I SA/Ke 480/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-11-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Andrzej Mącznik /sprawozdawca/
Magdalena Chraniuk-Stępniak /przewodniczący/
Renata Detka	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Środki unijne	
Skarżony organ	Zarząd Województwa	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1267; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par 1, art. 106 par 3, art. 133 par 1, art. 134 par 1, art. 145 par 1 pkt 1, art. 200, art. 202 par 2, art. 205 par 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 28, art. 61a par 1 i art. 157 par 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 1483; art. 66b ust. 1; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1964; par 14 ust. 1 pkt 1 lit. c; Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. W. i syndyka masy upadłości A. W. na postanowienie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia 1 października 2025 r. nr 86/25 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 14 maja 2025 r. nr 72/25; 2. zasądza od Zarządu Województwa Świętokrzyskiego solidarnie na rzecz M. W. i syndyka masy upadłości A. W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Zarządu Województwa Świętokrzyskiego (organ, zarząd) z 1 października 2025 r. nr 86/25 utrzymujące w mocy własne postanowienie organu z 14 maja 2025 r. nr 72/25 odmawiające M. W. i syndykowi masy upadłości A. W. (skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Zarządu Województwa z 15 lutego 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...] określającą spółce Z. sp. z o.o. w Ł. kwotę środków przypadającą do zwrotu jako zwrot dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR).

Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i akt sprawy wynika, że 2 października 2018 r. zarząd podpisał ze spółką Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (beneficjent, spółka) nr [...] do projektu pn.: "[...] Z." umowę o dofinansowanie na kwotę dofinansowania ze środków EFRR w łącznej wysokości [...] zł.

Z uwagi na stwierdzone w trakcie realizacji projektu nieprawidłowości, zarząd wydał 10 sierpnia 2022 r. decyzję [...] określającą beneficjentowi przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania, termin od którego naliczone zostaną odsetki oraz sposób zwrotu środków. Z kolei 15 lutego 2023 r. wydał decyzję nr [...], która utrzymała w mocy decyzję [...].

Następnie 5 lutego 2025 r. organ wydał decyzję nr [...] orzekającą o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu spółki.

W dniu 9 kwietnia 2025 r. do zarządu wpłynął wniosek z 30 marca 2025 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...].

Po rozpatrzeniu ww. wniosku, 14 maja 2025 r. organ wydał postanowienie [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...].

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wydał zaskarżone postanowienie.

Organ stwierdził, że zarówno A. R. W. (obecnie: syndyk masy upadłości A. W. - K. G. K.), jak i M. A. W. nie byli stronami w postępowaniu administracyjnym dotyczącym określenia beneficjentowi - Z. sp. z o.o. przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków dofinansowania ze środków EFRR. Z. A. R. W. (obecnie: syndyk masy upadłości A. W.), jak i M. A. W. nie posiadali statusu strony w ww. postępowaniu administracyjnym. Stroną była spółka, w związku z powyższym nie mają oni umocowania prawnego w sprawie złożenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. Ponadto, zgodnie z art. 144 Prawa upadłościowego syndyk masy upadłościowej występuje w miejsce upadłego w postępowaniach administracyjnych dotyczących masy upadłości. Decyzja nr [...] utrzymywała w mocy decyzję nr [...] określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania, termin od którego naliczone zostaną odsetki oraz sposób zwrotu środków spółce Z. sp. z o.o., a więc nie dotyczyła masy upadłości A. W.. Tym samym organ uznał, że nie ma podstawy prawnej do tego, aby syndyk masy upadłości A. W. mógł być uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji [...].

Na postanowienie organu z 1 października 2025 r., reprezentowani przez pełnomocnika, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.

