Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej Kolegium, Organ II instancji) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta B. z [...]r. dotyczącą odmowy przyznania T. H. (dalej Strona, Skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. H.

Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z [...]r. zaliczono J. H. (rocznik [...]) do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - okresowo, tj. do dnia [...]r. W orzeczeniu tym wskazano m. in., że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność (pkt IV) oraz, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia "[...]"r. (pkt V). Wnioskiem z 26 sierpnia 2021 r. T. H. zwróciła się do Burmistrza Miasta B. (dalej Organ I instancji) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem J. H. W toku postępowania wnioskodawczyni oświadczyła m.in że zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawnym mężem, sama nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ponadto nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Z oświadczeń tych wynikało, że T. H. pobierania emeryturę.

Organ I instancji decyzją z "[...]"r. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – J. H.

Organ odmowę przyznania świadczenia oparł na trzech przesłankach. W pierwszej kolejności organ odwołując się do brzmienia art. 17 ust 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazał, że z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności J. H. wynika, iż nie da się ustalić, od kiedy istnieje jego niepełnosprawność zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się w jego przypadku od "[...]"r., tj. od 64 roku życia. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy - podnosząc, że T. H. ma przyznane, prawo do emerytury, co (w myśl wskazywanego wyżej przepisu) powoduje brak możliwości przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. W ostatniej kolejności organ zaznaczył, że żadne z trojga dzieci J. H. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a to na dzieciach spoczywa obowiązek opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie prawa materialnego, mające istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki (a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP);

- błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych - stanowiącego o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez T. H. emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z "[...]"r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało jednak, że w kwestii niespełnienia przesłanki związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia, a wynikającej z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie podzieliło stanowiska organu I instancji. Kolegium podkreśliło, że w odniesieniu do wyżej wskazanego przepisu, wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W nawiązaniu do powyższego Organ II instancji wskazał, ze podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 20 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 2593/16) i ugruntowany już w orzecznictwie nie tylko NSA, ale i sądów wojewódzkich w myśl którego nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone wart. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie, przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest już kwestia związana z powstaniem niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia osoby wymagającej opieki. Tym samym kolegium uznało, że niezasadne było powoływanie się przez Burmistrza Miasta B. w uzasadnieniu decyzji odmownej na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium zanegowało również pogląd Organu I instancji iż charakter, zakres i częstotliwość opieki pozwalają T. H. na podjęcie zatrudnienia, szczególnie w zestawieniu z możliwością partycypowania w opiece także przez troje dzieci J. H.

Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia Kolegium wskazało fakt pobierania przez T. H. emerytury. Kolegium wskazało w tym zakresie na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przywoływany przepis stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W ocenie Kolegium brzmienie przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, okoliczność pobierania przez Skarżącą emerytury (niższej kwotowo od świadczenia pielęgnacyjnego) stanowi przesłankę "negatywną" do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Kolegium uznało, że ustawodawca przyjął - w treści ustawy - określony model przyznawania świadczeń rodzinnych, który aktualnie wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego te osoby, które pobierają świadczenie emerytalne (które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, w odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego). Jak wywodził Organ, dotychczas w orzecznictwie podkreślana była rola świadczenia pielęgnacyjnego, jako mającego zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Taka funkcja świadczenia zbieżna jest też z założeniem ustawodawcy, że osoba posiadająca już zabezpieczenie materialne w postaci dochodu z tytułu emerytury winna być wyłączona z grona osób podmiotowo uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest możliwy zatem - w ocenie Kolegium - zbieg obu tych świadczeń ani ich wzajemna kompensata.

W dalszej części argumentacji Kolegium wskazało, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy poddany był ocenie zgodności z ustawą zasadniczą przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) Trybunał orzekł, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie; w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Kolegium wywiodło, że Trybunał Konstytucyjny nie poddał ocenie całego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, lecz przyjął zakresowy kierunek rozstrzygnięcia, odnoszący się tylko do osób sprawujących opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy i mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wobec powyższego przyjąć należało, że regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę, a mających ustalone prawo do innych - niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy - świadczeń, są zgodne z Konstytucją. Podkreślono, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro więc ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera przepisu prawa, który w ustalonym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy mógłby stanowić podstawę przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, należało w tym zakresie podzielić stanowisko organu I instancji co do zasadności odmowy tego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W oparciu powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy poprzestały na literalnym brzmieniu treści art. 17 ust. 5 pkt.1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca wywiodła, że jakkolwiek poprzestanie na wykładni językowej normy zawartej w dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych może prowadzić do takiego wniosku, to zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Jak podkreślała Skarżąca w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Odwołując się do stanowiska NSA zawartego wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19) Skarżąca wskazała, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stało by sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony w skardze oraz przez organ w odpowiedzi na skargę.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 145 ( Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.").

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji zanegowano prawo do świadczenia z uwagi na pobieranie przez Skarżącą emerytury. Równocześnie Kolegium nie podzieliło, a wręcz wyraźnie zakwestionowało inne wskazywane przez organ I instancji przeszkody do przyznania świadczenia. Konsekwencją powyższego jest skoncentrowanie przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie wywodu na kwestii spornej tj. wykładni i modelu stosowania przez Kolegium art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W pozostałym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium. Podkreślenia wymaga zatem, że Kolegium słusznie stwierdziło, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmownej na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w obecnym stanie prawnym (tj. dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone wart. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Zatem uznać należało, że w rozpoznawanej sprawie, przeszkodą do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest już kwestia związana z powstaniem niepełnosprawności po 18 lub (opcjonalnie) po 25 roku życia osoby wymagającej opieki. Kolegium słusznie zanegowało również pogląd Organu I instancji iż charakter, zakres i częstotliwość opieki pozwalają Skarżącej na podjęcie zatrudnienia, szczególnie w zestawieniu z możliwością partycypowania w opiece także przez troje dzieci J. H.

Będący podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Rozstrzygnięcia Sądu wymaga zatem zagadnienie, czy stronie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w sytuacji kiedy skarżąca posiada prawo do emerytury. Z akt sprawy wynika, że skarżąca pobiera emeryturę w wysokości "[...]"zł., natomiast wysokość świadczenia pielęgnacyjnego w tym czasie wynosiła 1971 zł i podlega corocznej waloryzacji (art. 17 ust. 3-3d u.ś.r.).

Problematyka zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają ustalone prawo do emerytury stała się przedmiotem licznych już orzeczeń sądów administracyjnych.

Przykładowo w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury.

W judykaturze prezentowane jest też przeciwne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1189/20, 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, publ. w CBOSA). We wskazanych wyrokach podkreślana jest również potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, gdyż proces wykładni prawa nie może ograniczać się do dyrektyw językowych. Zauważa się, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA składu 7 sędziów z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, CBOSA). Ta linia orzecznicza zwraca uwagę na kontekst historyczny pojawienia się art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w systemie prawa. W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Tym samym, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat, jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Podkreśla się, że odczytanie znaczenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, CBOSA). W wyroku z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20 NSA uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy czym, aby prawidłowo zrozumieć istotę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki, trzeba pamiętać o celu świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Dlatego warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy z powodu konieczności sprawowania opieki.

W orzecznictwie powszechne jest stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, dostępne w CBOSA). W związku z tym ustalenia wymaga częstotliwość świadczonej pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił też, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. Tym samym, jeżeli osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie uznał, że to Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem i taki stan rzeczy, również w ocenie Sądu, obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie powinno budzić natomiast wątpliwości, że emeryt ma prawo podjąć zatrudnienie. Skarżąca z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem nie może dorobić do niskiej emerytury. W tym kontekście sytuacja emeryta nie różni się od sytuacji rencisty, którego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 (publ. OTK-A 2019/36). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym. Trybunał orzekł o niekonstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. tylko w zakresie osób mających ustalone prawo do renty, gdyż orzekał ze skargi konstytucyjnej indywidualnego podmiotu mającego ustalone prawo do renty i kwestionującego przepis z tej przyczyny. Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym albo skardze konstytucyjnej. Zatem Trybunał nie mógł wypowiedzieć się w powołanym wyroku w przedmiocie przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytom. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, przemawiają za odstąpieniem od rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 marca 1988 r., U 7/87, 6 maja 1998 r., K 37/97, 20 października 1998 r., K 7/98, z 17 maja 1999 r., P 6/98, 4 stycznia 2000 r., K 18/99, 18 grudnia 2000 r., K 10/00 z 21 maja 2002 r., K 30/01, z 28 maja 2002 r., P 10/01, z 18 marca 2014 r., SK 53/12).

W rozpatrywanym przypadku sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zaś zróżnicowana w ten sposób, że te osoby, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zostały pozbawione prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jednocześnie, osobom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody, niż wymienione w tych dwóch przepisach. Jak podkreślał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach (por. np. wyroki z: 23 listopada 2010 r., K 5/10, 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, 18 czerwca 2013 r., K 37/12, 5 listopada 2013 r., K 40/12 i 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Zaznaczyć trzeba, że wypowiadając się odnośnie do zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r., sygn. K 38/13, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nie można znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. np. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 i 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, CBOSA). Należy mieć na względzie, co podkreślić trzeba raz jeszcze, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, którą mógłby wykonywać, gdyby nie musiał zajmować się osobą niepełnosprawną.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych wyrokach podkreśla się, że regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291), zgodnie z którym, w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 96 u.e.r.f.u.s.), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Również ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 33 ust. 1 normuje zbieg uprawnień, wskazując, że uprawnionemu przyznaje się jedno świadczenie - wyższe lub wybrane przez uprawnionego. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Wobec tego, należy dokonywać takiej wykładni art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a), która pozwoli na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Rezultatem takiej wykładni będzie umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.

Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 (publ. CBOSA) osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79 a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno–rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżnie oceniana jest możliwość kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. W ocenie składu orzekającego nie ma podstaw prawnych do takiego działania. W wyrokach m.in. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20 (publ. w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie dostrzegł, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Reasumując, rozstrzygając sprawę ponownie organ, na podstawie art. 153 p.p.s.a., zastosuje się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Weźmie zatem pod uwagę prawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i poinformuje skarżącą o możliwości wyboru świadczenia oraz wezwie do złożenia stosownych dokumentów, umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego, z odpowiednim pouczeniem. Następnie, w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygnie sprawę. W ocenie Sądu obecnie jedyną przeszkodą do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie przez nią emerytury.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego.