Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2024 r. sygn. akt III SA/Gl 74/24 w sprawie ze skargi J. J. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 3 stycznia 2024 r. nr FZWRz-0151-2/5/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. J. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 czerwca 2024 r. sygn. akt: III SA/Gl 74/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi J. J. ("skarżący") na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach (dalej jako "organ") z dnia 3 stycznia 2024 r. nr FZWRz-0151-2/5/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu, oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia 14 grudnia 2023 r. skarżący zwróci się do organu z wnioskiem o zwrot kosztów dojazdu z miejscowości [...] do miejscowości pełnienia służby w K. od dnia 1 maja 2023 r. Do ww. wniosku skarżący złożył oświadczenie, że dojeżdża do miejscowości pełnienia służby dwoma środkami lokomocji, tj.: transportem publicznym firmy [...] oraz koleją, a łączna cena biletów miesięcznych w dwie strony wynosi 405,16 zł.

Pismem z dnia 3 stycznia 2024 r., nr FZWRz-0151-2/5/2021, organ poinformował skarżącego, że w oparciu o art. 88 ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2023 r., poz. 171 z późn. zm., dalej także "u.p.") brak jest podstaw do przyznania zwrotu kosztów dojazdu.

Organ zaznaczył, że czynności sprawdzające wykazały, iż czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem (łącznie z przesiadkami) środkami publicznego transportu zbiorowego zgodnie z oświadczeniem skarżącego przekracza w obie strony dwie godziny. Organ wskazał, że łączny czas dojazdu skarżącego do służby wynosi 1 godzinę 19 minut, a łączny czas dojazdu ze służby wynosi 1 godzinę 12 minut. Zatem łączny czas dojazdu i powrotu ze służby zgodnie z rozkładem jazdy wynosi 2 godziny 31 minut.

Organ wyjaśnił, że prawo do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby reguluje art. 93 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby przysługuje zwrot kosztów dojazdu w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Z kolei, w myśl art. 88 ust. 4 ustawy o Policji miejscowość pobliska to miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązku służbowe.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. pismo (akt), skarżący zarzucił organowi błędną interpretację art. 93 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji polegającą na uwzględnieniu w czasie przejazdu czasu oczekiwania na przesiadkę.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wskazując w uzasadnieniu, że gdy w sprawie niniejszej ustalone zostało, że nie istnieją połączenia, w których czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem, w powiązaniu z godzinami pełnienia przez skarżącego służby nie przekracza 2 godzin, nie można uznać miejscowości, w której zamieszkuje skarżący za pobliską miejscowości pełnienia przez niego służby. To z kolei prowadzi do wniosku, że odmowa przez organ zwrotu kosztów dojazdu w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji znajdowała oparcie w przepisach prawa.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący domagał się zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości [...] do K., gdzie wykonuje swoje obowiązki służbowe. Skarżący we wniosku do organu podał, że czas dojazdu w obie strony wynosi łącznie około 105 minut.

Organ, w oparciu o oświadczenie skarżącego znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy ustalił, że czas przejazdu jest większy od podanego we wniosku i wynosi łącznie w obie strony 2 godziny 31 minut.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w przypadku środków komunikacji publicznej kursujących według ustalonego rozkładu jazdy, okres oczekiwania na przystanku jest również elementem podróży pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem pełnienia służby. Rozkład jazdy stanowi obiektywną okoliczność towarzyszącą transportowi, zatem nie może być pominięty w wyliczeniu czasu dojazdu. Przyjęcie odmiennej interpretacji tworzyłoby fikcję krótszego okresu przejazdu między miejscem zamieszkania a miejscem świadczenia służby.

Po wtóre, wniosek ten wynika wprost z treści art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, który mówi o czasie dojazdu do miejsca pełnienia służby (...) i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami.

W rezultacie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ dokonał prawidłowej wykładni art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości i na podstawie art 173 w związku z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej "p.p.s.a.") wnosząc o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach,

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto na podstawie art 182 § 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art 174 pkt 1 p.p.s.a., t.j.

- art. 88 ust. 4 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało wydaniem wyroku oddalającego skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 3 stycznia 2024 r. nr FZWRz-0151-2/5/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu;

- art. 32 Konstytucji (Dz. U. z 1997 nr 78 poz.483 ze zm. zwanej dalej "Konstytucja RP") poprzez jego niezastosowanie przy wykładni art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, co doprowadziło do jego pominięcia i wydania wyroku oddalającego skargę na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia 3 stycznia 2024 r. nr FZWRz-0151-2/5/2024 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dojazdu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na podstawie art. 204 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zarzut pierwszy jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 93 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusem. Dla stwierdzenia istnienia - przewidzianego w art. 93 ust. 1 ustawy o Policji - uprawnienia policjanta do zwrotu kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby istotne jest zatem ustalenie, czy miejscowość, w której policjant mieszka stanowi miejscowość pobliską miejscu pełnienia przez niego służby. Na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o Policji, ustawodawca w art. 88 ust. 4 tej ustawy zawarł definicję ustawową pojęcia "miejscowości pobliskiej", zgodnie z którym miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby policjanta decydują dwie obiektywne przesłanki: po pierwsze, czas dojazdu, łącznie z przesiadkami, po drugie, rodzaj środka transportu. Zgodnie z rozkładem jazdy czas ten maksymalnie nie może przekraczać dwóch godzin w obie strony, łącznie z przesiadkami, a zatem i z czasem oczekiwania na kolejne połączenie w trakcie podróży. Przyjęta przez Sąd wykładnia prawa oparta o zastosowanie dyrektyw wykładni gramatyczno-językowej jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poprawna. Ustawodawca wyraźnie wskazał w przepisie art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, że czas przesiadek, a zatem zakończenia podróży jednym środkiem transportu i oczekiwania na drugie połączenie jest wliczany do czasu podróży. Ratio legis wiąże się bowiem z ustaleniem realnego czasu, jaki policjant spędza w podróży. Możliwość dojazdu z miejsca pracy do miejsca zamieszkania w czasie krótszym niż dwie godziny w obie strony musi mieć więc charakter rzeczywisty, a nie jedynie hipotetyczny, sprowadzający się do zsumowania czasu spędzonego w środkach transportu bez czasu oczekiwania na kolejny połączenie w czasie przesiadki. Czyni to zarzut pierwszy nieuzasadniony.

Zarzut drugi jest nieuzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, art. 32 Konstytucji, który składa się z dwóch ustępów, nie nadaje się do zastosowania, gdyż nie zawiera normy prawnej programującej zachowania jednostki w sferze prawa administracyjnego. Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji są bowiem wyrazem aksjologii obowiązującej w całym systemie prawa. Przepis ten może mieć jedynie znaczenie w procesach wykładni innych norm prawnych, w szczególności z zastosowaniem dyrektyw celowościowych lub aksjologicznych.

Po drugie, zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15, www.cbosa). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.

Wskazać dodatkowo należy, że bezzasadność skargi kasacyjnej jest konsekwencją niewniesienia zarzutu naruszenia prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny w związku z jego brakiem jest związany ustaleniami faktycznymi przyjętymi przez sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. W ustaleniach tych przyjęto zaś czas przejazdu wynosi łącznie w obie strony 2 godziny i 31 minut, a zatem więcej niż wynosi ustawowy limit uprawniający do przyznania żądanego świadczenia. Ewentualna zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego nie mogłaby wpłynąć na uwzględnienie skargi kasacyjnej, gdyż brak byłoby podstaw wzruszenia ustaleń faktycznych, które zdeterminowały treść wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.