznienia danych osobowych przez zamieszczenie nagrania z [...] sesji rady gminy w sieci internetowej. Z prowadzonej przez te osobę działalności dziennikarskiej nie sposób zatem wywodzić jakiegoś generalno-abstrakcyjnego oświadczenia tej osoby, że rezygnuje ze swojego prawa do prywatności. Podzielić należy w związku z tym pogląd organu, iż N. T. nie zrezygnował z prawa do prywatności, co oznacza, że informacja publiczna zawierająca jego dane osobowe mogła być upubliczniona przez zmieszczenie jej w Internecie dopiero po usunięciu danych osobowych N. T. w zakresie jego nazwiska.

Tym samym uznać należało, że zarzut pierwszy naruszenia prawa materialnego oraz zarzut naruszenia prawa procesowego są nieuzasadnione.

Nieskuteczność tych zarzutów powoduje bezzasadność zarzutu drugiego opartego na podstawie wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem zastosowanie przepisu art. 58 ust. 2 lit g RODO było konsekwencją stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie przetwarzania danych osobowych N. T..

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.