II SA/Bd 1184/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2010-12-06	
Data wpływu	2010-10-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Sentencja
6 grudnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2010r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie zmiany statutu instytucji kultury oddala skargę.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewoda [...] orzekł o nieważności uchwały nr XLIX/346/10 Rady Miejskiej [...] z 30 czerwca 2010 w sprawie zmiany Statutu Miejskiego Centrum Kultury w[...]. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 13 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm., dalej zwanej o o.i p.dz.k.). W dokonanej zmianie rada przyjęła, że jest organizatorem Miejskiego Centrum Kultury (MCK) w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że ustawodawca nie precyzuje bliżej pojęcia organizatora i nie wskazuje w jakich sprawach organizatorem jest rada a w jakich wójt. Rada gminy nie może jednak jako organ ustanawiający statut instytucji kultury, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego modyfikować regulacji ustawowej, a taką jest wskazanie siebie jako organizatora MCK. Zarzucono też błędne odczytanie intencji organu we wskazaniu naruszeń w zakresie regulacji § 6 pkt 8-11 dotyczących działania biblioteki czy zasad współpracy i współdziałania MCK z instytucjami oświatowo – wychowawczymi, społecznymi i młodzieżowymi, rozpowszechniania kultury w rozwoju potrzeb oświatowo – kulturalnych społeczeństwa. Odnosi się to również do § 6 pkt 14 dotyczącego działania izby historycznej, muzeum i galerii sztuki itp.

Zakwestionowano zmiany w przedmiocie kompetencji do powołania i odwołania dyrektora MCK, trybu wyłaniania kandydatów, zasad głosowania oraz podziału kompetencji między radę i burmistrza. Zdaniem organu nie ma uzasadnienia do przypisania radzie wszystkich czynności przewidzianych przez ustawę dla organizatora. Ustawa o o.i p.dz.k. stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym (s.g.). Wobec braku w niej uregulowań, stosuje się ustawę o s.g., która stanowi, że wójt (burmistrz) wykonuje uchwały rady i zadania określone przepisami prawa. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o s.g. do zadań wójta należy m.in. zatwierdzanie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Dyrektora instytucji kultury powinien powoływać i odwoływać wójt (burmistrz).

Bez podstawy prawnej odbyło się też wprowadzenie postanowień dotyczących podejmowanych przez radę uchwały w sprawie powołania bądź odwołania dyrektora MCK, zawierających wymóg bezwzględnej większości głosów, w sytuacji, gdy kompetencję do powołania i odwołania ma burmistrz. Co do zasady natomiast przy głosowaniach rady należy stosować zwykłą większość, co wynika z art. 14 ustawy o s.g.

Nie ma uzasadnienia zapis o powołaniu przez radę komisji do oceny pracy Dyrektora MCK przy podejmowaniu uchwały o odwołaniu dyrektora MCK. Procedurę w tym przedmiocie reguluje art. 15 ust. 5 ustawy o o.i p.dz.k. Bezpodstawne są zapisy dotyczące rozwiązania umowy o pracę prowadzące do modyfikacji zasad określonych w kodeksie pracy o terminie rozwiązania umowy o pracę. Wbrew przepisom prawa jest zapis pozwalający na interpretację, że możliwe byłoby powołanie osoby pełniącej obowiązki dyrektora a także rozszerzenie katalogu okoliczności pozwalających na odwołanie dyrektora. Naruszono też zasady dotyczące procedury zmiany statutu i techniki prawodawczej.

W skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska podniosła, że brak sprecyzowania w ustawie pojęcia organizatora oznacza stworzenie otwartej przestrzeni dla swobodnego wyboru, który z organów gminy będzie organizatorem. Organ nadzoru kwestionując uchwałę rady nie wskazał, które z przepisów zostały naruszone ani jakiego rodzaju rozwiązania przyjęte przez radę są sprzeczne z prawem. W konsekwencji brak podstaw do formułowania zarzutu o wkroczeniu w uprawnienia Burmistrza określone w art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o s.g. Przepisy prawa różnicują pojęcie powołania i zatrudniania pracowników, zaś rada miała prawo zastrzec sobie możliwość powołania dyrektora. Zdaniem skarżącej nie ma uzasadnienia zarzut Wojewody bezpodstawnego wprowadzenia wymogu uzyskania bezwzględnej większości głosów przy powołaniu Dyrektora MCK ani powołania przez Radę komisji do spraw oceny pracy Dyrektora MCK czy określenia zasad współdziałania w sytuacji ewentualnego odwołania Dyrektora MCK. Według skarżącej nie ma podstaw do uznania, że doszło do niezgodności § 8 ust. 10 uchwały z art. 15 -16 ustawy o o.i p.dz.k. Skarżąca sprzeciwiła się również zarzutom o przyjęciu zmiany statutu z naruszeniem zasad odnoszących się do zmiany statutu, wobec nieuzgodnienia projektu zmiany z dyrektorem MCK. Postanowienie z którego wynika obowiązek uzgodnienia projektu zmiany statutu MCK z jego dyrektorem jest przepisem naruszającym prawo i powinien być zakwestionowany przez Wojewodę. Znana jest natomiast opinia Dyrektora MCK, gdyż wielokrotnie była wyrażana. Zarzucane przez Wojewodę naruszenia zasad techniki legislacyjnej wynikają głównie z obstrukcji Burmistrza sabotującego uprawnienia Rady do zapewnienia jej normalnej obsługi prawnej. W konkluzji skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ nadzoru ustawowych granic nadzoru przejawiających się wyłącznie na wyrażeniu odmiennej opinii na nie doprecyzowane ustawowo kwestie, a nie na uzasadnionych podstawach, którymi winno być stwierdzenie nie budzącego wątpliwości naruszenia przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie zmiany statutu Miejskiego Centrum Kultury w [...] (MCK).

Rozstrzygając niniejszą sprawę zasadniczego znaczenia nabiera ocena czy w świetle ustawy z 25 października 1991 r., o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. z 2001 r., Nr 13, poz. 123 ze zm., dalej zwanej jako ustawa o o.i p.dz.k.) Rada Miejska może być organizatorem MCK. Skarżąca prezentuje pogląd, że skoro ustawodawca nie sprecyzował, który z organów jednostek samorządu terytorialnego jest organizatorem, to wybór zależy od potrzeb danej społeczności i nie ma żadnych przeszkód, by był to organ stanowiący gminy.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Art. 9 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury a prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Oznacza to, że przez organizację i tworzenie jednostki samorządu terytorialnego stają się one podmiotami tworzącymi instytucje kultury. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy podmioty tworzące instytucje kultury zwane są w nomenklaturze omawianej ustawy organizatorami. Wykładnia literalna prowadzi więc do wniosku, że to gmina jest organizatorem, a nie jej organy. Konkretne natomiast rozwiązania organizacyjne realizowane są według zasad funkcjonowania jednostki samorządu określonej w ustawie o samorządzie gminnym i statucie, odpowiednio do kompetencji organów gminy. W przeciwnym wypadku, przy uznaniu, że każdy z organów mógłby być samodzielnym organizatorem instytucji kultury, nie do zrealizowania byłyby określone w ustawie o o.i p.dz.k obowiązki, zadania i warunki przejmowania odpowiedzialności za działania tych instytucji. Według art. 14 ust. 2 ustawy o o.i p.dz.k organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury z zastrzeżeniem art. 24 i 25. Przepisy te stanowią, że zobowiązania i wierzytelności likwidowanej instytucji kultury przejmuje organizator. Dotyczy to też instytucji powstałych w trybie art. 21 ust. 1 i 2 ustawy w przypadku łączenia instytucji lub tworzenia ich na podstawie umowy pomiędzy organizatorami. Pojawia się zatem pytanie w jaki sposób rada mogłaby realizować wskazane zobowiązania w przypadkach opisanych w art. 24 i 25 ustawy, tj. ustawowy obowiązek przejęcia zobowiązań w razie likwidacji instytucji kultury. Rada podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia innych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek na zasadach określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie. Konsekwencje zmiany statutu jaki przyjęła rada kłócą się zatem z ustawowo określoną jej rolą i zadaniami określonymi w ustawie. Ponadto rada jako organ wewnętrzny gminy nie ma uprawnień do działania na zewnątrz, stosownie zaś do art. 21 ust. 1 organizatorzy mogą zawierać umowy między sobą tworząc lub łącząc prowadzone przez siebie instytucje kultury. Przyjmując, że rada byłaby organizatorem, uprawnienie to nie byłoby realizowane. Ponadto stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy instytucje kultury uzyskują osobowość prawną z chwilą wpisu do rejestru organizatora. Rada nie jest organem rejestrującym, lecz gmina (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r. I SA 407/98). Takich przykładów na gruncie analizowanej ustawy jest więcej, co przemawia za uznaniem, że rada przez zmianę statutu kreując się na organizatora instytucji kultury rażąco naruszyła przepisy powołanej ustawy, zwłaszcza art. 9, 10 ustawy. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ powołał te przepisy, zatem zarzut o braku wskazania naruszenia konkretnych przepisów jest nietrafiony.

Rada uzurpując prawo do mianowania siebie organizatorem uznała, że ma wszelkie kompetencje organizatora, a więc korzysta z uprawnień przysługujących organizatorom w tym do powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury, powołania komisji konkursowej, ustalenia dowolnych zasad głosowania, w efekcie sprowadzając organ wykonawczy gminy do roli wykonawcy sprzecznych z prawem zadań, naruszających kodeks pracy i ustawę o o.i p.dz.k. w zakresie nawiązania i realizacji stosunku pracy (termin rozwiązania umowy o pracę, powierzenie pełnienia obowiązków, okoliczności związane z powołaniem i działaniem komisji do oceny pracy dyrektora). Przyjmując podjętą regulacją kompetencje organu wykonawczego w zakresie powołania dyrektora instytucji kultury naruszono też ustalony ustawowo podział ról i kompetencji organów samorządowych. Stosownie do art. 15 ustawy o o.i p.dz.k. dyrektora instytucji kultury powołuje i odwołuje organizator, który w przypadku jednostki samorządu terytorialnego jest reprezentowany na zewnątrz przez organ wykonawczy. Zapis ten koresponduje z ogólną regułą określoną przepisami ustawy samorządowej o kompetencjach organu wykonawczego do zatrudniania i zwalniania kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o s.g.).

Zarzut skargi o braku rozróżnienia przez Wojewodę aktu powołania i odwołania od zatrudniania i zwalniania w tym przypadku nie znajduje uzasadnienia w związku z jednoznacznym brzmieniem art. 15 ustawy o o.i p.dz.k., że powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury dokonuje organizator, którym jest stosownie do wcześniejszych wyników analizy ustawy, jednostka samorządu terytorialnego. Organ słusznie zwraca uwagę, że brakuje też podstawy normatywnej dla ustalenia przyjętych w uchwale zasad powołania i odwołania dyrektora przez radę, zatem tym samym określania reguł głosowania.

Ustawa o o.i p.dz.k. stanowi lex specialis wobec ustawy samorządowej, zatem w braku szczególnych uregulowań należy stosować ustawę o samorządzie gminnym i przyjęte w niej reguły współdziałania organów i podziału kompetencji. Do zadań wójta należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Koniecznym jest tylko uwzględnienie dodatkowych warunków określonych w ustawie o o.i p.dz.k. Za sprzeczne z prawem należy jednak uznać tworzenie rozwiązań nie przewidzianych w ustawie. Skoro dyrektora powołuje i odwołuje wójt bezprzedmiotowe jest przypisywanie tych kompetencji innemu organowi i ustalanie zasad głosowania. Niezależnie od tego zgodnie z ustawą samorządową (art. 14) zasadą jest głosowanie zwykłą większością głosów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Bezwzględnie obowiązujące normy narusza też zapis o zakresie kompetencji organu doradczego. W świetle art. 13 ustawy o o.i p.dz.k statut w odniesieniu do zakresu działania organów zarządzających i doradczych powinien zawierać ich wskazanie i sposób powołania a nie narzucony przez organizatora zakres kompetencji.

Należy też zwrócić uwagę, że nie dochowano właściwej procedury dla dokonania zmian w statucie. Stosownie do § 15 załącznika do uchwały o nadaniu statutu MCK w [...] zmiany w statucie mogą być dokonywane w trybie właściwym dla jego uchwalenia na wniosek wymienionych podmiotów. Ten zaś regulowany jest w § 57 Statutu Gminy Miejskiej [...]. Gdy przewidywany jest wymóg działania rady po zaopiniowaniu jej uchwały w uzgodnieniu lub porozumieniu z organami administracji rządowej lub innymi organami do zaopiniowania lub uzgodnienia przedkładany jest projekt uchwały przyjęty przez radę. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by tę procedurę zachowano.

Zasadne są też zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym co do naruszenia zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dotyczące sposobu oznaczania i wprowadzania zmian jednostek aktu prawnego.

Bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia pozostają zarzuty dotyczące politycznych uwarunkowań działania Wojewody i sugestie o wpływie na sposób rozstrzygnięcia, jego kontaktu z Dyrektorem MCK, gdyż Sąd ocenia zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa, nie kierując się żadnymi innymi względami.

Oceniając legalność zaskarżonego aktu zarzuty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym znajdują oparcie w przepisach prawa, uzasadniając stwierdzenie nieważności dokonanych zmian w statucie MCK.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.