I OSK 881/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-18	
Data wpływu	2024-04-24	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6293 Przejęcie gospodarstw rolnych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1933/23	
Skarżony organ	Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1491; art. 2 ust. 2; Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K., L.H., W.N., T.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1933/23 w sprawie ze skargi S.K., L.H., W.N., T.D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr DNI.gn.625.58.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1933/23 oddalił skargę S.K., L. (L.) H., W. (W.) N., T. (T.) D. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr DNI.gn.625.58.2023, która utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 kwietnia 2023 r., znak WS-III.7515.2.97.2019.MG stwierdzającą, że z dniem 16 września 2021 r. postępowanie administracyjne z wniosku S.K., L. (L.) H., T. (T.) D. i W. (W.) N. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r., znak L:R. 11/4/14/13/51 o przejęciu na własność państwa nieruchomości położonych w gromadzie W., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należącej do T.K., zostało umorzone z mocy prawa.

W skardze kasacyjnej skarżący, zaskarżając wyrok w całości, wnieśli o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zgodnie z przedłożonym spisem kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej,

2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami powszechnymi (winno być administracyjnymi – przyp. NSA) przez brak uwzględnienia naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości W., upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją, a konkretnie z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący przez okres prawie roku prowadzili postępowanie administracyjne przed Wojewodą Małopolskim i nie mieli jakiegokolwiek prawa przypuszczać, że w trakcie rozpoznawania ich sprawy administracyjnej organy władzy ustawodawczej dokonają zmiany przepisów prawa w taki sposób, iż ich wniosek nie będzie podlegał merytorycznemu rozstrzygnięciu i zostanie umorzony z mocy prawa po upływie 30 dni od dnia wejście w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r., w części dotyczącej ich poprzednika prawnego, mieli prawo oczekiwać, iż wniosek zostanie merytorycznie rozpoznany przez organ, a następnie rozstrzygnięcie to będzie mogło zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Przez wprowadzenie regulacji umarzającej z mocy prawa wszczęte, a niezakończone postępowanie administracyjne, skarżący zostali w sposób nagły i niespodziewany pozbawieni bezpowrotnie możliwości wynagrodzenia szkody jakiej doznał w przeszłości ich poprzednik prawny za niezgodnie z prawem pozbawienie go własności nieruchomości. Brak odpowiedniego prejudykatu w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa w praktyce uniemożliwia uzyskanie odszkodowania, a zatem art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. pozbawia skarżących prawa do sądu.

Dodatkowo skarżący podnieśli, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości uchwalenia ustawy z 11 sierpnia 2021 r., z uwagi na reasumpcję głosowania.

Nie można także zarzucać skarżącym, iż czekali okres prawie 60 lat od rzekomego doręczenia skarżonego orzeczenia do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności. W czasie panującego w PRL ustroju komunistycznego oraz obowiązujących wówczas przepisów przyjmujących prymat własności państwowej nad prywatną, takie działania były z góry skazane na niepowodzenie. Umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, będącego w toku od prawie 2,5 roku należy traktować za naruszenia przez Polskę art.1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowiek i Podstawowych Wolności. Dlatego, zdaniem skarżących, sąd administracyjny w ramach rozproszonej kontroli konstytucyjności jest uprawniony bezpośredniego do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. i nie stosowania tego przepisu przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Ponadto, w ocenie skarżących, decyzje organów administracji publicznej naruszały także art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez błędne przyjęcie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa. Organy administracji publicznej nie zdołały ustalić daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniami organów i Sądu I instancji, iż datą doręczenia w/w orzeczenia jest dzień 5 kwietnia 1958 r., kiedy to doszło do wydania decyzji tymczasowych w zupełnie innych sprawach. W sprawie analogicznej do niniejszej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2023 r. wskazując, iż "organy winny ustalić datę publikacji orzeczenia PPRN z 15 września 1951 r. we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż od tej daty należy liczyć trzydziestoletni okres o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej".

Stanowisko przyjęte w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza słuszność twierdzeń skarżących odnośnie tego, iż orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. nie zostało skutecznie doręczone, skoro brak jest dowodu jego ogłoszenia we właściwym dzienniku wojewódzkim, a tym samym nie mogło wejść do obrotu i skutecznie pozbawić własności nieruchomości objętych orzeczeniem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Nadleśnictwo Łosie, wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Zarzutami skargi kasacyjnej objęto w przepisy postępowania, w pierwszej kolejności wskazując na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz.1691; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491; dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących doszło w konsekwencji do sprzeczności z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Zarzut ten dotyczy w istocie naruszenia prawa materialnego, gdyż taki charakter ma przepis art. 2 ust 2 ustawy nowelizującej. Odniesienie się do tego zarzutu może nastąpić po rozpoznaniu drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania wymaga wykazania braku korelacji między stanem faktycznym a przepisem prawa, związany jest bowiem z kwestią kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W takiej zaś sytuacji, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące prawidłowości ustaleń faktycznych.

