Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Asesor WSA - Paweł Gorajewski, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w G. na decyzję Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 8 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.37.2021.AT.4 w przedmiocie określenia kwoty zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżaną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 13 sierpnia 2021 r. nr DK/161/2021, 2. umarza postępowanie administracyjne.

Przedmiotem skargi [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "[...]", "strona" lub "skarżąca") jest decyzja Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 8 grudnia 2023 r. nr DIR-IX.6343.37.2021.AT.4 utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP" lub "organ I instancji") określającą stronie zobowiązanie do zwrotu środków w kwocie 1.467.600,98 zł wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca na podstawie umowy zawartej z PARP w dniu [...]grudnia 2012 r. nr [...] otrzymała dofinansowanie do projektu pn. "Wzrost innowacyjności przedsiębiorstw poprzez rozwój powiązania kooperacyjnego [...]". Umowa była zmieniana stosownymi 6 aneksami. Celem głównym projektu był wzrost innowacyjności przedsiębiorstw warunkujący rozwój polskiej gospodarki. Cel ten miał zostać zrealizowany m.in. poprzez: 1) zwiększenie roli nauki w rozwoju przedsiębiorstw, 2) rozwój technologii i produktów już wytworzonych przez przedsiębiorstwa, 3) kreację nowych produktów i technologii przez przedsiębiorstwa, 4) zwiększenie liczby miejsc pracy przez przedsiębiorstwa, 5) rozwój przedsiębiorczości przez wsparcie instytucji otoczenia biznesu. Natomiast celem bezpośrednim projektu było wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw należących do powiązania [...] poprzez budowę nowoczesnego zaplecza badawczo-rozwojowego. W ramach inwestycji zaplanowano zakup nowoczesnej infrastruktury badawczo-rozwojowej przez koordynatora powiązania kooperacyjnego [...], która miała zostać umieszczona w specjalnie przystosowanych pomieszczeniach. W rezultacie miało powstać 6 modułów laboratoriów służących do przeprowadzania różnego rodzaju badań związanych z profilem branżowym działalności powiązania tj. budownictwem energooszczędnym i odnawialnymi źródłami energii. Projekt zakładał budowę laboratoriów w zakresie: 1) modułu małej energetyki wiatrowej, 2) modułu do badania dynamiki mikroturbin oraz mini siłowni kogeneracyjnych, 3) modułu do badania kolektorów słonecznych, pomp ciepła i hybrydowych układów grzewczych, 4) modułu do badania czystego spalania, wytwarzania i oczyszczania biopaliw energii alternatywnych oraz pomiaru czystości spalin, 5) modułu z zakresu budownictwa do badania materiałów budowlanych, diagnostyki cieplno-wilgotnościowej budynków oraz energooszczędności budynków, 6) modułu technologii inteligentnej energetyki. Ponadto, w ramach realizowanego projektu beneficjent zaplanował przeprowadzenie działań w zakresie: 1) zatrudnienia osób niezbędnych do zarządzania projektem oraz rozwojem powiązania [...]; 2) przygotowania procedur akredytujących przez [...] dla trzech laboratoriów: modułu małej energetyki wiatrowej, modułu z zakresu budownictwa oraz modułu do badania urządzeń z zakresu energetyki; 3) zorganizowania szkoleń specjalistycznych dla pracowników przedsiębiorstw wchodzących w skład powiązania [...]; 4) promocji projektu oraz wspólnej marki powiązania; 5) otwarcia rachunku bankowego.

W związku z ww. inwestycją, w ramach realizowanego projektu skarżąca przeprowadził cztery postępowania o udzielenie zamówienia publicznego dotyczące:

1. świadczenia usług administracyjnych w ramach projektu związanych z objęciem stanowisk: Zastępcy kierownika/Koordynatora Projektu, Asystenta biura Projektu oraz Koordynatora/Specjalisty ds. promocji, szkoleń i komercjalizacji;

2. świadczenia usług związanych z objęciem stanowiska Koordynatora/Specjalisty ds. promocji, szkoleń i komercjalizacji w okresie od 1 grudnia 2012 r. do 31 grudnia 2015 r.;

3. świadczenia usług związanych z objęciem stanowiska Koordynatora / Specjalisty ds. promocji, szkoleń i komercjalizacji w okresie od 15 maja 2013 r. do 31grudnia 2015 r.;

4. zakupu infrastruktury oraz wykonania niezbędnej adaptacji pomieszczeń w ramach laboratorium usługowego składającego się z 6 modułów.

Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej, specjalne strefy ekonomiczne zobowiązane były do stosowania Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Tym samym strona była zobowiązana przy przeprowadzaniu poszczególnych postępowań stosować przepisy p.z.p. W związku z tym pismem z 11 sierpnia 2016 r. PARP poinformowała o nałożeniu na [...] korekty finansowej w wysokości 25% w stosunku do wydatków rozliczonych w ramach zamówień, które zostały udzielone bez zastosowania p.z.p. W konsekwencji wezwano stronę do zwrotu nieprawidłowo wydatkowanej kwoty w wysokości 1.438.821,24 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczone od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu na rachunek.

W odpowiedzi skarżąca wskazała, że stanowisko Komisji Europejskiej zawarte w piśmie z 9 grudnia 2015 r., pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w Polsce przepisami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm. dalej: "ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych).

W związku z brakiem zwrotu środków organ I instancji pismem z 6 października 2016 r. zawiadomił [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego PARP pismem z 5 lipca 2021 r. poinformowała skarżącą o naruszeniu przepisów ustawy p.z.p. w zakresie czterech postępowań o udzielenie zamówień publicznych oraz o zmianie kwoty do zwrotu i wezwała Beneficjenta do zwrotu dofinasowania w kwocie 1467 600,98 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Następnie PARP decyzją z 13 sierpnia 2021 r. określiła stronie zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości 1.467.600,98 zł od 4 postępowań zamówieniowych.

W podstawie prawnej organ I instancji powołał m.in. art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1, ust. 11 i art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1530 ze zm. dale: "ufp").

