Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. M. (M.) na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 13 września 2022 r. nr 123/2022 w przedmiocie nakazu prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów oddala skargę.

Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 13 września 2023 r. nr 123/2022, wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070) Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej jako organ, WIOŚ) zarządził prowadzić działalność w zakresie transportu odpadów zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wskazując przy tym termin realizacji: na bieżąco od dnia otrzymania zarządzenia. Wyznaczył także termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na dzień 30 października 2022 r.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w firmie prowadzonej przez K. M. pod nazwą - F.P.H.U [...] z siedzibą w T. przy ulicy [...] lok. [...] (dalej jako strona, skarżący), w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie gospodarki odpadami, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z czym zarządził ich usunięcie.

Na podstawie zgormadzonych materiałów wykazano, że w 2021 roku firma świadczyła usługi w zakresie transportu odpadów, w trakcie których będąc faktycznym wykonawcą usługi, nie figurowała ona jako transportujący odpady na kartach przekazania odpadów sporządzanych na okoliczność przekazywania odpadów. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24 ust. 5 i art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach, w trakcie transportu odpadów kierujący pojazdem powinien posiadać potwierdzenie wygenerowania kart przekazania odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. takim gdzie transportującym jest firma faktycznie świadcząca usługę, w tym z umieszczonym jej indywidualnym numerem rejestrowym, o którym mowa w art. 54 ust. 1 ustawy.

Ustalono nadto, że podejmując się transportu odpadów, nie zostały one dostarczone pod adres wskazany na kartach przekazania odpadów przez ich posiadacza, podczas gdy zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów. Miejsce dostarczenia odpadu wskazane jest w karcie wygenerowanej na okoliczność transportu.

Na opisane powyżej zarządzenie pokontrolne pismem z dnia 18 października 2022 r. wniesiona została przez stronę, reprezentowaną przez pełnomocnika w osobie adwokata, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji (winno być zrządzeniu) zarzucono:

- naruszenie art. 107 § 3, art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie w całości wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia 26 lipca 2022 r. w postaci dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych świadków,

- niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, m.in. w jakich godzinach przeprowadzono transporty odpadów,

- naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak pisemnego zawiadomienia o zakończeniu postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów,

- a także naruszenie art. 7, art. 80 i art. 81a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wykonania dokładnych czynności kontrolnych (m.in. nieruchomości B. Sp. z o.o. w O.) i uznanie za udowodnione okoliczności jedynie na podstawie szczątkowej obserwacji i w rezultacie brak rozstrzygnięcia w sprawie wątpliwości na korzyść skarżącego. Mając na względzie powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia i umorzenie postępowania w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie zgadza się z ustaleniami dokonanymi przez organ. Zarzucił, iż zarządzenie oparte zostało na błędnych ustaleniach faktycznych, a pracownicy organu nie dopełnili podstawowych obowiązków w zakresie przeprowadzenia rzetelnej kontroli. Wskazał na naruszenie wymienionych na wstępie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podkreślając obowiązek przeprowadzenia przez organ wnikliwego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Naruszenie wymienionych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na wadliwe rozpoznanie sprawy, nieodniesienie się do zastrzeżeń skarżącego do protokołu kontroli, a stąd konieczne stało się wniesienie niniejszej skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając uzasadnienie na poparcie swojego stanowiska. Podkreślił, iż analiza przepisów ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzi do wniosku, że do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem wydawane jest ono w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego. Wyjaśnił, że władczy charakter zarządzenia pokontrolnego ogranicza się do obowiązku informacyjnego jego adresata wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenie nie nakłada bowiem na jego adresata żadnych obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Nadto organ wskazał, że kontrola przeprowadzona została przez organ do tego uprawniony, który na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy umocowany był do wydania przedmiotowego zarządzenia, prawidłowo skierowanego do skarżącego, jako kontrolowanej osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą. Z kolei treść zarządzenia odpowiada treści protokołu kontroli tego podmiotu.

Na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, cofając wnioski dowodowe zawarte w skardze. Podkreśliła, że przedmiotowa kontrola organu nie została przeprowadzona rzetelnie i wnikliwie. Wyjaśniła, że w skardze nie przedstawiono zarzutu naruszenia prawa materialnego, który byłby możliwy tylko w sytuacji poprawnego przeprowadzenia kontroli.

Pełnomocnik organu podtrzymała stanowisko zaprezentowane w zarządzeniu i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nr 123/2022 z dnia 13 września 2022 r., wydane na mocy art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. W myśl art. 12 ust. 1 tej ustawy na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Z kolei jak stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Zgodnie zaś z art. 31a tej ustawy niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny .

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie wskazanych powyżej przepisów może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259).

Władczy charakter zarządzenia ogranicza się do wskazanego powyżej obowiązku informacyjnego jego adresata, wynikającego z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że zarządzenie pokontrolne nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93).

