Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z 31 lipca 2023 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia K. P., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 2 marca 2023 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia.

Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Pismem z 28 lutego 2023 r. K. P. (dalej jako "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") wniosła o wydanie zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, zlokalizowanego w P. przy ul. [...] (działka nr [...], ark. 32, obr. K.).

Przywołanym wyżej postanowieniem z 02 marca 2023 r. Prezydent Miasta P. (dalej jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 217 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, odmówił Wnioskodawczyni "wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obiektu na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], ark. 32, obręb K. położonej w P.".

Zażalenie na to postanowienie w terminie ustawowym złożyła Wnioskodawczyni pismem wniesionym 07 marca 2023 r.

Utrzymując w mocy ww. postanowienie Prezydenta Miasta, przywołanym na wstępie postanowieniem z 31 lipca 2023 r., SKO – przywoławszy treść art. 217 § 1-2 i art. 219 k.p.a. oraz omówiwszy charakter wydawanych na ich podstawie zaświadczeń, a także zwróciwszy uwagę, że "organ I instancji winien pamiętać, aby precyzyjnie wskazywać podstawę prawną zaświadczenia, tj. § 1 albo § 2 art. 217" – wyjaśniło, że na terenie obejmującym działkę inwestycyjną obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon S. część A w P.", zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia 29 sierpnia 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 12.10.2000 r. Nr [...], poz. [...]; dalej jako "Plan miejscowy" lub "Plan"). Jak wynika z akt sprawy, budynek, którego dotyczy planowana zmiana sposobu użytkowania, zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 22MN. Aktualnie jest użytkowany jako budynek gospodarczy, a inwestor planuje zmienić sposób jego użytkowania na budynek mieszkalny. Według Planu miejscowego dla terenów oznaczonych 22MN ustala się lokalizację tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwalają na to wymiary działki. Zdaniem SKO rację ma organ I instancji, wskazując, że wedle ww. zapisów Planu nie jest możliwa lokalizacja na działce drugiego budynku mieszkalnego, a taki stan pojawiłby się w omawianej sprawie.

Na opisane postanowienie SKO K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, ograniczoną do stwierdzenia, że Skarżąca nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2 ab initio) – a takim jest niewątpliwie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wprost wynika z art. 219 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 lipca 2023 r. ([...]), utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z 02 marca 2023 r. ([...]) o odmowie wydania K. P. zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny z obowiązującym m.p.z.p.

Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm., w skrócie "k.p.a."), z jej art. 217 na czele, który stanowi, że:

"§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.

§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

§ 3. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni."

SKO trafnie zwróciło uwagę na powinność precyzyjnego wskazywania w rozstrzygnięciu podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia – czy jest to pkt 1 czy pkt 2 w § 2 art. 217 (a nie, jako omyłkowo podano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: "§ 1 albo § 2 art. 217") – jednak najwyraźniej uszło uwagi tego organu, że także w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia SKO przywołano jedynie ogólnie "art. 217" k.p.a.

Pomimo tego uchybienia, w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Skarżąca złożyła wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia o zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami m.p.z.p. na podstawie art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. – a to w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 in principio ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, z późn. zm.; w skrócie "p.b."). Zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, do którego to zgłoszenia należy dołączyć m.in. zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że teren planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku – tj. teren działki przy ul. [...] w P. o numerze ewidencyjnym [...] (ark. 32, obr. K.) – objęty jest ustaleniami uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 29 sierpnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejon S. część "A" w P. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.; w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan") odnoszącymi się do obszaru oznaczonego w Planie symbolem 22MN, w tym ustaleniem określonym w § 5 ust. 3 lit. b Planu. W myśl tego przepisu "na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego i jednego budynku pomocniczego, jeżeli pozwalają na to wymiary tej działki".

W ocenie Sądu wykładnia cytowanego przepisu nie nastręcza żadnych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do wniosku, że – jak to słusznie przyjęły organy obu instancji – § 5 ust. 3 lit. b Planu dopuszcza możliwość lokalizacji na terenie inwestycji nie więcej niż jednego budynku mieszkalnego oraz jednego budynku pomocniczego (tu: gospodarczego).

Właściwe zastosowanie analizowanego przepisu wymagało więc uprzedniego ustalenia, ile i jakiego rodzaju budynki (mieszkalne / pomocnicze) są już posadowione na danej działce.

W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie kwestia ta nie została wyjaśniona w sposób należyty.

