II SA/Łd 440/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-12	
Data wpływu	2020-06-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Robert Adamczewski	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1186; art. 30 ust. 6 pkt 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87 ust. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2010; art. 5 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.	
Sentencja
Dnia 12 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.N. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc	
Uzasadnienie
II SA/Łd 440/20

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 18 marca 2020 r. do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynęło zgłoszenie J. N. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. 305/1 w miejscowości Ś., gm. Z. Termin rozpoczęcia robót budowlanych wyznaczono na 10 kwietnia 2020 r. Do zgłoszenia dołączono 3 oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlano-wykonawczy.

Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją nr [...] z dnia [...] r. wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia Inwestora, dotyczącego zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania J. N., Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Organ wyjaśnił, że w przypadku dokonania zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej stosownie do brzmienia art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. W myśl art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę, natomiast art. 30 ust. 1 pkt 1 stanowi, iż budowa ww. przydomowych oczyszczalni ścieków wymaga dokonania zgłoszenia budowy właściwemu organowi, jednakże pod warunkiem, że ich budowa zgodna jest z przepisami prawa, w tym ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Planowana inwestycja obejmuje swoim zakresem budowę biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 7,5 m3/d w miejscowości Ś., dz. nr [...] w gminie Z. na gruntach należących do właściciela posesji. W budynku mieszkalnym, dla którego projektuje się ww. oczyszczalnię zamieszkują 4 osoby. Działka posiada zasilanie w wodę z wodociągu gminnego.

Działka o nr ewid. 305/1 położona w miejscowości Ś., gmina Z., objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru we wsiach P. i Ś. Zgodnie z ustaleniami ww. uchwały działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN,MR. Teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i siedliskową oraz jako przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe. W § 8 ust. 3 ww. uchwały ustalono warunki obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej - ścieki sanitarne - gromadzenie w szczelnym, atestowanym zbiorniku bezodpływowym, z systematycznym opróżnianiem do punktu zlewowego w oczyszczalni ścieków w Z. - lub punktu zlewowego w oczyszczalni dla Z.

W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewody, organ I instancji słusznie uznał, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami § 8 ust. 3 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, zaskarżoną decyzją organ wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków.

W ocenie organu odwoławczego należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na terenie objętym zgłoszeniem dopuszczalne jest gromadzenie ścieków w szczelnym, atestowanym zbiorniku bezodpływowym. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewoda uznał, że zaskarżona decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. została wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i zachowaniem właściwej procedury, gdyż na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ I instancji właściwie wniósł sprzeciw.

Organ odwoławczy podkreślił, że zasady i tryb sporządzenia aktów prawa miejscowego nie mogą być rozstrzygane w toku postępowania odwoławczego od decyzji w sprawie sprzeciwu wniesionego na podstawie ustawy Prawo budowlane, zarówno z uwagi na zakres przedmiotowego postępowania, jak i kompetencje organu. Zapisy miejscowego planu zawierają zapisy wiążące nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. Uznać należy, że organ I instancji prawidłowo zrealizował swój obowiązek. Po poddaniu dokładnej analizie zapisów miejscowego planu, w sytuacji gdy organ I instancji uznał, że jego unormowania nie zezwalają na realizację planowanej przez Inwestora inwestycji, wydał decyzję niekorzystną dla Inwestora, postępując stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ulega zatem wątpliwości, że do czasu zmiany omawianego przepisu planu miejscowego, ma on moc obowiązującą i stanowi wyraz woli lokalnego prawodawcy do uporządkowania kwestii objętych planem w określony, wybrany przez siebie sposób.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. N. podniósł zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego;

2. art. 140 Kodeksu cywilnego przez nieuwzględnienie, że bezzasadny sprzeciw organu administracji architektoniczno-budowlanej powoduje istotne i bezpodstawne ograniczenie prawa własności inwestorów;

3. art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 217 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną i bezpodstawną ingerencję organu administracji architektoniczno-budowlanej w swobodne, w granicach określonych przepisami prawa, dysponowanie nieruchomością.

4. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie w sytuacji nieznajdującej uzasadnienia;

5. § 8 pkt 3 Uchwały nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru we wsiach P. i Ś., polegające na błędnej wykładni treści przywołanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego nieuwzględnienie podczas interpretacji przepisów prawa miejscowego;

7. zasady praworządności poprzez zignorowanie i nieuwzględnienie linii orzeczniczej przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach zbliżonych do niniejszej, a w szczególności w zakresie właściwej interpretacji przepisów prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest twierdzenie, że przepisy obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni zakazują budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, jeżeli nie wynika to z tych przepisów.

Powołując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Przepis art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane przewiduje zatem obowiązek wniesienia sprzeciwu w ściśle określonych sytuacjach, tj. gdy wystąpi przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co obligowało do wniesienia sprzeciwu.

Planowana inwestycja obejmuje swoim zakresem budowę biologicznej przydomowej oczyszczalni ścieków o przepustowości do 7,5 m3/d w miejscowości Ś., dz. nr [...] w gminie Z. Działka o nr ewid. 305/1 objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru we wsiach P. i Ś. Zgodnie z ustaleniami ww. uchwały działka, na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem MN,MR. Teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i siedliskową oraz jako przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe. W § 8 ust. 3 ww. uchwały ustalono warunki obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej - ścieki sanitarne - gromadzenie w szczelnym, atestowanym zbiorniku bezodpływowym, z systematycznym opróżnianiem do punktu zlewowego w oczyszczalni ścieków w Z. - lub punktu zlewowego w oczyszczalni dla Z.

Jednakże w ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, że wskazywanej przez organ "niezgodności" z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przypisać należy charakter pozorny, wynikający z wadliwego sposobu wykładni postanowień planu, tj. w zupełnym oderwaniu od treści innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Organ administracji dokonując oceny zgodności zamierzenia budowlanego z postanowieniami planu miejscowego w sposób nieuprawniony ograniczył się bowiem jedynie do bezpośredniego porównania rozwiązań zawartych w zgłoszeniu z założeniami przyjętymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem, jak wywiódł tut. Sąd już w wyroku z dnia 9 września 2009 r., II SA/Łd 814/07 (CBOSA), należy zauważyć, iż jak to wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, władztwo planistyczne, pod pojęciem którego rozumie się kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na terenie gminy należy do gminy. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza jednak, iż sposób i tryb kształtowania ładu przestrzennego pozostawiony został wyłącznemu uznaniu gminy. Nie można zapominać, iż uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak to wynika z treści art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa. Jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym – do obszaru gminy. Co godne podkreślenia, uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż wykładnia przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie. Na potrzebę stosowania przepisów miejscowego planu zgodnie z wykładnią systemową, zapewniającą spójność i brak sprzeczności systemu prawa oraz komplementarność regulacji prawnych w danym zakresie zwracał również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 49/10.

Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie wykładania przytoczonych wyżej postanowień miejscowego planu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy winna być dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych.

Z treści powyższego przepisu wynika, że w przypadku braku sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może wyposażyć nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych.

Dokonywana przez organy administracji publicznej wykładnia § 8 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zatem w ocenie sądu abstrahować od faktu, że ustawodawca w przypadku braku sieci kanalizacyjnej przyznał właścicielowi nieruchomości prawo wyboru, czy wyposaży swoją nieruchomość w zbiornik bezodpływowy czy przydomową oczyszczalnię ścieków, a ponadto, że uchwała nie zawiera zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków do czasu podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej.

W konsekwencji wykładnia § 8 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru we wsiach P. i Ś., uwzględniająca uzasadnione interesy inwestora, winna doprowadzić do wniosku, że zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wobec braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem wniesienie sprzeciwu nie znajduje podstaw.

Reasumując, sąd uznał, że organy dokonały wadliwej wykładni § 8 ust. 3 uchwały nr [...] Rady Gminy w Z. z dnia 28 kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru we wsiach P. i Ś. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co w rezultacie skutkowało naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowalne przez jego nieuzasadnione zastosowanie wobec dokonanego przez skarżącego zgłoszenia zamiaru wykonania przydomowej oczyszczalni ścieków. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zobowiązane będą uwzględnić poczynione rozważania.

dc