W konsekwencji adresat zarządzenia, który nie zgadza się z treścią zarządzenia pokontrolnego może ograniczyć się do poinformowania o tym, że nie zastosował się do tej treści, co o ile zostanie uczynione w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, to adresat tego zarządzenia nie będzie ponosić odpowiedzialności przewidzianej w przytoczonym powyżej art. 31a ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 czy z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21.

Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy:

- kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ;

- treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;

- oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Należy przy tym zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy czyniąc ustalenia odnotowane w tym protokole organ przestrzegał przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zasadnie podniósł organ w odpowiedzi na skargę do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wydawane jest ono w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego. Nie podlega również badaniu to czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne.

W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola u skarżącego została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 omawianej ustawy). Ta kwestia nie stanowi zresztą przedmiotu sporu.

Nie budzi też zastrzeżeń treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a ponadto treść tego zarządzenia znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.

Zarzuty skargi sprowadzają się przede wszystkim do tego, że stan faktyczny jest inni niż ten, który został przedstawiony w znajdującym się w aktach protokole kontroli, a to wobec pominięcia zgłaszanych dowodów i pobieżnym przeprowadzeniu kontroli. Jednak jak już wcześniej podniesiono w ramach kontroli zaskarżonego zarządzenia kontrolnego nie bada się legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Skutkuje to tym, że zarzuty dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego z pominięciem wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogły odnieść żądanego skutku. Nie podniesiono zaś w skardze naruszenia przepisów prawa materialnego.

Strona skarżąca, podkreślając błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, zarzuciła wyciągnięcie przez organ sprzecznych i nie mających pokrycia w faktach wniosków stwierdzających wadliwe prowadzenie przez skarżącego działalności transportowej w zakresie transportu i przekazywania odpadów. Ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych (spisanych w protokole kontroli) wykazano m.in., że firma świadczyła w 2021 r. usługi w zakresie transportu odpadów, w których będąc faktycznym wykonawcą usługi nie figurowała jako transportujący odpady na kartach przekazania odpadów sporządzanych na okoliczność przykazywania odpadów. Należy podnieść, że zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o odpadach transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów umieszcza indywidualny numer rejestrowy, o którym mowa w art. 54 ust. 1, na dokumentach związanych z tą usługą. Zgodnie z tym ostatnim przepisem indywidualny numer rejestrowy nadaje podmiotowi transportującemu marszałek województwa, dokonując wpisu do rejestru. Z kolei w myśl art. 69 ust. 1a ustawy o odpadach kierujący środkiem transportu, którym są transportowane odpady, jest obowiązany posiadać w trakcie transportu potwierdzenie wygenerowane z Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami, umożliwiające weryfikację informacji zawartych w karcie przekazania odpadów ze stanem rzeczywistym. Powyższe naruszenie stwierdzono na podstawie analizy wygenerowanych kart przekazania odpadów skontrolowanych w trakcie kontroli.

Na podstawie śledzenia wykonywanych przez skarżącego transportów, ustalono, że transport odpadów nie docierał na miejsce dostarczenia odpadu wskazane w karcie przekazania odpadów. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach transportujący odpady wykonujący usługę transportu odpadów jest obowiązany dostarczyć odpady do miejsca przeznaczenia odpadów i przekazać je posiadaczowi odpadów, o którym mowa w ust. 3 - tj. wskazanemu przez zlecającego usługę. Z zestawienia wykonanego na potrzeby postępowania przez inspektorów organu - odpady transportowane przez skarżącego nie były dostarczane do wskazanej w karcie przekazywania odpadów firmy - B. w O. Nie jest przekonujący zarzut, iż inspektorzy WIOŚ K. obserwowali odbiorcę odpadów - tj. wymienioną powyżej firmę tylko do godziny 15.00-tej, podczas gdy transporty dokonane były w późniejszych godzinach. W załączonych bowiem kartach przekazania odpadów wskazane były inne godziny transportów - dopołudniowe. Skoro w toku przeprowadzonej kontroli organ stwierdził, że w odniesieniu do wielu kursów transportów odpadów, które przedsiębiorca potwierdził w indywidulnych kontach w systemie "BDO", nie przekazał on transportowanych odpadów do wskazanego w kartach przekazania odpadów posiadacza odpadów, a także nie dostarczył on odpadów do miejsca ich przeznaczania wskazanego w tych kartach, to bezsprzecznie działanie takie sprzeczne jest z art. 24 ust. 4 ustawy o odpadach, a stąd zasadnym było zasygnalizowanie przedsiębiorcy tej sprzeczności poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego obligującego do prowadzenia działalności respektującej wymagania wynikającego z tego przepisu.

Odnosząc się do zatem do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, to stwierdzić przyjdzie, że nie znajdują one uzasadnienia. Zgromadzony w sprawie materiał i dokonane przez organ ustalenia były wystarczające do stwierdzenia, że skarżący wykonuje działalność z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Mając na względzie dotychczasowe rozważania oraz to, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.