Z uzasadnień postanowień organów obu instancji można bowiem wnosić, że wedle ustaleń organów, na przedmiotowej działce nr ewid. [...] zlokalizowany jest tylko jeden budynek mieszkalny oraz jeden budynek pomocniczy (gospodarczy), mający podlegać planowanej zmianie sposobu użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną.

Tymczasem takie ustalenie nie ma dostatecznego oparcia w materiałach zgromadzonych w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych sprawy.

Wypada zauważyć, że przy złożonym przez Skarżącą "Wniosku o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (k. 2-3 akt adm. I inst.) znajdują się w aktach administracyjnych sprawy kopie dwóch mapek (aktualnych na dzień "7 II 1985 r.", jak wynika z naniesionych na nich adnotacji). Na jednej z tych mapek – opisanej jako "Projekt zagospodarowania działki" (k. 4 akt adm. I inst.) – na działce nr [...] wrysowany został budynek garażowy (oznaczony jako "1") oraz budynek gospodarczo-garażowy (oznaczony jako "2"). Z kolei na drugiej z tych mapek (k. 5 akt adm. I inst.) w granicach ww. działki figuruje tylko jeden budynek (prawdopodobnie ten, oznaczony na pierwszej mapce jako "1"), opatrzony symbolem "i". Natomiast według zalegającego w aktach administracyjnych sprawy materiału poglądowego, opisanego jako "Wydruk z systemu iGeoMap" (k. 7 akt adm. I inst.), na przedmiotowej działce jest usytuowany jeden wolno stojący budynek mieszkalny (oznaczenie barwne: kolor pomarańczowy) oraz jeden obiekt (zespół obiektów?) obejmujący trzy segmenty, z których jeden (środkowy) oznaczony został jako mieszkalny (kolorem pomarańczowym), a dwa zewnętrzne, jako posiadające inne przeznaczenie (kolorem żółtym). Wreszcie, według materiału poglądowego ogólnodostępnego w internecie (zob. wydruk z Geoportalu – k. 31 akt sądowych) na przedmiotowej działce znajdują się co najmniej: jeden wolno stojący budynek mieszkalny oznaczony symbolem "m2" oraz trzy zblokowane budynki o różnych funkcjach, oznaczone kolejno symbolami "i1", "m2" i "i1".

W świetle powyższych materiałów zgromadzonych w aktach sprawy można zasadnie przypuszczać, że na terenie działki nr ewid. [...] zlokalizowany jest nie jeden, lecz co najmniej dwa budynki o funkcji gospodarczej (a ponadto, niewykluczone, że więcej niż jeden budynek o funkcji mieszkalnej).

W efekcie nie wiadomo, którego konkretnie spośród ww. budynków o funkcji gospodarczej dotyczył wniosek Skarżącej o wydanie zaświadczenia (do wniosku, jak wynika z jego treści, nie została w szczególności załączona "kopia mapy ewidencyjnej lub zasadniczej z oznaczeniem obiektu budowlanego lub jego części podlegającej zmianie", o czym świadczy brak "krzyżyka" przy tej opcji załącznika, na s. 2 wniosku). W konsekwencji nie jest też jasne, którego z tych budynków dotyczyła orzeczona przez organy odmowa wydania zaświadczenia (brak jest w tej mierze jakichkolwiek ustaleń i danych zarówno w samej treści rozstrzygnięć, jak i w ich motywach, zawartych w postanowieniach organów obu instancji).

Tym samym, w ocenie Sądu, doszło do istotnego naruszenia art. 124 k.p.a. przez niedostateczne sprecyzowanie przedmiotu rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie SKO.

O zwrocie przez SKO kosztów postępowania na rzecz Skarżącej – obejmujących koszt uiszczonego przez nią wpisu od skargi w kwocie 100 zł (pkt 2 sentencji wyroku) – Sąd orzekł z urzędu na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, organ II instancji powinien wyjaśnić, czy rzeczywiście na działce nr ewid. [...] zlokalizowanych jest więcej niż jeden budynków o funkcji gospodarczej – na co wskazują materiały dotychczas zgromadzone w aktach sprawy – a jeśli tak, to którego z nich konkretnie dotyczy wniosek Skarżącej o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku z ustaleniami Planu miejscowego oraz orzeczona przez organy odmowa wydania wnioskowanego zaświadczenia. Ustaleniom tym organ winien dać wyraz przynajmniej w uzasadnieniu swego postanowienia.

Należy przy tym zaznaczyć, że w ocenie Sądu poruczone wyżej czynności – których przeprowadzenie SKO może zlecić organowi I instancji – nie wykraczają poza zakres postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a. oraz w art. 218 § 2 k.p.a.