I OSK 2296/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-13	
Data wpływu	2011-12-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabella Kulig - Maciszewska /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Monika Nowicka /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1102/11	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art.3 § 2 pkt 5 i 6, art.147 § 1, art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art.20 ust.3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska ( spr.) del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1102/11 w sprawie ze skargi M. M. i T. Sz. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek T. Sz. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1102/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi M. M. i T. Sz. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Rada Miasta Z. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] , ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa na 30% wzrostu wartości oraz wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej na 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po jej wybudowaniu.

M. M. i T. S. po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa wnieśli skargi na powyższą uchwałę.

W odpowiedzi na skargi Rada Miasta Z. wniosła o ich oddalenie.

Sprawa była dwukrotnie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a wydane przez ten sąd wyroki były uchylane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt I OSK 628/09 uchylającym pierwszy wydany w sprawie wyrok sądu pierwszej instancji z 20 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 934/08 przesądził, że interes skarżących jako właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy Z. został kwestionowaną uchwałą naruszony, a więc mają oni legitymację do jej zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g. Sąd kasacyjny wskazał jednocześnie, że powyższa uchwała podjęta została na sesji zwołanej w bardzo krótkim terminie, przy czym brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dokumentów uzasadniających tak szybkie zwołanie sesji Rady Miasta Z. dla podjęcia przedmiotowej uchwały. Z akt nie wynika również czym kierowała się Rada Miasta Z. ustalając maksymalne stawki opłat adiacenckich. Nie bez znaczenia w takiej sytuacji jest także, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponoszona przez skarżącego kwestia możliwości zabrania głosu na sesji Rady Miasta Z. – stosownie do § 6 ust. 6 Statutu Miasta Z.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2148/09 oddalił skargę, wywodząc że z obowiązujących przepisów nie wynika wprost obowiązek sporządzania uzasadnienia uchwał. Zatem brak takiego uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu. Sąd podkreślił jednocześnie, że jego kognicja sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a nie zasadności przyjętej regulacji. Odnosząc się zaś do kwestii uniemożliwienia skarżącemu wzięcia udziału w sesji Rady Miasta, Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że udział ten nie mógł mieć wpływu na treść uchwały, co wynikać ma z analizy stanowiska jakie chciał on na tej sesji przedstawić radnym. Sąd stwierdził również, że zwołanie sesji Rady na dzień 7 lutego 2008 r. mogło ewentualnie nastąpić z naruszeniem § 6 ust. 5 Statutu, gdyż organ nie przedstawił informacji o dopełnieniu obowiązków wymienionych w tym przepisie. Jednakże podanie informacji o zwołaniu sesji w Biuletynie Informacji Publicznej przy jednoczesnym dotrzymaniu wymagań określonych w art. 20 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., oznacza, że takie naruszenie przepisów statutu nie miało wpływu na treść uchwały. Ponadto sąd pierwszej instancji, dokonując wykładni przepisów art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 91 ust. 4 i art. 94 ust. 2 u.s.g., wywodził, że w stosunku do aktów prawa miejscowego, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, nie jest możliwe wydanie w postępowaniu sądowym orzeczenia stwierdzającego wydanie takiej uchwały z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. I OSK 12/11 uchylił wyrok pierwszej sądu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny wytknął sądowi pierwszej instancji, iż w toku rozpoznawania sprawy nie wziął on pod uwagę wytycznych sądu kasacyjnego w zakresie dotyczącym ustalenia motywów – uzasadnienia przyjęcia w zaskarżonej uchwale maksymalnych stawek opłat adiadcenckich – odpowiednio 30% i 50% oraz w zakresie wskazującym, że z faktu, iż radzie gminy przysługują uprawnienia ustawowo określone nie wynika całkowita dowolność działania organu gminy, czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Zarzucił ponadto Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że przyjął on sprzecznie z wykładnią dokonaną w wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r. stanowisko o braku obowiązku sporządzenia przez Burmistrza uzasadnienia projektu uchwały, pomijając przy tym zarówno kwestię treści tego uzasadnienia, jak i przebieg obrad sesji Rady w tej części wynikający z protokołu obrad, nie odnosząc się do znaczenia ani treści uzasadnienia wniosku Burmistrza, ani protokołu obrad dla oceny, czy można uznać, że wymóg racjonalnego uzasadnienia ustalenia maksymalnych stawek opłat adiacenckich, o jakim mowa w uzasadnieniu wiążącego wyroku NSA, został spełniony. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, iż wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji możliwe jest orzeczenie przez Sąd, że uchwała będąca aktem prawa miejscowego wydana została z naruszeniem prawa (przy nieistotnym naruszeniu tego prawa) W takim bowiem przypadku sąd orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g.

Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że sąd pierwszej instancji powinien był ustalić w sposób rozstrzygający, czy doszło do naruszenia przepisów § 6 ust. 3. ust. 5 i ust. 6 Statutu Miasta Z., a jeśli tak, to jaki miało ono charakter w aspekcie przepisów art. 91 ust. 4 u.s.g. w zw. z. z art. 147 § 1 p.p.s.a. Powinien przy tym zająć jednoznaczne stanowisko, czy konieczność dotrzymania wymagań określonych w art. 20 ust. 3 u.s.g. uniemożliwia ścisłe dotrzymanie wymagań określonych w przepisach Statutu. Sąd pierwszej instancji powinien był także rozważyć, czy tryb i sposób podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, odpowiadał co do zasady wymogom prawidłowej legislacji, a w razie stwierdzenia odstępstw od tych wymogów powinien rozważyć, czy miały one stopień "istotny", czy "nieistotny". Przy czym rozpoznając ponownie sprawę sąd ten będzie miał na uwadze wykładnię prawa (art. 190 p.p.s.a.) oraz wskazania co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a.) zawarte zarówno w poprzednim jak i niniejszym wyroku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że regulacje dotyczące stanowienia prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego ustanowione są w ustawie o samorządzie gminnym oraz aktach prawa miejscowego regulujących ustrój gmin – statutach. Organem stanowiącym te akty jest w myśl art. 41 ust. 1 u.s.g. rada gminy. Rada jako organ kolegialny obraduje i podejmuje uchwały na posiedzeniach ustawowo nazywanych sesjami. Obrady te mogą odbywać się w trybach zwykłych lub nadzwyczajnych. W trybie zwykłym sesje zwoływane są przez przewodniczącego rady w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał (art. 20 ust. 1 u.s.g.), zaś w trybie nadzwyczajnym zwoływane są na wniosek wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady gminy (art. 20 ust. 3 u.s.g.). Przy czym w tym ostatnim przypadku przewodniczący rady jest zobowiązany do zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu siedmiu dni od dnia złożenia wniosku. Szczegółowy tryb prac rady gminy (niezależnie od tego czy jest to tryb nadzwyczajny czy zwykły) określa statut gminy, który stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na jej terenie.

Sąd stwierdził, że ponieważ ustawa samorządowa nie określa terminów w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady jak też trybu tego powiadomienia, miarodajne w tym zakresie są wyłącznie przepisy statutu. Na terenie miasta Z., w dacie wydawania kwestionowanej uchwały, obowiązywał Statut Miasta Z. uchwalony uchwałą z 14 maja 2003 r. Nr VIII/69/03 (Dz. Urz. Woj. Mazow. Nr 170, poz. 4176 ze zm.). Statut ten nie przewidywał odrębnych zasad postępowania przy zwoływaniu sesji nadzwyczajnych i zwykłych, przyjmując w tym zakresie jednolity sposób postępowania. Niezależnie zatem od trybu zwoływania posiedzenia rady, przewodniczący rady zobowiązany jest zawiadomić radnych na co najmniej 5 dni przed terminem rozpoczęcia sesji (§ 6 ust. 3 Statutu). Zgodnie zaś z ust. 5 § 6 Statutu zawiadomienie o terminie, miejscu i porządku obrad sesji Rady podaje się do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta, oraz poprzez rozplakatowanie na terenie Miasta. Mieszkańcy zaś wyrażający chęć zabrania głosu na sesji Rady winni co najmniej na 3 dni przed rozpoczęciem sesji złożyć pisemny wniosek do Przewodniczącego Rady, podając tematy wystąpienia wraz z uzasadnieniem (§ 6 ust. 5). W przypadku sesji zwoływanej na wniosek podmiotów określonych w ustawie o samorządzie gminnym (a więc sesji nadzwyczajnych), porządek obrad wraz z projektami uchwał, wnioskodawca dołącza do wniosku (§ 6 ust. 7).