W uzasadnieniu decyzji dalej zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie miało rozstrzygniecie kwestii obowiązku stosowania przez podmioty zarządzające specjalnymi strefami ekonomicznymi przepisów prawa zamówień publicznych. W ocenie organu I instancji, dla uznania danej instytucji za zamawiającego na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. konieczne było spełnienie wskazanych w tym przepisie dwóch warunków (tj. posiadania osobowości prawnej i utworzenia w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego) oraz jednego z warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a-d. PARP ustaliła, że prowadzona przez [...] działalność mieści się w pojęciu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, a tym samym spoczywał na stronie obowiązek udzielania zamówień zgodnie z regulacją prawa zamówień publicznych.

Organ I instancji dokonał analizy 4 postępowań w przedmiocie udzielenia zamówień publicznych. PARP w stosunku do wskazanych zamówień stosował korekty opierając się na dokumencie pt.: "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawo zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" (dalej "Taryfikator"). W sprawie zastosowano wersję dokumentu obowiązującego w dacie dokonania ustaleń, tj. dokument, który ma zastosowanie do korekt finansowych związanych z nieprawidłowościami wykrytymi po dacie 31 maja 2014 r. Organ I instancji stwierdził naruszenia procedur gwarantujących prawidłowość postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i zastosował 25 % korektę do 4 zamówień.

Zaskarżoną decyzją z 8 grudnia 2023 r. Minister utrzymał w mocy decyzję PARP z 13 sierpnia 2021 r. podzielając w całości ustalenia i argumentację PARP.

W skardze do sądu na decyzję Ministra z 8 grudnia 2023 r. strona wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji I instancji, zarzucając naruszenie przepisów:

I. postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na:

- zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego, które w konsekwencji wykazałoby, czy z uwagi na zarzucane [...] naruszenia, mogła wstąpić rzeczywista czy też potencjalna szkoda w budżecie UE, a jeżeli tak, to jaka byłaby jej wysokość;

- oparciu ustaleń dotyczących stanu faktycznego w zakresie okoliczności wystąpienia szkody na założeniu, iż skoro nastąpiło niezastosowanie wszystkich procedur określonych w p.z.p. przy wyborze wykonawców, to musiała wystąpić szkoda, bądź istniała potencjalna możliwość wystąpienia szkody, mimo tego, że [...] przy wyborze wykonawców zastosowała procedurę gwarantującą konkurencyjność i przejrzystość postępowania z zachowaniem racjonalnego i oszczędnego trybu wydatkowania środków;

2) art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie uczestników postępowania do organów państwa i podważający obowiązek czuwania przez organy nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody;

3) art. 8 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pewności wobec prawa oraz pogłębiania zaufania do prawa i organów władzy publicznej poprzez nieuwzględnienie stanowiska Ministra Gospodarki (odpowiedzialnego w czasie realizowania projektu za działalność specjalnych stref ekonomicznych) oraz przerzucenie na stronę negatywnych konsekwencji niejasności przepisów i ich błędnej interpretacji;

4) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego organ nie dał wiary oświadczeniom [...], że realizacja zamówień miała miejsce z poszanowaniem zasady konkurencyjności, a tym samym nie mogło dojść nawet do potencjalnego narażenia budżetu Unii na szkodę, z uwagi na zarzucane [...] naruszenia.

II. prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. poprzez przyjęcie, że [...] jest podmiotem o którym mowa w przywołanym przepisie, w sytuacji gdy w momencie powstania skarżącej jej celem nie było zaspakajanie potrzeb o charakterze powszechnym nie mających charakteru przemysłowego, ani handlowego, strona działała w warunkach konkurencji i uzyskiwała zlecenia w wyniku uczestnictwa w konkurencyjnych postępowaniach, celem działalności spółki było osiąganie zysku, który następnie przypadał wspólnikom proporcjonalnie do posiadanych udziałów (§ 8 ust. 5 umowy spółki), a wszystkie przedsięwzięcia podejmowane przez spółkę z założenia miały być rentowne, strona ponosiła samodzielnie ryzyko związane ze swoją działalnością, działalność strony nie była finansowana ze środków mających publiczne pochodzenie, a jedynie wykorzystywała środki finansowe z UE przy realizacji projektów;

2) § 11 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez przyjęcie, że odwołujący zobowiązany był do stosowania p.z.p. podczas realizacji projektu;

3) § 11 ust. 8 umowy poprzez nałożenie korekt finansowych, mimo tego, że nie doszło do naruszenia krajowych przepisów o zamówieniach publicznych, jak również poprzez zastosowanie w stosunku do strony najnowszej wersji Taryfikatora, w sytuacji, gdy taryfikator ten był mniej korzystny dla [...] niż wcześniejsze jego wersje;

4) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ufp poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że środki przeznaczone na realizację programu były wykorzystane przez skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ufp, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp, gdyż [...] przy wyborze wykonawców nie była zobowiązana do stosowania prawa zamówień publicznych, jednakże zastosowała procedurę gwarantującą konkurencyjność i przejrzystość postępowania;

5) art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.Urz. UE L z 31 lipca 2006 r. nr 210 s. 25 dalej: "rozporządzenie 1083/2006") poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że zarzucane [...] naruszenie przepisów regulujących udzielanie zamówień publicznych stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu wyżej wskazanego przepisu;

6) art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ufp poprzez:

a) określenie kwoty środków podlegających zwrotowi mimo niewystąpienia szkody w budżecie ogólnym UE zarówno w znaczeniu potencjalnym, jak i realnym oraz określenie kwoty środków przypadających zwrotowi w wysokości wynikającej z "Taryfikatora", podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym byłoby ewentualne zastosowanie metody dyferencyjnej, która pozwoliłaby na wykazanie, iż w związku z zarzucanymi stronie naruszeniami budżet UE nie poniósł żadnej szkody, gdyż przeprowadziła procedurę gwarantującej konkurencyjność i przejrzystość postępowania, a wydatkowane środki były zasadne oraz celowe,

b) określenie kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie "Taryfikatora" w sytuacji, gdy istniały okoliczności, które uzasadniały miarkowanie korekty, takie jak niejasność przepisów, rozbieżność stanowisk organów oraz instytucji, co do obowiązku stosowania przez specjalne strefy ekonomiczne ustawy pzp, brak winy w niezastosowaniu prawa zamówień publicznych, przeprowadzenie przez [...] procedury gwarantującej konkurencyjność i przejrzystość postępowania, celowość oraz zasadność wydatkowanych środków;

7) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, tj. zasady zaufania jednostki do państwa i tym samym przyjęcie, że [...] zobowiązana była do zastosowania przepisów p.z.p. w czasie realizowania zamówień, podczas gdy:

a) w czasie realizowania zamówień oraz w czasie składania wniosków o płatności organ uznawał stanowisko, że nie jest ona podmiotem zobowiązanym do stosowania p.z.p.,

b) odwołujący posiadał oficjalne stanowisko Ministra Gospodarki wskazujące, że odwołująca nie jest podmiotem utworzonym w celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, nie mających charakteru przemysłowego ani handlowego

- tym samym [...] nie powinna być obciążana negatywnymi konsekwencjami prawnymi w sytuacji, gdy organ władzy publicznej (odpowiedzialny za funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych) nieustannie i konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, iż skarżąca nie jest podmiotem zobowiązanym do stosowania p.z.p.;

8) art. 67 ust. 1 ufp w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej,

ewentualnie w przypadku nieuznania naruszenia ww. przepisu

art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L z 1995 r. nr 312 s.1 ze zm. dalej: rozporządzenie 2988/95) - przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i brak przyjęcia, że doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu środków przez [...];

9) art. 66a ust. 1 pkt 1 ufp w zw. z art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw przez ich niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy przepisy te nie powinny znaleźć zastosowania, a tym samym zobowiązanie [...]jest przedawnione.

W oparciu o sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PARP i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżone postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999.

Jak słusznie wskazały organy orzekające, zastosowanie znajdą przepisy ustawy o finansach publicznych z 2009 r., gdyż wszystkie zakwestionowane środki z dotacji zostały wypłacone po 1 stycznia 2010 r. i do nich zastosowanie znajdzie wskazana ustawa.

W ocenie sądu z racji uwzględnienia zarzutu przedawnienia brak jest podstaw do analizy sprawy w kontekście zastosowanych przepisów ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia 1083/2006 w szczególności określającego definicję nieprawidłowości i obowiązek nakładania korekt. Zanim jednakże sąd przedstawi argumentację dotyczącą przedawnienia prawa do wydania decyzji, to należy stwierdzić, że [...]była podmiotem obowiązanym do stosowania procedur określonych w p.z.p. – jako podmiot prawa publicznego, wskazany w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w trakcie realizacji projektu, ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych przez inne, niż określone w pkt 1, osoby prawne, utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeżeli podmioty, o których mowa w tym przepisie oraz w pkt 1 i 2, pojedynczo lub wspólnie, bezpośrednio lub pośrednio przez inny podmiot: (a) finansują je w ponad 50 % lub (b) posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub (c) sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub (d) mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego. 28 lipca 2016 r. prawodawca krajowy dopisał jeszcze zdanie "o ile osoba prawna nie działa w zwykłych warunkach rynkowych, jej celem nie jest wypracowanie zysku i nie ponosi strat wynikających z prowadzenia działalności" jednakże nastąpiło to po złożeniu już ostatniego analizowanego w sprawie wniosku o płatność.

Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne powyższy problem w stosunku do [...] już rozstrzygały. Mianowicie wyrokiem z 17 kwietnia 2019 r. I SA/Gd 453/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skarżącą za podmiot mający obowiązek stosować p.z.p. Wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 maja 2023 r. I GSK 1683/19 oddalił skargę kasacyjną [...] wskazując, że strona wypełnia wszystkie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Także tutejszy sąd w nieprawomocnym wyroku z 7 grudnia 2023 r. V SA/Wa 2171/23 uznał, że [...] (w tamtej sprawie będąca partnerem beneficjenta) miała obowiązek stosować przepisy p.z.p., gdyż jest podmiotem prawa publicznego, wskazanym w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w całości podziela argumenty zawarte we wskazanych wyrokach. Sąd także w całości podziela w tym zakresie argumentację organu zawartą na stronach 17-26 uzasadnienia decyzji, czyniąc tę argumentację argumentacją własną.

Nie powielając całości tez zawartych w zaskarżonej decyzji sąd jedynie, w tym uzasadnieniu, skupi się na najistotniejszych elementach. Zasadnie w wyroku z 7 grudnia 2023 r. sąd wskazał, że aby ustalić czy [...]jest podmiotem prawa publicznego, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., należało stwierdzić zaistnienie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. Ustalenie to powinno nastąpić przy uwzględnieniu obowiązku interpretacji zbliżonej do definicji "podmiotu prawa publicznego" zawartej w art. 1 ust. 9 akapit drugi lit. a) dyrektywy 2004/18/WE oraz wskazówek interpretacyjnych wynikających z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej: ETS). Dyrektywa 2004/18/WE została uchylona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych (Dz.Urz. UE L z 2014 r. nr 94 s. 65). W ostatnio wymienionej dyrektywie, w motywie 10 preambuły prawodawca unijny wyjaśnił, że: Termin "instytucje zamawiające", a w szczególności termin "podmioty prawa publicznego" były wielokrotnie analizowane w ramach orzecznictwa TSUE. Aby doprecyzować, że zakres podmiotowy niniejszej dyrektywy powinien pozostać niezmieniony, celowe jest zachowanie definicji, na których oparł się Trybunał, oraz wprowadzenie pewnej liczby objaśnień przedstawionych w ramach tego orzecznictwa jako kluczowych dla zrozumienia samych definicji, przy czym nie jest zamiarem zmiana rozumienia pojęć wypracowanych w ramach orzecznictwa. W tym celu należy wyjaśnić, że podmiot, który działa w zwykłych warunkach rynkowych, ma na celu wypracowanie zysku i ponosi straty z prowadzenia działalności, nie powinien być uważany za "podmiot prawa publicznego", ponieważ potrzeby interesu ogólnego, do zaspokajania których podmiot został założony lub zaspokajanie których powierzono mu jako zadanie, można uznać za posiadające charakter przemysłowy lub handlowy."

Treść motywu 10 preambuły dyrektywy 2014/24/UE została implementowana do prawa krajowego ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 1020; zwanej dalej: "ustawą zmieniającą"), na którą to zmianę sąd już zwrócił uwagę wyżej. Zmianą tą nadano nowe brzmienie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. przez dodanie części wspólnej o treści: "o ile osoba prawna nie działa w zwykłych warunkach rynkowych, jej celem nie jest wypracowanie zysku i nie ponosi strat finansowych wynikających z prowadzenia działalności" (art. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze ustawy zmieniającej). Omawiana zmiana stanu prawnego ma o tyle znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że dyrektywa 2014/25/UE nie zmienia definicji "podmiotu prawa publicznego", lecz podkreślono w niej, że rozumienie tego terminu powinno uwzględniać dotychczasowy dorobek orzeczniczy TSUE. Implementacja dyrektywy do porządku krajowego również nie wprowadziła zmian w zakresie znaczenia terminu "podmiot prawa publicznego", a dodanie części wspólnej stanowiło wyłącznie doprecyzowanie dotychczasowej definicji legalnej. W związku z tym uznać należy, że wykładnia i stosowanie art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, powinny uwzględniać wnioski wynikające z orzecznictwa TSUE, w tym odnoszące się do charakteru przemysłowego lub handlowego potrzeb interesu ogólnego, do zaspokajania, których dany podmiot został założony lub zaspokajanie, których powierzono mu jako zadanie.

Na tle orzecznictwa ETS i TSUE należy przyjąć, że pojęcie "zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym" powinno być interpretowane w szerokim ujęciu. Przykładowo w sprawie [...] ETS zadecydował, że o uznaniu danego podmiotu za zamawiającego przesądza charakter powierzonych mu zadań – powiązanie z działalnością państwa. Do dorobku orzecznictwa należy m.in. wskazanie, że podmiot faktycznie zaspokajający potrzeby o charakterze powszechnym, bez względu na określenie celu działalności w momencie jego utworzenia, będzie instytucją prawa publicznego. Podmiot rzeczywiście zaspokajający takie potrzeby i ponoszący za to odpowiedzialność będzie zamawiającym nawet, jeśli nie był utworzony w tym celu, a zadania takie przypisano mu później ([...]). ETS wskazał także, że nie ma znaczenia dla stosowania przepisów dyrektyw, czy jedynym celem prowadzenia działalności przez podmiot jest zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym, czy też towarzyszy mu prowadzenie działalności o charakterze komercyjnym. Status podmiotu prawa publicznego nie zależy bowiem od wielkości udziału usług niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Wreszcie, dla uznania podmiotu za instytucję prawa publicznego nie jest kluczowe, czy na rynku istnieje konkurencja, a potrzeby mogą być zaspokajane również przez podmioty o charakterze prywatnym. W sytuacji, gdy podmiot wykonuje również inne zadania niż publiczne, rozstrzygające znaczenie ma ocena pierwotnego celu jego utworzenia. Jeżeli instytucja została utworzona w celu zaspokajania potrzeb powszechnych a zaczęła prowadzić także działalność gospodarczą nastawioną na zysk, utrzymuje ona status instytucji prawa publicznego nawet, jeżeli działalność w interesie powszechnym stanowi niewielką część w porównaniu z działalnością czysto handlową. Interesującym przykładem, z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, na co trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, może być także orzeczenie w sprawie [...], w którym Trybunał stwierdził, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, która stanowi własność i jest zarządzana przez lokalny lub regionalny organ samorządowy zaspokaja potrzeby o charakterze powszechnym, w rozumieniu dyrektywy, jeżeli zleca usługi celem promowania rozwoju przemysłowej lub handlowej działalności na obszarze właściwości tego regionalnego lub lokalnego organu. Jak przyjmuje się w polskim piśmiennictwie naukowym: "Konsekwentnie, wszystkie wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego zadania, włączając w to wykonywanie zadań przekazanych do wykonywania innym podmiotom, należy uznać za mające na celu "zaspokajanie potrzeb o charakterze powszechnym"" (por. A, Deloff-Białek, G. Wyszogrodzki, Powierzenie zadania o udzielenie zamówienia publicznego w kontekście relacji między jednostką samorządu terytorialnego a spółką komunalną, "Finanse Komunalne" 2007, nr 4, s. 49 i n.; M. Stachowiak, J. Jerzykowski, W. Dzierżanowski, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2007, wyd. III.; wyroki NSA: z 24 listopada 2017 r. o sygn. akt II GSK 2228/15; z 27 maja 2021 r. o sygn. akt I GSK 1765/18 i powołane tam orzecznictwo; dostępne w internetowej bazie orzeczeń: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe w realia kontrolowanej sprawy nie można mieć wątpliwości, że [...]jest osobą prawną (spółką), utworzoną przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego, co sprawia, że podmioty publiczne posiadają wyłączny wpływ na jej działalność, jak również na jej organy zarządcze i nadzorcze. Prawidłowa jest także ocena organów, że [...]została utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego i w dacie udzielania spornych zamówień faktycznie prowadziła działalność mającą na celu zaspokajanie potrzeb w interesie ogólnym. Jak słusznie wskazują to bowiem organy, już w umowie [...]postanowiono, że celem spółki jest działanie na rzecz rozwoju regionalnego poprzez stwarzanie korzystnych warunków do rozwoju przedsiębiorczości ze szczególnym uwzględnieniem sektora wysokich technologii i transferu wiedzy z uczelni do przemysłu poprzez tworzenie i zarządzanie parkami przemysłowymi, parkami naukowo-technologicznymi, strefami inwestycyjnymi, inkubatorami technologicznymi oraz poprzez inne formy mające na celu optymalizację wykorzystania terenów pod zakładanie i prowadzenie działalności gospodarczej (§ 4 umowy – strona 22 – 23 decyzji odwoławczej). Na taką konstatację wpływ ma jednak przede wszystkim okoliczność, że na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 2 lipca 2009 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 112, poz. 928), obowiązującego pomiędzy 30 lipca 2009 r. a 16 czerwca 2019 r., powierzono spółce [...]– jako zarządzającemu [...] – udzielanie w imieniu ministra właściwego do spraw gospodarki zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy oraz wykonywanie kontroli realizacji warunków udzielonych zezwoleń. Nadto, jak wynika z § 2 ust. 1 Regulaminu [...]z dnia 14 maja 2010 r. (dostępnego na publicznej stronie internetowej – Polska Strefa Inwestycji – pod adresem: [...]), do zadań spółki [...], w ramach wykonywania zarządu, należało również: przeprowadzanie przetargów lub rokowań celem ustalenia przedsiębiorców, którzy uzyskują zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy (lit. a); gromadzenie informacji dotyczących przedsiębiorców, prowadzących działalność na terenie strefy (lit. d); zbywanie na rzecz przedsiębiorców prawa własności nieruchomości oraz prawa wieczystego użytkowania gruntów zarządzającego, położonych na terenie strefy (lit. e); nabywanie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w przypadkach określonych w art. 5 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (lit. f); nabywanie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w wykonywaniu prawa pierwokupu, o którym mowa w art 8 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w celu dalszego ich zbycia przedsiębiorcom (lit. g); przygotowywanie nieruchomości do sprzedaży oraz organizowanie i przeprowadzanie przetargu na zbycie nieruchomości (lit. h); tworzenie warunków racjonalnego gospodarowania urządzeniami infrastruktury gospodarczej i technicznej (lit. i); budowanie obiektów budowlanych na potrzeby przedsiębiorców oraz budowanie nie lub udział w budowie niezbędnej infrastruktury technicznej na nieruchomości na nieruchomościach pozostających własnością zarządzaj ego lub będących w jego użytkowaniu wieczystym (lit. j).

Powyższej konstatacji nie może zmienić podnoszona przez stronę (patrz zarzut pierwszy skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego), że jako spółka prawa handlowego osiąga zysk, który podlega podziałowi między wspólnikami, gdyż to, że spółka działa w zwykłych warunkach rynkowych nie może być powodem do jej automatycznego wykluczania z kręgu podmiotów prawa publicznego. Trafnie w tym zakresie wskazał w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 17 maja 2023 r. o sygn. akt I GSK 1683/19), że [...]nie działa w naturalnych warunkach konkurencyjnych, gdyż tylko jej przysługują szczególne kompetencje ustawowe, sytuujące ją poprzez wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie strefy w pozycji monopolistycznej wobec podmiotów prawa prywatnego w obszarze [...]. Realizując ustawowe zadania podmioty zarządzające strefami wpływają na sytuacje prywatnych inwestorów, co z kolei wpływa na uzyskiwany przez te podmioty dochód. Trudno zatem mówić, że spółka [...]jest obarczona normalnym ryzykiem gospodarczym. Ponadto jest ona zależna od swoich instytucjonalnych akcjonariuszy, tym bardziej, że podmioty te łączą wzajemne umowy i sieć funkcjonalnych powiązań i oddziaływań. Dodatkowo wykorzystuje przy swojej działalności środki finansowe pochodzenia publicznego, czyli środki pomocowe UE. Środki te mają pochodzenie publiczne także pomimo zachowania trybu przetargowego w celu wyłonienia podmiotu do obsługi tych środków. Zdaniem NSA, nie można także pominąć zapisu art. 8 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w którym ustawodawca nakazał wręcz podmiotom zarządzającym specjalnymi strefami ekonomicznymi prowadzenie działań zmierzających do rozwoju działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy zgodnie z przepisami prawa, czyli także zgodnie z ustawą p.z.p. i zasadą konkurencyjności.

Reasumując, sąd za prawidłowe uznał ustalenia organu, wskazujące na to, że [...]posiada status podmiotu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., a zatem posiada status zamawiającego zobligowanego do stosowania procedur określonych w tej ustawie. Skarżąca bowiem spełnia przesłanki pozwalające uznać ją za podmiot prawa publicznego, w szczególności spełnia przesłankę utworzenia w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego. Powyższe stanowisko odnosi się również do postępowań o udzielenie zamówień publicznych, wszczętych przez [...]przed zawarciem umowy o dofinansowanie, gdyż w momencie wszczęcia ww. postępowań, strona należała do podmiotów zobligowanych do stosowania p.z.p. Tym samym w ocenie sądu zarzut wskazany jako pierwszy i drugi w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za całkowicie nieuzasadniony.

Stwierdzając powyższe należy przejść do zasadniczego problemu związanego z przedawnieniem prawa do wydania decyzji.

W ocenie sądu kwestię przedawnienia należności reguluje art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. W sprawie nie będzie mieć zastosowania art. 67 ufp w zw. z art. 70 Ordynacji podatkowej, jak wskazuje skarżąca, gdyż przepisy te nie stanowią przepisów, które wydłużają termin przedawnienia. W sprawie, o czym będzie mowa poniżej zastosowania także nie znajdzie art. 66a ufp.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W ust. 2 zdefiniowano dla potrzeb tego rozporządzenia nieprawidłowość jako jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo przez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. W art. 4 ust. 1 wskazano z kolei, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych.

