VII SA/Wa 1655/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-27	
Data wpływu	2014-08-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Ewa Machlejd /sprawozdawca/
Halina Emilia Święcicka /przewodniczący/
Joanna Gierak-Podsiadły	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Sygn. powiązane	II OSK 1541/15	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568; art. 36 ust. 1 pkt1, art. 45 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. M., K. N. – prowadzących działalność pod firmą [...] s.c. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala	
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją znak [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. po rozpatrzeniu odwołania J. M. i K.N. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...][...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zobowiązującą K. N. i J. M. współtworzących spółkę cywilną [...] z siedzibą w [...], przy ul. [...], do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "Oś [...]" (w rejonie ul. [...]) do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym "[...]" w budynku przy ul. [...] (tj. w czterech arkadach od strony ul. [...] i jednej od strony [...]) oraz przywrócenie pierwotnego wykończenia ściany zewnętrznej w podcieniach i filarów poprzez usunięcie okładziny, położenie gładkiego tynku oraz pomalowanie go na taki sam kolor jak reszta elewacji na poziomie parteru i pozostałe filary w przeciągu pięciu miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ stwierdził, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.)

Przede wszystkim, w związku z zarzutami odwołania organ wyjaśnił, że przed realizacja robót budowlanych polegających na zabudowie podcieni w budynku przy ul. [...] w [...] wymagane było uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej. Tym samym organ ochrony zabytków posiada w tej sprawie kompetencje do wydania nakazu na podstawie art. 45 powołanej wyże ustawy. Organ odwoławczy wskazał, że budynek położony przy ul. [...] w [...] znajduje się na obszarze [...] założenia urbanistycznego: ul. [...],[...],[...] (od. [...] do [...]),[...],[...],[...],[...],[...],[...], wpisanym do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzja Konserwatora m. [...] z dnia [...] lipca 1965 r.

Z definicji pojęcia "historyczny układ urbanistyczny", zawartej w art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że jest to przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymagają roboty budowlane przy zabytku oraz podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków dla działań, które dotyczą elewacji zewnętrznych obiektów współtworzących układ urbanistyczny Osi [...] i mogłyby prowadzić do zmiany wyglądu tego zabytku obszarowego. Jednocześnie organ zgodził się ze stanowiskiem skarżących, iż należy różnicować zakres ochrony konserwatorskiej wynikającej z poszczególnych form ochrony zabytków nieruchomych, tj. układu urbanistycznego, zespołu budowlanego i zabytku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Ochrona konserwatorska budynku stanowiącego obiekt współtworzący zabytkowy układ urbanistyczny, nie jest bowiem równoznaczna z ochroną obiektu stanowiącego element zespołu budowlanego czy też budynku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, a zatem nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek przekształceń, o ile działanie takie nie wpływa znacząco negatywnie na wartości układu urbanistycznego.

W przypadku zatem stwierdzenia wykonania prac bez pozwolenia organu ochrony zabytków, konieczne jest dokonanie oceny wpływu ww. prac na wygląd zabytkowego obszaru i w zależności od wyników tej analizy wydanie stosownego nakazu lub odstąpienie od jego wydania. Celem przepisu art. 45 ww. ustawy jest bowiem usunięcie takich skutków bezprawnych działań, które stanowią zagrożenie dla istnienia lub stanu zachowania zabytku. Wobec tego, w przypadku, gdy działania podjęte bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków nie spowodowały negatywnych skutków dla wartości chronionego obiektu lub obszaru, należy odstąpić od wydania nakazu.

W ocenie obu organów ochrony zabytków, zabudowa podcieni rzeczonego budynku wpływa negatywnie na wygląd zabudowy [...], a tym samym na zabytkowy obszar [...] założenia urbanistycznego. Organ odwoławczy podkreślił, że [...] Konserwator Zabytków zasadnie wyjaśnił w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji, że "harmonijne, reprezentacyjne wnętrze urbanistyczne [...] (stanowiącego część zabytkowego układu urbanistycznego) wyznaczają cztery budynki z analogicznymi podcieniami. Zastosowanie zabudowy podcieni o wyrazistych, drewnianych ramach i zadaszeniu w jednym z tych budynków, zaburza ich architektoniczną jednorodność, obniżając wartość artystyczną zabytkowego układu urbanistycznego, która podlega ochronie konserwatorskiej". Organ pierwszej instancji słusznie zwrócił także uwagę na wprowadzona zmianę pierwotnej funkcji podcieni, jaka była funkcja komunikacyjna.