Sesja Rady Miasta w dniu 7 lutego 2008 r., na której podjęto zaskarżoną uchwałę, zwołana została na wniosek Burmistrza Miasta w trybie nadzwyczajnym opisanym w art. 20 ust. 3 u.s.g. O terminie sesji, jak wynika z akt sprawy, radni poinformowani zostali w dniu 5 lutego 2008 r., a mieszkańcy gminy na cztery dni przed posiedzeniem rady poprzez umieszczenie w tym przedmiocie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej.

Sąd stwierdził, że przy zwoływaniu sesji Rady Miasta nie tylko nie dochowano określonych przepisami Statutu terminów powiadamiania radnych, ale również nie dopełniono obowiązku powiadamiania o tym posiedzeniu mieszkańców gminy w sposób przewidziany Statutem. Opublikowanie ogłoszenia o sesji Rady w Biuletynie Informacji Publicznej nie zwalnia bowiem organu z obowiązku dochowania trybu powiadamiania mieszkańców o planowanym posiedzeniu rady, określonego przepisami prawa miejscowego. Skoro obligują one organy gminy do powiadamiania o posiedzeniach Rady poprzez wywieszenie w tym przedmiocie informacji w Urzędzie Miasta oraz rozplakatowanie na terenie miasta, to nie można oczekiwać by jednostka zainteresowana posiedzeniem Rady, informacji takiej poszukiwała w ww. Biuletynie. To zaś oznacza, że o posiedzeniu Rady w dniu 7 lutego 2008 r. mieszkańcy gminy nie zostali powiadomieni zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy brak podania, w przypisanej w prawie miejscowym formie, informacji dotyczącej terminu sesji, jest istotnym naruszeniem praw osób, których przyjęte na tej sesji rozwiązania dotyczą. Skutkiem niewłaściwego poinformowania o sesji, było zaś w niniejszej sprawie uniemożliwienie skarżącemu, będącemu potencjalnym adresatem stanowionych przepisów, przedstawienia w trakcie obrad rady swojego stanowiska w przedmiocie procedowanej uchwały, co stanowi istotne naruszenie jego konstytucyjnie chronionych praw.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że przewidziany w art. 20 ust. 3 u.s.g. tryb nadzwyczajny zwoływania sesji, ze względu na krótki termin w jakim posiedzenie rady musi się odbyć, wyłącza stosowanie przepisów dotyczących trybu i sposobu powiadamiania o tym posiedzeniu zawartych w statucie. Takiego wyłączenia bowiem przepisy statutu nie przewidują, a określony w § 6 ust. 3 Statutu termin, jest niewątpliwie terminem krótszym, niż ostateczny termin zwołania sesji określony ustawą samorządową, co wyklucza uznanie tego przepisu za sprzeczny z ustawą, a tym samym nieważny. Obowiązek dołączenia do wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji projektów uchwał (§ 6 ust. 7 Statutu), na który powołuje się gmina, ma zaś na celu jedynie umożliwienie niezwłoczne po otrzymaniu wniosku doręczenie tych projektów radnym. Przy czym stanowi on w istocie powielenie przepisu art. 20 ust. 3 zdanie drugie w zw. z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. Skoro więc organ stanowiący statut, określił jednolite terminy dla zwoływania sesji rady, to zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, którą odnieść należy także do organów stanowiących samorządu terytorialnego, uznać należy że uczynił to świadomie, mając na względzie zapewnienie radnym minimalnego okresu czasu umożliwiającego przygotowanie się do sesji i rozważenie mających stanowić przedmiot obrad propozycji.

Ponadto zdaniem Sądu niedopuszczalne jest stanowienie, bez szczególnie uzasadnionych powodów, przepisów prawa miejscowego, na sesjach zwoływanych w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 20 ust. 3 u.s.g., a tym bardziej stanowienie w tym trybie regulacji, których stosowanie oznaczało będzie obciążania jednostek daninami publicznoprawnymi. Stanowienie przez jednostki samorządu terytorialnego prawa miejscowego powinno odbywać się bowiem w sposób pozwalający uczestnikom procesu uchwałodawczego na dostateczne rozważenie zgłaszanych propozycji, wzięcie pod uwagę i skonfrontowanie różnych racji i argumentów. Tego wymaga dyrektywa demokratyzmu stanowienia prawa, który nie wyczerpuje się w samym przegłosowaniu projektu uchwały większością głosów, lecz również możliwości rzetelnego przedyskutowania zgłaszanych projektów. Urzeczywistnienie tej dyrektywy z całą pewnością pełniej służy zwykły tryb uchwałodawczy, gdzie zarówno radni jak i inni ewentualni uczestnicy procesu (mieszkańcy gminy) mogą przedstawić swoje stanowiska co do zaproponowanych rozwiązań, niż przyjęty w niniejszej sprawie tryb procedowania na sesji nadzwyczajnej, która ze swej istoty przewidziana jest co do zasady dla procedowania spraw, w sytuacjach szczególnie uzasadnionych. Z akt zaś nie wynika by taki przypadek w niniejszej sprawie zaistniał, nie wskazuje go również Burmistrz we wniosku o zwołanie sesji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przyjęty tryb uchwalenia zaskarżonego aktu nie odpowiadał wywodzonym z art. 2 Konstytucji RP zasadom poprawnej legislacji.

Kolejną wadą procesu uchwalania zaskarżonej uchwały podnoszoną przez skarżących, na którą zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny jest brak jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, dla przyjętych w zakwestionowanej uchwale stawek opłaty adiacenckiej, co czyni usprawiedliwionym zarzut ich arbitralnego ustalenia. Uchwalenie bowiem stawek opłaty na poziomie ich maksymalnych wysokości bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego rodzaju rozstrzygnięcia nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Zważyć zaś należy, że uzasadnienie projektów uchwały, przez które należy rozumieć podanie argumentacji i motywów przemawiających za przyjęciem procedowanego rozwiązania w określonym kształcie, należy do obowiązków projektodawcy aktu normatywnego. Obowiązek ten wynika zarówno z dyrektyw stanowienia prawa zawartych w § 131 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), jak też przepisów Statutu Miasta Z. (§ 16 ust. 2 , § 17 ust. 2).

Sąd wskazał, iż wprawdzie Burmistrz Miasta sporządził uzasadnienie do przygotowanego przez siebie projektu uchwały, jednakże w jego treści w żaden sposób nie odniósł się do proponowanych stawek opłaty adiacenckiej. Podobnie jak w toku obrad Rady w dniu 7 lutego 2008 r. kwestie te w ogóle nie były brane pod uwagę (vide protokół z obrad Rady). Ustawodawca zaś, w art. 98a i art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 106, poz. 654 ze zm.), świadomie pozostawił organom gminy kompetencje do uregulowania wysokości tych opłat ograniczając się do wskazania stawek maksymalnych, co oznaczało, że obowiązkiem organu stanowiącego gminy było rozważenie nie tyle zasadności podejmowania uchwały (a w świetle protokołu z sesji tylko tym Rada się zajmowała), ale przede wszystkim kwestii wysokości stawek. Skoro zaś w toku procedowania kwestia ta nie była w ogóle podnoszona to uznać należy, że Rada podjęła w tym przedmiocie rozstrzygnięcie o charakterze arbitralnym, a tym samym sprzeczne z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą praworządności. W demokratycznym państwie prawnym nie może być zaś akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy bowiem do samej istoty zasady praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Z., reprezentowana przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Z. z dnia 7 lutego 2008 r., nr XVII/147/08, podczas gdy brak było przesłanek do stwierdzenia istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności przedmiotowej uchwały;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 2003 r. o samorządzie gminnym poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest ograniczenie 7 dniowego terminu do zwołania sesji w powyższym trybie poprzez zapisy statutu Miasta Z., tj. § 6 ust. 3, 5 i 6.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji błędnie ustalił, iż zapisy §6 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 statutu mogą mieć zastosowanie także do zwoływania sesji w trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym co w konsekwencji oznaczałoby, iż zapisy statutu mogą ograniczać przepisy ustawy, tj. art. 20 ust. 3 ustawy .