Powyższe oznacza, że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych bezprawnie uzyskanych musi pozostawać w związku z nieprawidłowościami zdefiniowanymi w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości, o której mowa w powołanym przepisie, gdyż przeprowadziła szereg postępowań w przedmiocie udzielenia zamówienia z naruszeniem obowiązujących przepisów p.z.p.

Zauważenia wymaga, czego zdaje nie dostrzegać organ odwoławczy, że okres ośmioletni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Po upływie zatem ośmiu lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze cztery lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie czteroletni termin przedawnienia, mimo że nie upłynie jeszcze ośmioletni okres, o którym mowa w powołanym wcześniej przepisie (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r. I GSK 10/20).

Podkreślić należy, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 przewiduje jako zasadę czteroletni okres przedawnienia liczony od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości. Wskazany przepis wyznacza też ostateczny moment okresu przedawnienia, którym jest w przypadku programów wieloletnich, moment ostatecznego zakończenia programu. Wskazać należy, że ostateczne zakończenie programu nie oznacza bezwzględnie upływu terminu przedawnienia w odniesieniu do ewentualnych nieprawidłowości, których dopuszczono się w trakcie wdrożenia tego programu. Ma to miejsce jedynie w odniesieniu do nieprawidłowości, które ustały ponad cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, przy czym wobec braku przerwania biegu przedawnienia ze względu na jeden z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 2988/95, nieprawidłowości te przedawnią się automatycznie wraz z zakończeniem projektu (por. motyw 68 wyroku TSUE z 15 czerwca 2017 r. C-436/15). TSUE w motywie 69 ww. wyroku podkreślił, że termin przedawnienia mający zastosowanie do programów wieloletnich przewidziany w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia 2988/95 pozwala jedynie na wydłużenie terminu przedawnienia a nie jego skrócenie.

W przypadku nieprawidłowości wynikających z nieprawidłowego stosowania p.z.p., naruszenie trwa przez cały okres udzielania zamówień z naruszeniem p.z.p., z tym skutkiem, że tego rodzaju nieprawidłowość winna być traktowana jako "nieprawidłowość ciągła" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, która ustaje w dniu, w którym zakończono wykonywanie umowy na realizację zamówienia udzielonego z naruszeniem prawa (por. wyrok TSUE z dnia 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2021 r. o sygn. akt I GSK 1706/20). Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku [...] ([...]) wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału nieprawidłowość ma charakter "ciągły lub powtarzający się" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 2988/95, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii (zobacz wyrok [...]). Zgodnie z przedstawionym rozumieniem, o ciągłym lub powtarzającym się charakterze nieprawidłowości przesądza ocena całokształtu zachowań beneficjenta, polegających na utrzymującym się lub powtarzającym naruszeniu prawa Unii, z których podmiot ten czerpie korzyści.

Nieprawidłowość w sprawie, ma charakter nieprawidłowości ciągłej w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia 2988/95, gdyż była popełniana przez skarżącą, która czerpała korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszały ten sam przepis prawa i co najważniejsze nieprawidłowość ta powtarzała się w okresie od 28 grudnia 2012 r. (data zawarcia umowy o dofinansowanie; przed zawarciem umowy strona również miała obowiązek stosować przepisy p.z.p.) do 20 maja 2016 r. (data wypłaty ostatniej transzy). W związku z powyższym, w przypadku tego rodzaju nieprawidłowości, okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Zdaniem sądu w tej konkretnej sprawie terminem początkowym przedawnienia jest dzień następny po wypłacie ostatniej transzy środków. Wypłata bowiem pomocy publicznej była ostatnią czynności, która spowodowała szkodę (realną) w budżecie Unii Europejskiej. Sąd wyjaśnia, że należy wiązać wypłatę z nieprawidłowością, jednakże tylko pod warunkiem, że albo nie mamy do czynienia z nieprawidłowością powtarzającą/ciągłą albo w wypadku nieprawidłowości powtarzających się/ciągłych data wypłaty byłaby datą ostatnią, a więc po niej strona nie składałaby kolejnych wniosków o płatność – refundację (które np. hipotetycznie nie zostały następnie uwzględnione). W sprawie, to na skutek działania powstała (oprócz potencjalnej szkody) także rzeczywista szkoda, która powstała, już po działaniu skarżącej w dniu wypłaty pomocy publicznej i tym samym to ten dzień jest istotny. Sąd stwierdza, że w wypadku gdy naruszenie przepisu prawa Unii zostaje wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda (lub potencjalna szkoda) w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Z datą wypłaty pomocy publicznej, jaką jest dofinansowanie realizacji projektu, nie wątpliwie strona uzyskując tę pomoc zdobyła określoną przewagę konkurencyjną nad podmiotami które tej płatności nie uzyskują i właśnie z tą przewagą konkurencyjną TSUE wiąże m.in. również datę rozpoczęcia biegu przedawnienia. Dzień rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia odnosi się do dnia przyznania pomocy beneficjentowi (por. wyrok Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 8 grudnia 2011r., [...] przeciwko [...], sygn. [...]). W związku z powyższym termin przedawnienia nie mógł rozpocząć swojego biegu przed zaktualizowaniem się realnej szkody dla budżetu UE, gdyż w sprawie mamy do czynienia z nieprawidłowością ciągłą, która w realiach sprawy związana jest także z wypłatą środków UE. Data początkowa przedawnienia musi uwzględnić definicję nieprawidłowości, która posiada 3 elementy: 1) naruszenie prawa; 2) działanie lub zaniechanie strony; 3) wystąpienie szkody realnej lub potencjalnej w budżecie UE. W sprawie wystąpiła także szkoda realna w postaci zrefundowania środków i wypłat była ostatnim elementem który zaistniał w ciągu przyczynowo-skutkowym nieprawidłowości ciągłej.

W konsekwencji, zasadnie Minister stwierdził, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała, co w realiach rozpatrywanej sprawy oznacza, że bieg terminu przedawnienia zaczyna się de facto od 21 maja 2016 r., tj. od dnia następnego od daty wypłaty ostatniej transzy.

Sąd także stwierdza, że powyższy termin przedawnienia uległ przerwaniu poprzez akt PARP z 11 sierpnia 2016 r. (wezwanie do zwrotu środków w kwocie 1.438.821,24 zł), doręczony 16 sierpnia 2016 r. oraz od doręczenia skarżącej (12 października 2016 r.) zawiadomienia z 6 października 2016 r. o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków.

Natomiast wezwanie skarżącej przez PARP pismem z 5 lipca 2021 r., do zwrotu dofinansowania w kwocie 1.467.600,98 zł. w związku ze stwierdzonym naruszeniem p.z.p. w odniesieniu do czterech postępowań o udzielenie zamówień publicznych, nie przerwało w sposób skuteczny biegu przedawnienia, ponieważ wystosowane zostało i odebrane (12 lipca 2021 r.), już po upływie 4 letniego okresu przedawnienia, który na skutek przerwania biegu, rozpoczął bieg na nowo od 12 października 2016 r.

Zgodnie z najnowszym orzecznictwem TSUE (patrz wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 8 maja 2024 r. C-734/22) ar. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że pojęcie "aktu odnoszącego się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości" wydanego przez właściwy organ i podanego do wiadomości danej osoby, skutkującego przerwaniem "okresu przedawnienia", obejmuje dokumenty pozasądowe, takie jak sprawozdanie z audytu, żądanie zwrotu, wezwanie do zapłaty lub wezwanie przedsądowe, o ile akty te pozwalają adresatowi poznać w wystarczająco precyzyjny sposób transakcje, których dotyczy podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości (por. pkt 43 oraz pkt 3 sentencji). Tym samym w ocenie sądu powyższe dwa akty organu (datowane na 11 sierpnia 2016 r. oraz 6 października 2016 r. – odebrane przez skarżącą odpowiednio 16 sierpnia 2016 r. oraz 12 października 2016 r.) można uznać za akty, które w wystarczający sposób precyzują transakcje co do których występuje podejrzenie wystąpienia nieprawidłowości. Jednakże pomiędzy tymi aktami a wezwaniem skarżącej przez PARP pismem z 5 lipca 2021 r., do zwrotu dofinansowania w kwocie 1.467.600,98 zł. oraz decyzją wydaną w I instancji 13 sierpnia 2021 r. organ nie wydał żadnego aktu skierowanego do skarżącej, który to akt odpowiadałby warunkom podanym przez TSUE, skutkującym przerwaniem 4 letniego okresu przedawnienia. Aktami tymi w żaden sposób nie będą wezwania do nadesłania dokumentów, czy też postanowienia przedłużające postępowanie. W tej sytuacji nie mogło mieć miejsca ewentualne otwarcie biegu okresu przedawnienia na nowo, a tym samym nie ma możliwości stosować maksymalnego okresu przedawnienia przewidzianego w akapicie czwartym art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95.

W warunkach niniejszej sprawy doszło zatem do wyekspirowania 4-letniego okresu przedawnienia, który liczony od 12 października 2016 r. ostatecznie upływał 12 października 2020 r. Do tego czasu PARP nie przerwała okresu przedawnienia, gdyż organ I instancji nie wydał decyzji ustalającej kwotę dofinansowania podlegającą zwrotowi. Decyzja ta została wydana dopiero 13 sierpnia 2021 r., a ostateczna decyzja Ministra w tym przedmiocie – 8 grudnia 2023 r.

Sąd nie zgadza się z organem, że termin przedawnienia w sprawie należy wiązać z trwałością projektu. Sąd wyjaśnia, że nieprawidłowość nie powstała i nie wynika z trwałość projektu, a związana jest z postępowaniami zamówieniowymi, które miały miejsce w toku realizacji projektu.

W ocenie sądu organ także wadliwie uznał, że w sprawie zastosowanie znajdzie krajowa regulacja zawarta w art. 66a u.f.p. W tej kwestii sąd w składzie orzekającym podzielił w całości poglądy prawne wraz z argumentacją na ich poparcie, wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyroki: z 26 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 1645/23, z 30 kwietnia 2024 r. sygn. V SA/Wa 2454/23, z 14 maja 2024 r. sygn. V SA/Wa 1690/23 oraz powołane w nich orzecznictwo; dostępne tamże).

Po pierwsze, regulacje dotyczące przedawnienia mają charakter materialnoprawny, co sprawia, że nie mogą odnosić się do stanów zaistniałych przed ich wejściem w życie. Jeżeli zatem, nieprawidłowość wystąpiła bądź ustała przed wejściem w życie art. 66a ust. 1 ufp, to przepis ten nie może regulować biegu terminu przedawniania takiej nieprawidłowości, tym bardziej w sytuacji, gdy jak w niniejszej sprawie, przed wejściem w życie omawianego przepisu krajowego nieprawidłowość ustała.

Po drugie, z uwagi na przyjętą konstrukcję przepisu, zakładającą alternatywne określenie początku biegu terminu przedawnienia (w zależności od tego, który ze wskazanych w nim terminów nastąpi później), przyjęcie zaproponowanej przez Ministra wykładni sprawiałoby, że przepis ten byłby wewnętrznie sprzeczny. Skoro bowiem nie ulega wątpliwości, że do przedawnienia dochodziłoby (alternatywnie) wraz z upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 ufp, stała się ostateczna (pkt 1), jak też wraz z wypłatą salda końcowego w ramach danego programu (pkt 2), to bieg terminu przedawania odnosiłby się do zupełnie różnych i niepowiązanych ze sobą funkcjonalnie zdarzeń, których zaistnienie miałoby mieć jednak ten sam skutek prawny, mianowicie skutek przedawniania zobowiązania do zwrotu dofinansowania. Dobitnie przekonuje o tym powiązanie biegu przedawnienia z dniem, w którym decyzja zwrotowa stałaby się ostateczna (art. 66a ust. 1 pkt 1 ufp), gdyż w takim przypadku wydanie decyzji zwrotowej nie byłoby w istocie ograniczone żadnym terminem, skoro jego bieg rozpoczynałby się dopiero od dnia, w którym decyzja taka stałaby się ostateczna.