Przedmiotem drugiego zarzutu skarżący uczynili brak uwzględnienia przez Sąd naruszenia przez organy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w wyniku błędnego ustalenia, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. upłynęło ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu wskazuje, że w odniesieniu do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z 15 września 1951 r. wydano orzeczenia w sprawach I OSK 107/24, I OSK 300/24, I OSK 2476/23, I OSK 1187/23. Ma to istotne znaczenie ze względu na tożsamość przedmiotową spraw ze sprawą niniejszą oraz identyczność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W sprawach tych przyjęto, że wobec braku ustalenia przez organy daty ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, dopuszczalne było uznanie, że do doręczenia orzeczenia doszło najpóźniej przed częściowym jego uchyleniem, co nastąpiło 9 lipca 1969 r., kiedy PPRN w Gorlicach uchyliło orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. nr R.L.II/4/14/13/51 w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych do 5 kwietnia 1958 r. objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa. Co najmniej wówczas osoby, których dotyczy decyzja musiały się zapoznać z jej treścią. W powołanych wyrokach, mając na uwadze przytoczone okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne stanowisko Ministra, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. nastąpiło co najmniej 30 lat przed złożeniem w tych sprawach wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczenia. Postępowania wszczęte wnioskami skarżących złożonym w latach 2019-2020 dotyczyły stwierdzenia nieważności orzeczenia, którego ogłoszenie okazało się możliwe do wykazania dowodami pośrednimi w sytuacji, gdy nie można było ustalić ogłoszenia orzeczenia w dzienniku urzędowym dowodem bezpośrednim.

Podobnie w sprawie niniejszej wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. został złożony 5 czerwca 2019 r.

Orzeczenie to zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na rzecz Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Kwestionowane orzeczenie podlegało więc ogłoszeniu w trybie przepisów rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Uregulowania zawarte w tych rozporządzeniach przewidywały, że władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłaszała je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywieszała równocześnie w swoim lokalu urzędowym i – w przypadku pierwszego rozporządzenia - w lokalu zarządu gminy, w której mienie było położone, a w przypadku drugiego rozporządzenia - w lokalu prezydium gminnej rady narodowej tej gminy, w której nieruchomość jest położona. Za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia.

Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko organu, że pomimo podjętych starań, nie udało się w postępowaniu pozyskać dziennika urzędowego, w którym doszło do publikacji orzeczenia z 1951 r. W dokumentach archiwalnych nie zachowały się również potwierdzenia dat wyłożenia orzeczenia do publicznego wglądu w gromadzie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wprawdzie przyjęcia, jak uznały organy w tej sprawie, że do ogłoszenia orzeczenia doszło najpóźniej w dniu 5 kwietnia 1958 r., a więc do daty objęcia gruntów na podstawie decyzji tymczasowych (co kwestionują skarżący), jednak zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku I OSK 300/24, gdzie zaakceptowano przyjęcie, że doręczenie (ogłoszenie) orzeczenia z 1951 r. musiało nastąpić przed jego częściowym uchyleniem, tj. najpóźniej 9 lipca 1969 r.

Słusznie organ w obecnie badanej sprawie wskazał, że chociaż w aktach sprawy nie zachowały się dowody bezpośrednie potwierdzające fakt doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia z 15 września 1951 r., fakt ten znajduje potwierdzenie w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 9 lipca 1969 r. uchylającej orzeczenie PPRN w Gorlicach z 15 września 1951 r. (w części dotyczącej przejęcia nieruchomości od kilku ówczesnych właścicieli, którzy w latach 1956/57 powrócili do wsi W. i na podstawie decyzji tymczasowych objęli w użytkowanie grunty i zabudowania będące ich własnością przed przejęciem na Skarb Państwa). Uchylenie mogło dotyczyć orzeczenia znajdującego się w obrocie prawnym. Nie jest także kwestionowane wykonanie tego orzeczenia.

Brak możliwości, po upływie tak znacznego czasu, odnalezienia publikatora, w którym orzeczenie miało zostać ogłoszone, jako bezpośredniego dowodu na okoliczność wypełnienia obowiązku publikacji, nie wykluczał przeprowadzenia dowodów pośrednich dla ustalenia okoliczności istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny i orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 663/22; z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 564/24; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN 1999, s. 223; E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970, s. 158). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, dostrzega się konieczność stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 1078/08 oraz z dnia 22 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2267/11, aprobowane przez P. Daniela, Administracyjne postępowanie dowodowe, Wrocław 2013, s. 38-41; podobnie M. Gdesz, Rewindykacja nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu wywłaszczeniowego z dnia 26 kwietnia 1949 r., Palestra 2003 r., nr 9-10, s. 36). Fakt domniemany nie wymaga dowodu, wymagają go natomiast fakty składające się na podstawę faktyczną domniemania (art. 231 K.p.c.; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt III CKN 436/98). Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów, ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, mieszczącego się w sferze postępowania dowodowego. Jest ono formułowane przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy, a jego punktem wyjścia jest fakt pośredni. Domniemanie faktyczne sprowadza się w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Jest ono trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia (podobnie K. Piasecki, System dowodów i postępowanie dowodowe w sprawach cywilnych, Warszawa 2012, s. 110-113). U jego podstaw spoczywa przy tym niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2020, s. 426-427).

W ocenianej sprawie istotne jest dokonanie oceny przeprowadzenia dowodu pośredniego na okoliczności, od których upłynęło już ponad 60 lat. Upływ tak znacznego czasu mógł spowodować zaginięcie niektórych dowodów, bądź rozproszenie dokumentacji, na co wskazywał organ, co czyni dowód z dokumentu, jaki jest publikator urzędowy, niemożliwym. W tym czasie dodatkowo zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Okoliczności te niewątpliwie uzasadniają brak możliwości odnalezienia pełnej dokumentacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z powoływanych orzeczeń (I OSK 107/24) w okresie, w którym zostało wydane orzeczenie z 1951 r., kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnych oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, do składu państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były więc zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), ale w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił tylko 10 lat (§ 10 ust. 1 lit. c) rozporządzenia). Po upływie tego okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). W takiej więc sytuacji trudno jest wymagać od aktualnie funkcjonujących organów by wykazywały konkretnymi dokumentami dokładne daty doręczenia orzeczeń (ogłoszeń) w sprawach, które były prowadzone ponad pół wieku temu.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił oceny skarżących, że doszło w postępowaniu sądowym do wadliwego oddalenia skargi i naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W takich okolicznościach nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia przez art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Skoro w sprawie przyjęto, że orzeczenie zostało ogłoszone najpóźniej w 1969 r., to bezsporna jest okoliczność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wnioskiem z 28 maja 2019 r. po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia. Postępowanie to nie zostało zakończone, co nie było kwestionowane w sprawie. Natomiast wydłużony czas postępowania administracyjnego nie stanowi skutecznego zarzutu przy ocenie decyzji o umorzeniu postępowania w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Wpływ na długość postępowania przed organami można wywierać środkami prawnymi przysługującymi stronie do zwalczania przewlekłości postepowania i bezczynności organu.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kasacyjnej konieczności bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji wobec oczywistego braku zgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z ustawą zasadniczą, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie podziela prezentowanego przez stronę stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już wielokrotnie na temat problematyki związanej ze zgodnością z Konstytucją RP zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który wszedł w życie 16 września 2021 r. Są to przykładowe wyroki z: 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1827/22, 2 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2052/22, 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2074/22, 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22 i I OSK 2215/22, 12 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2499/20, 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2282/22, 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2298/22, 7 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 2475/22 i 16 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 57/23, 7 sierpnia 2025 r. I OSK 2302/23, 4 września 2025 r. I OSK 2602/23, 9 października 2025 r. I OSK 2787/23, 20 listopada 2025 r. I OSK 2950/23, 15 grudnia 2025 r. I OSK 411/24, 10 lutego 2026 r. I OSK 933/24). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażone w tych wyrokach stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast w ogóle uprawniony do badania prawidłowości procesu legislacyjnego, w którym przepis ten został przez parlament uchwalony, co było także przedmiotem zarzutu.

Podzielić należy także stanowisko, że niezasadny jest zarzut dotyczący niezgodności art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, stawiany w nawiązaniu do argumentacji, że umorzenie już zawisłego postępowania pozbawia skarżących możliwości uzyskania prejudykatu, na podstawie którego w przyszłym postępowaniu cywilnym mogliby ubiegać się o zasądzenie odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej orzeczeniem PPRN w Gorlicach. Przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, u którego podstaw leżą zasady praworządności i zasady legalizmu, wszedł w życie w stosunku do Polski z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 178). W myśl zaś postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 października 2008 r. nr 47550/06 Prussische Treuhand GmbH & Co KGA.A. przeciwko Polsce, państwo, będące stroną Konwencji dysponuje swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń o charakterze już historycznym (które miały miejsce przed datą ratyfikacji Konwencji). Ponadto, przepis art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wyznaczając granice ingerencji państw w prawo własności poprzez formułowanie zasad: poszanowania mienia, pozbawienia mienia i korzystania z prywatnej własności w interesie publicznym, chroni prawo do korzystania i poszanowania mienia, a nie prawo do jego uzyskiwania czy nabywania (por. wyrok NSA z 5 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2214/22).

Wskazać natomiast należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. – w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. jest niezgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, stanowić będzie, zgodnie z art. 145a k.p.a., przesłankę żądania przez stronę wznowienia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do argumentacji skarżących, że nie mieli możliwości zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w czasie obowiązywania ustroju komunistycznego, podkreślenia wymaga, że od zmiany ustrojowej do daty zgłoszenia wniosku w 2019 r. upłynęło 30 lat.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.