Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. Ł. na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 22.04.2026 r., nr XXXII/157/2026 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy Lanckorona postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 28.04.2026 r. T. Ł. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Lanckorona z dnia 22.04.2026 r., nr XXXII/157/2026 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy Lanckorona.

O uznaniu skargi na Wójta Gminy Lanckorona za niezasadną poinformowano skarżącego pismem z 23.04.2026 r. dołączając do tegoż pisma uchwałę nr XXXII/157/2026 z dnia 22.04.2026 r.

W przekazanej do Sądu wraz ze skarga i aktami sprawy odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedzać musi analiza dopuszczalności takiej skargi.

Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest zaś pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zgodnie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, a także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Wskazane w art. 3 § 2 P.p.s.a. wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, bezczynność lub przewlekłość, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego.

Przedmiotem wniesionej skargi jest uchwała w przedmiocie rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy skargi na działalność organu wykonawczego gminy – Wójta Gminy Lanckorona.

Powyższa uchwała podjęta została przez Radę Gminy Lanckorona na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.) w zw. z art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 ze zm. - dalej: K.p.a.).

W § 1 uchwały wskazano, iż skarga mieszkańca gminy na działanie Wójta Gminy Lanckorona, która została wniesiona dnia 13.04.2026 r. została uznana za bezzasadną z przyczyn wskazanych w jej uzasadnieniu uchwały (§ 2).

Zaskarżona uchwała została zatem podjęta w trybie postępowania skargowego uregulowanego w Dziale VIII K.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski".

Przedmiotem takiej skargi, w myśl art. 227 K.p.a., może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe ograny albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Załatwienie takiej skargi następuje, na podstawie art. 238 § 1 K.p.a., poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi. Takie zawiadomienie stanowi prawną formę działania, będącą czynnością materialno-techniczną, a więc taką czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty (por. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, SP-E t. XXXIX, Łódź 1978, s. 74-86). Zawiadomienie zawiera informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach, a wywiera ono trojaki skutek prawny. Po pierwsze kończy postępowanie skargowe w odniesieniu do sprawy. Po drugie umożliwia wniesienie przez adresata zawiadomienia kolejnej skargi, tym razem wynikającej z niezadowolenia z załatwienia skargi (art. 227 K.p.a.). Trzecim zaś skutkiem będzie możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 239 K.p.a. w odniesieniu do ponowionej skargi, w szczególności podtrzymanie przez organ załatwiający skargę swego poprzedniego stanowiska z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy, bez zawiadamiania skarżącego.

Co istotne postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII K.p.a., ma charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II K.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne K.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Z przepisów Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego Skargi i wnioski, wynika zatem, że uregulowane w nim skargi na działanie organów administracji są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6).

Określony w art. 3 § 2 P.p.s.a. katalog aktów lub czynności organów administracji, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wyklucza możliwość dokonywania kontroli przez ten sąd sposobu rozpoznawania przez organy skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 K.p.a.

W sprawach skarg i wniosków (Dział VIII k.p.a.) nie przysługuje zatem skarga do sądu administracyjnego, co wprost wynika z brzmienia art. 3 § 2P.p.s.a., a wcześniej z art. 16 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 1997 r., sygn. akt III SAB 1/97, publ. LEX nr 29038; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2668/00, publ. LEX nr 5426; postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2001 r., sygn. akt II SAB 213/00, publ. LEX nr 5455). Pogląd ten prezentowany jest także w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 2091/16, z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13; z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09, CBOSA).

W doktrynie prezentowane jest również stanowisko, że zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem. Ta kategoria czynności różnego rodzaju organów państwowych i organizacji społecznych nie mieści się w wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 856). Nadal aktualny będzie zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 1983 r. (sygn. akt II SA 983/83, publ. ONSA 1983, Nr 2, poz. 57, s. 90), że "zawiadomienie może być kwestionowane jedynie nową skargą, która ma za przedmiot w rozumieniu art. 227 K.p.a. właściwość organu do załatwienia skargi, wskazanie sposobu jej załatwienia oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli było zamieszczone w zawiadomieniu".

Mając zatem powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że zawiadomienie o załatwieniu skargi w trybie postępowania skargowego wyrażone nawet w formie uchwały rady gminy nie daje podstaw do złożenia skargi na taką uchwałę do sądu administracyjnego, w tym w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem tego rodzaju skarga nie mieści się w kognicji tego sądu, określonej w zapisach wskazanego powyżej art. 3 § 2 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, jako organy kolegialne podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 K.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17, dostępna w CBOSA). Innymi słowy, istotną dla oceny dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie był podjęty dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała zapadła w trybie rozpoznawania skargi powszechnej z rozdziału VIII K.p.a.

Jak wykazano zaś powyżej, tak uchwała, jak i inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżących, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych.

Fakt, że skarga została rozpatrzona przez organ stanowiący gminy w formie uchwały w żadnym wypadku nie może także automatycznie skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Podstawą legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 127/20).

Tego rodzaju uchwały organu nie można zatem zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5, czy pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17; WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18, WSA w Poznaniu z 10.06.2026 r., sygn. akt. II SA/Po 491/26, dostępne w CBOSA).

Podsumowując stwierdzić należy, iż niedopuszczalna jest skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie na uchwałę w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Lanckorona podjęta w trybie art. 227 i art. 229 pkt 3 K.p.a.

W tym stanie sprawy, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.