TSUE wielokrotnie się wypowiadał, że dłuższe terminy przedawnienia nie powinny wykraczać poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na ochronie interesów finansowych Unii (zobacz wyroki: [...]). TSUE bowiem wskazywał, że Państwa członkowskie są zobowiązane na podstawie art. 4 ust. 3 TUE do ogólnej staranności, która obejmuje podjęcie środków mających na celu szybkie usunięcie nieprawidłowości i nakłada na administrację krajową obowiązek sprawdzenia prawidłowości dokonywanych przez nią płatności ciążących na budżecie Unii. W tych okolicznościach dopuszczenie możliwości, aby dla podjęcia działań państw członkowskie przyznawały swoim organom administracji termin znacznie dłuższy od terminu przewidzianego w art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2988/95, mogłoby zachęcać organy administracji do opóźniania postępowań w sprawie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia, jednocześnie narażając podmioty gospodarcze, po pierwsze, na długi okres niepewności prawnej oraz, po drugie, na niebezpieczeństwo, iż po upływie takiego okresu nie będą one już w stanie przedstawić dowodu na zgodność przedmiotowych transakcji z prawem (zob. podobnie wyrok z [...]września 2014 r., [...]). Tym samym brak terminu początkowego przedawnienia w takich okolicznościach zupełnie nie spełniałby kryteriów związanych z zasadą proporcjonalności i byłby sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Już choćby z tej przyczyny, prawidłowe odczytanie art. 66a ust. 1 ufp, w jego całokształcie, musi prowadzić do wniosku, że przepis ten nie dotyczy upływu terminu przedawnienia do wydania, lecz wykonania decyzji zwrotowej i jako taki stanowi "przeniesienie" na grunt krajowy regulacji zawartej w art. 3 ust. 2 rozporządzenia 2988/95, a nie w ust. 1 tego przepisu (por. także wyrok WSA w Warszawie z 11 stycznia 2021 r. sygn. V SA/Wa 4324/21). Dopiero takie odczynie art. 66a ust. 1 ufp sprawia, że wszystkie opisane w nim alternatywne przypadki stają się spójne ze skutkiem prawnym jaki wywołuje.

Po trzecie i nie mniej ważne, zaproponowana przez Ministra wykładnia art. 66a ust. 1 ufp byłaby sprzeczna z prawem unijnym w jeszcze innym aspekcie, skutkując tym samym koniecznością zastosowania zasady pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej, wyrażającej się w pominięciu tej regulacji krajowej na rzecz bezpośredniego stosowania art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95. Skoro bowiem, co przyznaje sam organ, w akapicie drugim art. 3 ust. 1 rozporządzenia 2988/95 jest mowa o ostatecznym zakończeniu programu wieloletniego – jako dacie granicznej (końcowej) biegu przedawnienia, to nie można na gruncie regulacji krajowej uznać tej samej daty – jako daty początkowej biegu terminu przedawnienia. Na tę okoliczność zwrócił także uwagę R. P. w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 4503/16, wskazując przy tym, że takie ukształtowanie biegu pięcioletniego terminu przedawnienia może w praktyce oznaczać, że czas, jaki płynie od popełnienia nieprawidłowości, będzie wykraczać poza maksymalny ośmioletni termin karalności nieprawidłowości przyjęty w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 ([...]). Wymaga również podkreślenia, że instytucja przedawnienia zobowiązań pełni istotną rolę zarówno w krajowym, jak i unijnym porządku prawnym, tj. z jednej strony daje stronie poczucie pewności co do braku ciążących na niej zobowiązań, a z drugiej działa w sposób dyscyplinujący na organ administracji, który nie może egzekwować ich przez dziesięciolecia (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: 21 czerwca 2011 r. sygn. P 26/10 i z 17 lipca 2012 r. sygn. P 30/11). Również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej podkreślał w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 czerwca 2015 r. w sprawie C-52/14, że celem art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo). Z kolei w wyroku z dnia 5 maja 2011 r. w sprawie C-201/10 podniósł, że z punktu widzenia celu ochrony interesów finansowych Unii, [...] prawodawca unijny uznał, że czteroletni, a nawet trzyletni okres przedawnienia był już sam w sobie wystarczający, aby umożliwić organom krajowym wszczęcie postępowania dotyczącego nieprawidłowości zagrażających jego interesom finansowym, które mogłoby zakończyć się wydaniem takiego środka jak odzyskanie nienależnie otrzymanej korzyści (pkt 43). W rzeczywistości bowiem należy podnieść, że do takiego organu administracji należy ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości w dokonywanych przez niego płatnościach, które ciążą na budżecie Unii, ponieważ państwa członkowskie powinny przestrzegać ogólnego obowiązku staranności przewidziany w art. 4 ust. 3 TFUE, który oznacza, że powinny one podejmować niezwłocznie środki w celu usunięcia skutków naruszeń (zob. podobnie wyrok z dnia [...]listopada 2001 r. w sprawie [...]).

Z tych wszystkich względów stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja PARP z 13 sierpnia 2021 r., zapadły już po upływie terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, co sprawia, że w sposób istotny naruszają one prawo materialne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że upływ terminu przedawania uniemożliwia dochodzenie zwrotu i czyni postępowanie w sprawie zwrotu bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 2013/11 i powołane tam orzecznictwo). Z kolei przyjęcie, że przepis art. 66a u.f.p. miałby znaleźć zastosowanie do liczenia biegu przedawnienia, odnawiając niejako datę początkową biegu przedawnienia – jest nie do pogodzenia zarówno z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego przed normami krajowymi, jak też z konstytucyjnymi wartościami, wielokrotnie wyrażanymi przez krajowy Trybunał Konstytucyjny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku.