II OSK 937/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-02-07	
Data wpływu	2016-04-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Barbara Adamiak /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Wojciech Mazur /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 2563/14	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 145 par. 1, art. 151 par. 1i 2,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.W. P., E. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2563/14 w sprawie ze skargi G. W. P., E. P. i W.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. Nr: [...] 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. W P. i E. P. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz na rzecz G. W. P., E.P. i W. P. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście) tytułem zwrotu pozostałych kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2563/14 oddalił skargę G. W. P., E. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji własnej ostatecznej z dnia [...] 2007 r. znak [...] z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 2 k.p.a. i jednocześnie stwierdził, że w/w decyzja własna zapadła z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. z pominięciem stron postępowania E. P. i W. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja w trybie wznowieniowym nie narusza prawa, bowiem decyzja organu I instancji nie rozstrzyga o istocie sprawy, bowiem nie uchyla decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym, ale również nie stwierdza braku podstaw do jej uchylenia. Jest decyzją jedynie o charakterze formalnym. Wskazał, że decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2007 r. została doręczona G. W. P. i B. I. w dniu 12 września 2007 r., natomiast P. S. w dniu 17 września 2007 r. Oznacza to zdaniem Sądu I instancji, że ostatnią ze stron, której doręczono w dniu 17 września 2007 r. decyzję był P. S. i od tej daty należało liczyć termin upływu przedawnienia, w którym mogły ją skutecznie wzruszyć w trybie wznowienia postępowania inne strony, które nie wzięły udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ na każdym etapie postępowania. Sąd I instancji ponadto wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazuje, że przyczyną nieuwzględnienia wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji był brak podstawy prawnej. Natomiast naruszenie prawa, o którym mówi art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu zwykłym, nie zaś mankamentów postępowania wznowieniowego.

Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

G. W. P., E. P. i W. P. wnieśli skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. dające podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji i art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i jej oddalenie, a tym samym dokonanie niewłaściwej kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działalności organów nadzoru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, w sytuacji naruszenia przez organy nadzoru budowlanego szeregu przepisów postępowania:

a) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie skarżonego wyroku, co uniemożliwia zrozumienie zasadności podjętego rozstrzygnięcia sądowego, a ponadto nie wyjaśnia zastosowanej podstawy prawnej uzasadniającej oddalenie skargi,

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 Kpa poprzez uznanie, że przepis ten stanowi podstawę prawną do orzeczenia o odmowie uchylenia decyzji w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym w sytuacji, gdy nastąpiło przedawnienie orzekania o odmowie uchylenia decyzji z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa,

c) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 Kpa poprzez dokonanie błędnej kontroli w zakresie wskazania przez Organy okoliczności, z powodu których nie uchyliły one decyzji,

d) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 Kpa poprzez dokonanie błędnej kontroli w zakresie oznaczenia stron występujących w sprawie w wydanych decyzjach w postępowaniu wznowieniowym przed Podlaskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] jako organem I instancji, a wcześniej w decyzji podjętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 146 § 1 w związku z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Istotą instytucji wznowienia postępowania administracyjnego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym została wydana zostało dotknięte ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową, wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. O takiej konstrukcji prawnej wznowienia postępowania przesądza expressis verbis art. 149 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc “Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Wydanie postanowienia o wznowienie postępowania otwiera postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie, w którym została wydana decyzja ostateczna zostało dotknięte jedną z wadliwości procesowej, wyliczonej w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie wystąpienia jednej ze wskazanych wadliwości nakłada na organ właściwy w sprawie obowiązek rozpoznania i rozstrzygnięcia ponownego sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Ustanowione w art. 146 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki negatywne nie pozbawiają organu właściwego w sprawie kompetencji ponownego rozpoznania sprawy, a wyłączają dopuszczalność podważenia mocy prawnej decyzji przez zastosowanie sankcji wzruszalności decyzji przez jej uchylenie. Nie jest zatem prawidłową wykładnią art. 146 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: “Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat", wykładnia, która wyprowadza pozbawienie prawa jednostki do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanka przedawnienia obowiązuje tylko co do zastosowania środka prawnego uchylenia decyzji, a nie w zakresie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Tak też stanowi art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego: "W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji". Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną ma ustalić, czy przez kwalifikowaną wadliwość procesową nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy z naruszeniem przepisów prawa materialnego (z wyłączeniem kwalifikowanej wadliwości będącej podstawą do stwierdzenia nieważności). Ma to zasadnicze znaczenie dla ochrony praw strony z tych względów, że decyzja stwierdzająca wydanie decyzji z naruszeniem prawa jest prejudykatem dla dochodzenia odszkodowania. Ograniczenie przedmiotu wznowienia postępowania wyłącznie do ustalenia wadliwości procesowej nie daje podstaw do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że narusza art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego połączenie rozstrzygnięcia o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa z odmową uchylenia decyzji. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odmawia uchylenia decyzji, jeżeli w wyniku przeprowadzenia postępowania stwierdził brak podstawy do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W sprawie organy ustaliły wadliwość procesową wyliczoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie było podstaw do rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego co do oznaczenia stron. W razie wielości stron oznaczenie stron przez wskazanie w wyliczeniu adresatów, którym decyzje się doręcza nie stanowi wadliwości, która przesądzałaby o wpływie na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na mocy art. 200 i 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania sądowego.

W razie wniesienia skargi, wniosku o uzasadnienie wyroku, skargi kasacyjnej w sprawie objętej współuczestnictwem materialnym pobiera się jeden wpis (art. 230 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz jedną opłatę kancelaryjną (art. 234 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).