Zarzucili naruszenie:

1/ przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia nr [...] Zarządu Województwa z 1 października 2025 r. utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] Zarządu Województwa, mocą którego odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...] z 10 sierpnia 2022 r. określającej spółce Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę środków przypadającą do zwrotu jako zwrot dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...], uznając że wnioskodawcy, tj. A. W., syndyk masy upadłości A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. W. P. P.-H.-U. "W." – K. G.-K. oraz M. W. nie są stroną postępowania, a nadto nie wykazali interesu prawnego w prowadzeniu postępowania (w tym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa z 15 lutego 2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...], podczas gdy w realiach sprawy ww., jako byli członkowie zarządu spółki, wobec której wydano decyzję dotkniętą sankcją nieważności, a która to decyzja może rodzić ich subsydiarną odpowiedzialność, mają interes prawny we wszczęciu postępowania, a nadto mając na uwadze forsowaną przez organ koncepcję, jakoby wierzytelność o zwrot kwoty dofinansowania (a zarazem subsydiarna odpowiedzialność byłych członków zarządu) powstała "z dniem zaistnienia nieprawidłowości" (tj. przed dniem ogłoszenia upadłości A. W.), wierzytelność z tytułu zwrotu weszłaby do masy upadłości, a zatem syndyk posiada legitymację do wniesienia skargi w sprawie;

2/ przepisów postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji zaniechanie rozważenia wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 2023 r. Zarządu Województwa nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...], podczas gdy organy administracji publicznej są zobligowane działać na podstawie przepisów prawa oraz stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a poprzez zaniechanie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej dotkniętej sankcją nieważności organ (oraz jego pracownicy) dopuścił się sui generis niedopełnienia obowiązków, zatem w realiach sprawy wręcz obowiązkiem organu (w szczególności, że kwestia ta była podnoszona przez pełnomocnika skarżących) było zajęcie stanowiska i wskazanie z jakich przyczyn uważa, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej sankcją nieważności nie narusza interesu państwa, obywateli oraz powszechnie obowiązujących norm prawnych (także rangi konstytucyjnej);

3/ przepisów postępowania, a to art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 66b ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1270; z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że członkowie zarządu spółki, która została wykreślona z rejestru (Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł.), a która jest adresatem decyzji dotkniętej sankcją nieważności - zobowiązującej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz innych należności związanych z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetek od tych środków i od tych należności, uzyskanych na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] będącej prejudykatem dla prowadzenia wobec członków zarządu postępowania "w sprawie solidarnej odpowiedzialności członków zarządu za zaległe zobowiązania Z. Sp. z o.o. ( . . .)" nie legitymują się statusem "strony" uprawnionej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu będzie nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji, a stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, który w sprawie ewidentnie występuje;

4/ przepisów postępowania, a to art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji bezzasadne niezastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie, zgodnie z art. 157 ust. 2 k.p.a. "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.", a "wszczęcie postępowania z urzędu następuje tylko i wyłącznie z woli Organu, a przepisy prawa nie nakazują przedstawiania Stronom uzasadnienia nie wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok WSA w Kielcach I Sa/Ke 347/24 z dnia 24 października 2024r.).", podczas gdy w realiach sprawy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji dotkniętej sankcją nieważności rażąco narusza interes państwa, obywateli oraz powszechnie obowiązujące normy prawne (także rangi konstytucyjnej), co obliguje organ do podjęcia z urzędu wszelkich czynności, by w obrocie funkcjonowały wyłącznie orzeczenia, które z procesowego i materialnoprawnego punktu widzenia nie są nieważne, a nadto (i przede wszystkim) instytucja stwierdzenia nieważności decyzji służyć ma wzruszeniu decyzji dotkniętych sankcją nieważności, do katalogu których zalicza się wydanie decyzji względem spółki uprzednio wykreślonej z rejestru przedsiębiorców, a także w sytuacji, gdy postępowanie prowadzone było wobec podmiotu, którego organ odpowiedzialny za reprezentację (zarząd) nie był w ogóle obsadzony, a to obligowało do zawieszenia postępowania;