Sesja zwoływana w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zwoływana jest w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku przez podmioty uprawnione. Przepisy nie wymagają uzasadnienia wniosku w sprawie zwołania sesji nadzwyczajnej. Siedmiodniowy termin zwołania sesji nadzwyczajnej jest terminem instrukcyjnym, bowiem ustawa nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku nie zwołania sesji w terminie późniejszym a nawet nie zwołania jej w ogóle. Przyjęta przez Sąd I instancji interpretacja uniemożliwiałaby gminie zwoływanie sesji nadzwyczajnej w terminie krótszym niż zwoływanie sesji zwyczajnej, co byłoby sprzeczne zarówno z logiką i jak się wydaje intencją ustawodawcy. Zwołanie sesji w trybie art. 20 ust. 3 dotyczy bowiem spraw, które winny być w trybie pilnym rozstrzygnięte.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, iż w § 6 ust. 7 statutu brak jest jakiegokolwiek odniesienia, z którego wynikałoby, iż ust. 3, ust. 5 i ust. 6 § 6 statutu mają zastosowanie do zwoływania sesji nadzwyczajnej w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto nawet gdyby przyjąć, iż do zwoływania sesji w trybie nadzwyczajnym mają jednak zastosowanie zapisy § 6 ust. 3, ust. 5 i ust. 6 statutu, to z pewnością Sąd I instancji błędnie przyjął, iż niedotrzymanie terminów wynikających z tychże zapisów oznacza, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa ( z uzasadnienia wyroku TK z dnia 9 grudnia 2003 r. P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na ukształtowanie treści aktu.

Rada stwierdziła, iż powiadomienie na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej jest obecnie standardowym sposobem przekazywania informacji o działalności wszystkich organów gminy i dociera do najszerszej grupy odbiorców. Można zatem uznać, że zamieszczenie tam informacji, a nie na tablicy ogłoszeń i rozplakatowanie stanowiło naruszenie statutu, lecz w ocenie skarżącego nie było to istotne naruszenie.

Ponadto skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu, że niemożliwe jest stanowienie przepisów prawa miejscowego na sesjach zwoływanych w trybie art. 20 ust. 3 u.s.g., a tym bardziej stanowienie w tym trybie regulacji, których stosowanie oznaczało będzie obciążanie jednostek daninami publiczno-prawnymi. Zarówno ustawa o samorządzie gminnym jak i statut Rady Miasta Z., nie definiują jakie uchwały mogą być podejmowane w trybie art. 20 ust. 3 ustawy. Oznacza to, że każda uchwała, również stanowiąca prawo miejscowe, może być podjęta w powyższym trybie. Podobnie nie można zgodzić się z Sądem I Instancji, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjętych w zakwestionowanej uchwale stawek opłaty adiacenckiej. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2010 r. II GSK 876/09 tryb pracy organów gminy określa statut gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.) i to w tym akcie należałoby poszukiwać rozwiązań pozwalających na stwierdzenie w jaki sposób określona Rada winna przedstawić motywację swojego stanowiska wyrażonego w formie uchwały. Według § 17 ust. 2 statutu projekt uchwały powinien być przedłożony Radzie wraz z uzasadnieniem, w którym należy wskazać potrzebę podjęcia uchwały oraz informację o ewentualnych skutkach finansowych jej realizacji. W przedłożonym uzasadnieniu do uchwały została zawarta motywacja podjęcia uchwały. Można się z nią zgadzać lub nie, lecz z pewnością wyczerpuje ona zapisy tegoż paragrafu.

Na rozprawie M. M. i T. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, a T. S. również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że Sąd nie posiada kompetencji do zmiany, uzupełniania czy też precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w § 2 art. 183 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną zgodnie z podniesionymi zarzutami.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić należy, iż jest on całkowicie chybiony. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym określającym formę wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., a więc m.in. na akty prawa miejscowego organów gminy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uwzględnił skargi stwierdzając istotne naruszenie przepisów. W uzasadnieniu wyroku szczegółowo przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie. W takiej sytuacji miał zastosowanie powyższy przepis i w żaden sposób nie został naruszony. Do jego naruszenia doszłoby w sytuacji gdyby Sąd I instancji nie stwierdził istotnych naruszeń prawa a mimo tego zastosował art. 147 § 1 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut odnoszący się do przyjętych przez Sąd I instancji istotnych naruszeń prawa, tj. do kwestii terminu zwołania sesji nadzwyczajnej.

Natomiast nie zawiera żadnych sprecyzowanych zarzutów wskazujących naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów prawa co do uznania istotnych naruszeń m.in. w zakresie uzasadnienia uchwały, przyjęcia maksymalnych stawek opłat adiacenckich, podjęcia zaskarżonej uchwały na sesji nadzwyczajnej. W związku z powołaną wyżej zasadą związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tych wszystkich kwestii.

Natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3 ww. ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię dopuszczającą ograniczenie 7-dniowego terminu do zwołania nadzwyczajnej sesji przez zapisy Statutu Miasta Z. jest również niezasadny. Przede wszystkim Sąd I instancji nie dokonał takiej wykładni przepisów art. 20 ust. 3 ww. ustawy.

Stwierdził jedynie, iż przepisy ustawowe nie określają terminów, w jakich należy poinformować radnych i mieszkańców o sesji rady, jak też trybu tego powiadomienia i w tym zakresie mają zastosowanie przepisy Statutu. Stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe. Podkreślić należy, iż statut jest aktem prawa miejscowego stanowiącym o ustroju gminy. Jest zbiorem przepisów regulujących najważniejsze sprawy dla wspólnoty samorządowej, w tym m.in. organizacji wewnętrznej gminy i tryb pracy jej organów (art. 22 ust. 1). Jako akt prawa miejscowego stanowi konstytucyjne źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania Gminy Z. (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). W statucie tym uregulowano m.in. kwestie terminów i trybu powiadamiania o sesji nie tylko radnych, ale również mieszkańców. Zapisy statutu w tym zakresie są obligatoryjne i stanowią realizację konstytucyjnego (art. 61 Konstytucji RP) i ustawowego (art. 11b ustawy o samorządzie gminnym) prawa obywatela do informacji, która obejmuje m.in. wstęp na sesje rady gminy i posiedzenia komisji. Stwierdzić należy, iż przyjęte w tym zakresie zapisy Statutu Gminy w żaden sposób nie ograniczają ustawowego terminu do zwołania sesji w trybie art. 20 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem są krótsze niż termin 7-dniowy. Podkreślić przy tym należy, iż nieważne czy zwoływana jest sesja zwyczajna czy też nadzwyczajna to powyższy przepis nie ogranicza prawa mieszkańców do informacji, a więc m.in. powiadomienia o sesji rady gminy i porządku jej obrad. Natomiast zauważyć trzeba, iż termin określony w art. 20 ust. 3 ma charakter instrukcyjny, a ustawa nie przewiduje żadnych skutków prawnych w przypadku zwołania sesji w terminie późniejszym.

Stwierdzić należy, iż Sąd I instancji zasadnie uznał, że niezachowanie statutowych terminów powiadamiania społeczności lokalnej o sesji, a przede wszystkim brak powiadomienia w formie przewidzianej w Statucie Gminy stanowi istotne naruszenie prawa – godzi bowiem w podstawowe konstytucyjne prawo obywateli , na co zasadnie wskazał Sąd I instancji.

Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd oddalił wniosek T. Sz. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wobec niewykazania aby takie niezbędne koszty, o których mowa w art. 205 p.p.s.a. zostały poniesione. Natomiast wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozpoznawany jest stosownie do kompetencji przez wojewódzki sąd administracyjny.