Organ odwoławczy odniósł się też do podnoszonej przez skarżących zgodności wykonanej zabudowy pocieni z ustaleniami obowiązującego dla tego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" (Dz.Urz. Woj. [...]. Z 2000 ., Nr [...], poz. [...]), dokonując obszernej interpretacji owych ustaleń oraz wskazując na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2013 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i umarzającą postępowanie tego organu w spawie wydania nakazu rozbiórki wykonanej zabudowy podcieni budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedna z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepisy prawa stanowią, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków (art. 19 ust. 1 ww. ustawy), a projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ( art. 20 ustawy ww. ustawy). Wobec powyższego uprawnione jest uznanie, że organ konserwatorski uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już raz wypowiedział się w zakresie warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na wskazanym obszarze. Zatem co do zasady, ocena wpływu działań podejmowanych przy zabytku powinna być spójna z raz wyrażoną wolą organu ochrony zabytków przy uzgadnianiu prawa miejscowego. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" budzą wątpliwości interpretacyjne, co do rzekomej zgodności zrealizowanej inwestycji z ustaleniami tego planu.

W ocenie organu odwoławczego plan zawiera niejednoznaczne zapisy bowiem przewiduje w § 104 nakaz zachowania istniejących podcieni od strony [...] oraz zakaz trwałej lub czasowej zabudowy podcieni. Jednocześnie dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku. Uzasadniając zastosowanie art. 45 ust. 1 powołanej ustawy organ wskazał, że zastosował nakaz przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu, a nie zobowiązanie strony do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i skierował go do właściwego podmiotu.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 45 ust. 2 w związku z art. 44 ust. 4 Ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami, osoba która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji wydanej w trybie art. 45 ust. 1 ustawy.

Organ stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy, w tym z protokołu spisanego w trakcie przeprowadzonej w dniu 21 listopada 2013 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami wynika, że J. M.i K. N., współtworzący spółkę cywilną [...], z siedzibą w [...] przy ul. [...], dysponując umową dzierżawy zawartą z właścicielem tej części nieruchomości – Wspólnotą Mieszkaniową nieruchomości położonej przy ul. [...], przeprowadzili bez pozwolenia organu ochrony zabytków prace przy podcieniach tego budynku, polegające na zabudowaniu pięciu przęseł. Zobowiązani zaskarżoną decyzją nie podważają tych ustaleń.

Organ dodał, że to właściciel budynku ma prawnorzeczowy obowiązek dbałości o zabytek. Z obowiązku takiego może się jednak zwolnić, gdy, wykaże stosowną umowę przerzucenia na inne osoby swoich obowiązków konserwatorskich. Tiu organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 311/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/05. Właściciel nieruchomości będącej przedmiotem orzeczenia, jest stroną prowadzonego postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. i K. N. wnosili o stwierdzenie nieważności ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej zarzucając naruszenie:

1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej "k.p.a.") poprzez skierowanie decyzji MKiDN do [...] Konserwatora Zabytków, który nie jest stroną postępowania, co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. Z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) poprzez skierowanie Decyzji MKiND do osób fizycznych nie będących stronami postępowania zamiast do zarządu wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości [...], co wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 4k.p.a.;

3. art. 10 k.p.a. w zw. Z art. 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego, uniemożliwiając stronie zajęcie stanowiska przed wydaniem decyzji MKiDN oraz zgłoszenia dowodów , co wyczerpuje przesłankę wznowieniowa postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

4. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.: dalej "u.o.z.") w zw. z art. 9 ust. 3 u.o.z. w zw. z art. 3 pkt 3 i 12 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.o.z. oraz art. 7 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. ), poprzez błędne uznanie, że ochronie wpisem do rejestru zabytków podlega indywidualny obiekt a nie założenie urbanistyczne i wskutek tego zastosowanie sankcji nieproporcjonalnej do okoliczności sprawy, nieuwzględniającej odmienności w zakresie ochrony układu urbanistycznego i budynku indywidualnie wpisanego do rejestr;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 7 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. przez wydanie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego nieuwzględniającego słusznego interesu strony i brak uzasadnienia zajętego stanowiska;

6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 107 §1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o sentencji nieodpowiadającej prawu, ponadto nieokreślonej i niejednoznacznej, z której nie wynika jaka jest treść obowiązku jej adresatów;

7. art. 138 § 1 pkt k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.z. poprzez utrzymanie w mocy decyzji niezgodnej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" (uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., opubl. Dz.Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), oraz nakazującej usunięcie zabudowy, pomimo tego, że jest ona zgodna z przedmiotowym miejscowym planem, którego treść została uzgodniona w toku procedury planistycznej z organem konserwatorskim;

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7,77 § 1, 80 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów odwołania skarżących dotyczących zaniechania wszechstronnej analizy sprawy i utrzymanie w mocy decyzji SKZ opartej na niekompletnych ustaleniach faktycznych, a w szczególności pominięcia zbadania:

a) treści decyzji z lipca 1965r. o wpisaniu do rejestru zabytków pod numerem [...] założenia urbanistycznego "Oś [...]", warunkującej zakres ochrony konserwatorskiej tego założenia, a tym samym kompetencję organu ochrony zabytków do władczej ingerencji w sferę uprawnień i wolności podmiotów administrowanych,

b) stanu chronionego układu urbanistycznego w dacie i miejscu wykonania adaptacji arkad w obiekcie przy ul. [...] w [...] przy zabytku przez J. M. i K. N. działających jako wspólnicy spółki cywilnej pod firma "[...]", co pozwoliłoby określić znaczenie pojęcia "poprzedniego stanu" w świetle treści art. 45 ust. 1 pkt 1 u.o.z.,

c) daty i zakresu wykonanych prac, których dopuścili się przy zabytku J. M. i K. N. działając jako wspólnicy spółki cywilnej pod firma "[...]", co narusza zarazem art. 78 § 1 k.p.a. gdyż organ nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżących dowodów, a nawet nie ustosunkował się we właściwej formie do tych wniosków dowodowych;

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia różnicującego sytuację podmiotów dokonujących przekształceń w obszarze chronionym założenia Osi [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego znak [...] z dnia [...] czerwca2014 r. utrzymujące w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. zobowiązujące J. M. i K. N. współtworzących spółkę cywilna [...] do doprowadzenia zabytku, jakim jest założenie urbanistyczne "Oś [...]", do poprzedniego stanu poprzez usunięcie zabudowy podcieni przy lokalu gastronomicznym "[...]" w budynku przy ul. [...] (w czterech arkadach od strony ul. [...] i jednej od strony pl. [...]) oraz przywrócenie pierwotnego wykończenia ściany zewnętrznej w podcieniach i filarów poprzez usunięcie okładziny, położenie gładkiego tynku oraz pomalowanie go na taki sam kolor jak reszta elewacji na poziomie parteru i pozostałe filary.

Podstawą materialnoprawną ww. decyzji jest przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut braku przedmiotu ochrony konserwatorskiej skarżący podnoszą bowiem, że budynek przy ul. [...] nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, zaś obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" dopuszcza remonty, adaptacje i przekształcenia zachowujące bryłę budynku w § 104 pkt 3. Skarżący podnosili, że wykonana zabudowa podcieni nie należy do zabudowy trwałej, jest łatwo demontowalną i stanowi adaptację podcieni, która zachowała bryłę budynku i jest zgodna z planem miejscowym.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że obiekt stanowiący wartość z punktu widzenia konserwatorskiego może być objęty rożnymi zakresami ochrony konserwatorskiej. W przypadku zaś wątpliwości co do zakresu ochrony interpretacyjnych ich rozstrzygnięcie należy do organu. Bezsporne jest, że zapisy planu miejscowego mogą być przedmiotem interpretacji i została ona przedstawiona w skardze w sposób, dla skarżących korzystny. Organ odwołuje się natomiast do decyzji o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków założenia urbanistycznego w obrębie, którego posadowiony jest budynek [...].

Zapisy planu odnoszące się do obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej pozostającej w obrocie nie mogą tej decyzji eliminować z obrotu prawnego a w szczególności ograniczyć zakresu tej ochrony gdy z decyzji wynika ochrona konserwatorska dalej idąca. Poza sporem jest, że budynek przy ul. [...] sam nie jest wpisany do rejestru zabytków natomiast znajduje się w obszarze strefy do rejestru wpisanej. Wpisanie do rejestru układu urbanistycznego wskazuje na konieczność zachowania osiągnięć architektonicznych. Zasadnie więc organ wskazał argumenty przemawiające za utrzymaniem autentyzmu budynku poprzez zachowanie jego zewnętrznego wyglądu (podcienie, arkady) nawiązującego do pozostałych trzech budynków znajdujących się na placu i stanowiących architektoniczną całość. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu (wyrok NSA z 27 lipca 2011 r. II OSK 216/11, wyrok NSA z 27 września 2012 r. II OSK 886/11). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że sposób sformułowania obowiązku polegającego na doprowadzeniu budynku przy ul. [...] do poprzedniego stanu został szczegółowo określony. Wobec twierdzenia skarżącego, że demontaż zabudowy podcieni jest łatwy, jego usunięcie nie powinno sprawiać trudności. Jednocześnie organ sprecyzował, że konieczne jest przywrócenie pierwotnego wykończenia ściany zewnętrznej w podcieniach i filarów poprzez usunięcie okładziny i położenie gładkiego tynku oraz pomalowanie na taki sam kolor, jak reszta elewacji na poziomie parteru i pozostałe filary przez co należy rozumieć kolory istniejące z momentu po dokonaniu demontażu.

Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie stanowią naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy o postępowaniu przed organami administracyjnymi (p.p.s.a.). Z powyższych względów Sąd na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.