5/ przepisów postępowania, a to art. 15 k.p.a. w zw. z art. art. 138 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i ograniczenie się jedynie do powielenia uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji, w tym całkowite zaniechanie wywiązania się z obowiązku odniesienia się do zarzutów stawianych rozstrzygnięciu organu I instancji i braku uzasadnienia dlaczego organ II instancji nie uznaje ich za zasadne lub niezasadne oraz zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności dowodowych celem przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą organ II instancji jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

6/ przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób zdawkowy, minimalistyczny, nie odpowiadający wymogom stawianym przez przepisy postępowania administracyjnego, m.in. poprzez zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ podjął zaskarżone rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez stronę postanowienia bez potrzeby stosowania środków przymusu oraz braku wskazania dowodów, na których oparł się organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie; a nadto poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (który to obowiązek wynika z powszechnie obowiązujących przepisów postępowania, a który to brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo naruszenie z uwagi na jego charakter (w tym skalę zaniechań ze strony organu II instancji) uzasadnia twierdzenie, że Zarząd Województwa działając jako organ II instancji, zaniechał ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia;

7/ przepisów postępowania, a to art. 183 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.c. poprzez zaniechanie zawiadomienia prokuratora przez organ (Zarząd Województwa Ś.) o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu, pomimo złożenia w tym przedmiocie wniosku, a nadto nierozpoznanie wniosku o zawiadomienie prokuratora w trybie art. 183 § 1 i 2 k.p.a. o toczącym się postępowaniu, na skutek czego doszło do rażącego naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz sui generis niedopełnienia obowiązku stania na straży praworządności;

8/ przepisów postępowania, a to art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, podczas gdy nie sposób ustalić na podstawie jakich dokładnie dowodów postanowienie zostało podjęte oraz na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z uwagi za zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, a także poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw faktycznych oraz prawnych i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji;

9/ przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, wybiórczego zgromadzenia i dowolnego rozpatrzenia materiału dowodowego, naruszającego zasady logiki i doświadczenia życiowego, które doprowadziły do błędnych ustaleń, że byli członkowie zarządu zlikwidowanej spółki oraz syndyk masy upadłości jednego z ww. nie legitymują się statusem strony, podczas gdy są to osoby posiadające "interes prawny" w złożeniu wniosku, a wierzytelność o zwrot kwoty dofinansowania wobec byłego członka zarządu ma rzekomo powstawać już w dniu "wystąpienia nieprawidłowości", a zatem weszłaby do masy upadłości;

10/ art. 27 § 1 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, z późn. zm.), art. 43 ust. 1 i art. 46 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 566) poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę wyłączenia członków organu kolegialnego Zarządu Województwa w osobach: R. J. - Marszałek Województwa Ś., G. S. - W. Województwa Ś., M. B. - W. Województwa Ś., A. P. - C. Zarządu Województwa, A. K. - C. Zarządu Województwa w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem [...] Zarządu Województwa z 4 grudnia 2024 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Zarządu Województwa z 10 sierpnia 2022 r., z uwagi na rzekomy brak zaistnienia przesłanki określonej w art. 24 § 3 k.p.a., podczas gdy w realiach sprawy, mając na uwadze całokształt działań i zaniechań ww. wyłączenie członków organu kolegialnego Zarządu Województwa (...) jest wręcz obligatoryjne i powinno nastąpić z urzędu, a to w konsekwencji skutkowało bezzasadnym niezastosowaniem art. 26 § 2 i 3 k.p.a;

11/ art. 78 § 1, art. 123 i art. 124 k.p.a., art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 kt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm.), art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ust. 2a ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2025 r. poz. 581) polegające na wydaniu postanowienia nr [...] Zarządu Województwa z 1 października 2025 roku "w sprawie dotyczącej wniosku o przeprowadzenie dowodu, mocą którego "po rozpoznaniu wniosku z dnia 31 maja 2025 roku Syndyka masy upadłości A. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: A. W. P. P.-H.-U. "W."- K. G. — K. oraz M. W., reprezentowanych przez adwokata M. N., o przeprowadzenie dowodu w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem nr [...] Zarządu Województwa z 14 maja 2025 roku odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Zarządu Województwa z 15 lutego 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Zarządu Województwa określającą spółce Z. sp. z o.o. w Ł. kwotę środków przypadającą do zwrotu, termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] postanowiono: odmówić dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań stron i osób wymienionych we wniosku, dowodu z opinii biegłego sądowego lub biegłych sądowych wydających wspólną opinię oraz dowodu z wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach Krajowego Rejestru Sądowego Rejestru Przedsiębiorców prowadzonych dla Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł., podczas gdy przedmiotem dowodu miały być okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto uwzględniając chronologię wydawanych postanowień (wynikająca także z ich numeracji) postanowienie o oddaleniu wniosków dowodowych zostało wydane już po wydaniu zaskarżonego postanowienia nr 86/25 utrzymującego w mocy postanowienie nr 72/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 14 maja 2025 roku, czyli już po zakończeniu postępowania.

Przy tak sformułowanych zarzutach wnieśli o:

1/uchylenie zaskarżonego postanowienia nr 86/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 1 października 2025 roku oraz poprzedzającego go postanowienia nr 72/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 14 maja 2025 r. oraz nakazanie organowi wszczęcie postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia po przeprowadzeniu postępowania; względnie

2/uchylenie zaskarżonego postanowienia nr 86/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 1 października 2025 r. oraz poprzedzającego go postanowienia nr 72/25 Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z 14 maja 2025 r. oraz przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania;

3/ nakazanie organowi - Zarządowi Województwa Świętokrzyskiego wszczęcie przez organ, z urzędu lub na wniosek, postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Zarządu Województwa z 15 lutego 2023 r. utrzymującej w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...] określającej spółce Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę środków przypadającą do zwrotu jako zwrot dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...], albowiem decyzja ta została "skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie" i w konsekwencji została wydana "z rażącym naruszeniem prawa", tj. z uwagi na zaktualizowanie się przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. oraz zawiadomienia prokuratora przez organ (Zarząd Województwa Ś.) o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu w przypadku, gdy organ uzna udział prokuratora w postępowaniu za potrzebny (por. art. 183 1 i 2 k.p.a.);

4/ orzeczenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów;

5/ zasądzenie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w oparciu o art. 200 p.p.s.a.;

6/ przeprowadzenie na podstawie art. 106 3 p.p.s.a. uzupełniającego dowodu z:

a/ zeznań stron i osób: A. W., K. P., Ł. R., A. J., mgr inż. P. S., J. R., M. S., M. C., J. S., G. T., dr inż. A. C., A. G., H. T., E. K., G. L., B. Ł., M. R., D. R., B. S., M. S., P. S., D. T., J. Z., Z. L., S. R., T. D., E. P., M. S., M. S., J. S., R. W., K. W., A. U., P. K., A. K., P. S., B. S., dr inż. T. K., dr inż. J. P., osób, które w imieniu P., D., L. kupowały towar od Z. sp. z o.o., M. B., osób reprezentujących M. E. sp. z o.o. M. B. K. A., M. C., P. B., S. S., J. S. - wszystkie na fakt, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa nie było możliwości zgłoszenia we właściwym czasie wniosku o ogłoszenie upadłości lub otwarcia postępowania restrukturyzacyjnego w rozumieniu ustawy z 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne (Dz. U. 2023 r. poz. 1860), albo złożenia wniosku o zatwierdzenie układu w postępowaniu o zatwierdzenie układu, o którym mowa w Prawie restrukturyzacyjnym;

b/ opinii biegłych sądowych z zakresu między innymi wyceny aktywów lub przedsiębiorstw dla celów postępowań upadłościowych, szacowania i oceny technicznej maszyn, finansów, rachunkowości i ekonomii wyceny przedsiębiorstw oraz akcji i udziałów przedsiębiorstw, wyceny ruchomości, pojazdów, wyceny maszyn i urządzeń, wyceny wierzytelności, wyceny nieruchomości, postępowania upadłościowego, oceny zdolności przedsiębiorstw do restrukturyzacji i zdolności upadłościowej, badania zachowania terminu do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika, podatków VAT, Cl T, PIT, wyceny zdolności upadłościowej i układowej przedsiębiorstw, wyceny przedsiębiorstw, ustalenia terminu zaistnienia przesłanek do zgłoszenia wniosku o ogłoszenie upadłości;

c/ wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach Krajowego Rejestru Sądowego Rejestru Przedsiębiorców prowadzonych dla spółki Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. - dla ustalenia daty pełnienia przez każdą ze stron funkcji w organach spółki Z. sp. z o.o., braku podstaw wydania decyzji o "Odpowiedzialności podatkowej członków zarządu spółek kapitałowych za zaległości podatkowe",

- dodatkowo wszystkie na fakt, iż decyzja nr [...] Zarządu Województwa z 15 lutego 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa nr [...] r. określającą spółce Z. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę środków przypadającą do zwrotu jako zwrot dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, udzielonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ś. na lata 2014-2020, na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] jest dotknięta sankcją nieważności, a wnioskodawcy legitymują się interesem prawnym we wszczęciu postępowania.

W uzasadnieniu skarżący przedstawili obszerne i szczegółowe uzasadnienie zarzutów skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Realizując wyżej określone granice kontroli, sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie narusza prawo.

Przedmiotem kontroli sądu było postanowienie organu wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję określającą Z. sp. z o.o. w Ł. przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania, termin od którego naliczane są odsetki oraz sposób zwrotu środków (decyzja organu z 15 lutego 2023 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję tegoż organu z 10 sierpnia 2022 r. nr [...]).

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpiła M. W. oraz syndyk masy upadłości A. W..

Organ odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadali statusu strony w postępowaniu toczącym się wobec Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł., w związku z czym nie mają umocowania prawnego w sprawie złożenia wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] (s. 8 zaskarżonego postanowienia). Ponadto wskazał, że ww. decyzja nie dotyczyła masy upadłości A. W. (s. 9 zaskarżonego postanowienia).

Z tymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić.

Z treści art. 28 k.p.a. wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Natomiast art. 157 § 2 k.p.a. stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Ponadto, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Bezspornym jest, że jedyną stroną zakończonego wydaniem decyzji z 15 lutego 2023 r. nr [...] postępowania była Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł..

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. To przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Przy interpretacji pojęcia "strony" postępowania nieważnościowego należy wziąć pod uwagę taką interpretację art. 28 k.p.a., która nie utożsamia zakresu pojęcia strony postępowania o stwierdzenie nieważności z pojęciem strony postępowania "zwykłego" prowadzącego do wydania badanej decyzji. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu, w tym każdy, którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z: 29 maja 2020 r., I OSK 1892/19; 24 maja 2023 r., I OSK 3341/19; dostępne w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stwierdzić zatem należy, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Ze złożonego (i znajdującego się w aktach sprawy – k. 70-78 akt administracyjnych) przez skarżących wniosku z 30 marca 2025 r. wynika, że wydana wobec Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł. decyzja Zarządu Województwa z 10 sierpnia 2022 r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją tego organu z 15 lutego 2023 r. nr [...] jest źródłem zobowiązania skarżących jako byłych członków zarządu tej spółki i w razie stwierdzenia nieważności tych decyzji odpadną wszelkie przesłanki do prowadzenia wobec nich postępowania w sprawie solidarnej odpowiedzialności członków zarządu zlikwidowanej spółki Z. sp. z o.o. w Ł..

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w sprawie o sygn. akt I SA/Ke 334/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wypowiedział się już orzeczniczo w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Województwa z 10 sierpnia 2022 r. nr [...].

Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było natomiast to, że wydana 5 lutego 2025 r. decyzja nr [...] orzekająca o solidarnej odpowiedzialności członków zarządu zlikwidowanej Z. sp. z o.o. w Ł. została skierowana do stron postępowania: M. W. oraz syndyka masy upadłości A. W., co wiadome jest sądowi orzekającemu z urzędu (sprawa I SA/Ke 334/25). Ze sprawy I SA/Ke 334/25 wiadomo również, że organ uchylił decyzję nr [...] w części dotyczącej M. W. i umorzył postępowanie w tym zakresie z uwagi na to, że w dacie powstania nieprawidłowości M. W. nie była już członkiem zarządu spółki Z..

Z powyższego wynika zatem, że co najmniej syndyk masy upadłości A. W. miał interes prawny w tym, by zainicjować postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 15 lutego 2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z 10 sierpnia 2022 r. nr [...].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił przy tym wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Kielcach z 17 lipca 2025 r. (I SA/Ke 184/25) pogląd, że treść art. 66b ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, dalej: u.f.p.) nakazuje przyjąć, że warunkiem wydania decyzji wobec osoby trzeciej za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6 u.f.p. (w realiach sprawy skarżących) jest uprzednie wydanie decyzji, o której mowa w art. 189 ust. 3b u.f.p., albo decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. (w okolicznościach sprawy wydanie decyzji wobec beneficjenta - Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł.). Zgodnie bowiem z treścią art. 66b ust. 1 u.f.p. decyzję o odpowiedzialności osób trzecich za zobowiązania do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, wydaje się przed upływem pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna. Mimo deklaratoryjnego charakteru takiej decyzji, nie może ulegać wątpliwości, że decyzja taka winna zaistnieć w obrocie prawnym w celu skonkretyzowania, a następnie wyegzekwowania od beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania.

Wydanie na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. decyzji wobec Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł. niewątpliwie stanowiło podstawę do orzeczenia o odpowiedzialności członka zarządu - skarżących (M. W. i syndyka masy upadłości A. W., a ostatecznie syndyka masy upadłości A. W.) z tytułu zwrotu dofinansowania. Idąc dalej, należy stwierdzić, że nie można orzec o odpowiedzialności tych osób za zaległość spółki (beneficjenta) w zakresie zwrotu uzyskanych przez tę spółkę środków, określonych w decyzji wydanej wobec spółki, jeśli decyzja ta utraciłaby swój byt prawny. W takiej bowiem sytuacji odpadłaby podstawa orzeczenia o odpowiedzialności członka zarządu za zaległości spółki z omawianego tytułu.

Zatem stwierdzenie nieważności decyzji organu z 15 lutego 2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z 10 sierpnia 2022 r. nr [...] wydaną wobec Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł. wyłączałoby odpowiedzialność byłych członków zarządu tej spółki za stwierdzone w decyzji z 15 lutego 2023 r. nr [...] zobowiązanie.

W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej syndyk masy upadłości A. W. miał interes prawny do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 15 lutego 2023 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z 10 sierpnia 2022 r. nr [...] wydaną dla Z. sp. z o.o. w likwidacji w Ł., będącej źródłem jego odpowiedzialności w świetle art. 66b ust. 1 u.f.p.

Naruszenie przez organ art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 66b ust. 1 u.f.p. determinowało uchylenie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć organu.

Rozpatrując ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i rozważania sądu.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd odmówił przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych w skardze. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów (tj. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin) jest niedopuszczalne, co w sposób oczywisty wykluczało przeprowadzenie dowodu określonego w pkt 6 lit. a i b zawartego we wnioskach skargi (s. 10 i 11 skargi). Ponadto, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest jedynie ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie.

Innymi słowy postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy. A tak byłoby w niniejszej sprawie, w przypadku przyprowadzenia dowodów określonych w pkt 6 lit. c zawartym we wnioskach skargi (s. 11 skargi).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające go, postanowienie organu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżących będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964; z późn. zm.).