Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Artur Kuś (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oddala skargę

1. P. R. (dalej: "skarżący") złożył przy piśmie z 16 czerwca 2021 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31maja 2017 r. znajdującym zastosowanie do niniejszej sprawy, zaskarżył uchwałę nr [...] Rady [...] z [...] listopada 2010 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "T. – [...]" ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z [...] 2010 r. (dalej: "MPZP"), w części dotyczącej postanowień dotyczących nieruchomości należącej do P. R., położonej w W. przy ul. M. [...] stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...]. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

a) §3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. 1959 nr 52 poz. 315) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w usytuowaniu ww. nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem [...] w strefie ochrony sanitarnej w odległości 50 m wokół cmentarza oznaczonego symbolem przeznaczenia ZC, w której zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkalnej (§ 33 pkt. 1 i §12 pkt. 2 MPZP), podczas gdy zabudowania mieszkalne na ww. nieruchomości znajdują się w odległości ok. 25 m od granicy poszerzonego w M. cmentarza;

b) art. 17 pkt 6a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293) w zw. z art. 1 ust 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.), wyrażające się w braku wyrażenia zgody przez właściwego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego oraz w braku wystąpienia z wnioskiem przez właściwe władze kościelne o rozszerzenie cmentarza wyznaniowego;

c) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego przez organ;

Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w jej części tekstowej oraz graficznej we wskazanym powyżej zakresie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto w skardze wniesiono o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) odpisu z księgi wieczystej nr [...]; b) wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 16 kwietnia 2021 r. wraz z potwierdzeniem nadania oraz wydrukiem dotyczącym śledzenia przesyłki na fakt: prawa własności skarżącego w stosunku do nieruchomości, zgłoszenia organowi niezgodności M. w części dotyczącej ww. nieruchomości, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa; c) planu osiedla "Z." gminy J., powiatu i województwa [...] z zaznaczeniem ww. nieruchomości; d) aktu notarialnego Rep Nr ,[...] z [...] października 1952 r.; na fakt: budowlanego przeznaczenia nieruchomości od momentu jej powstania; e) projektu budowlanego przyłącza wodociągowego sporządzonego przez mgr inż. D. S. W.; f) zawiadomienia o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków z 10 września 2015 r. w którym wskazane zostały zabudowania mieszkalne na nieruchomości; g) wyciągu z tekstu oraz rysunku M. dotyczącego nieruchomości na fakt: wykazania prac modernizacyjnym dot. nieruchomości, m. in. legalnego doprowadzenia przyłącza wodociągowego do zabudowań mieszkalnych; h) wydruku z geoportal.gov.pl wskazującego na odległość zabudowań mieszkalnych na nieruchomości od granicy cmentarza na fakt: odległości zabudowań mieszkalnych na nieruchomości od granicy cmentarza wynoszącej ok. 25 m.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 16 kwietnia 2021 r. skarżący będący właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. M. [...], stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...] na podstawie art. 101 u.s.g. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z uchwaleniem M. w części dotyczącej należącej do niego nieruchomości. Wezwanie zgodnie z informacją wynikającą z wydruku dotyczącego śledzenia przesyłek P. S.A. zostało doręczone organowi 20 kwietnia 2021 r. Do dnia wniesienia skargi organ nie ustosunkował się do treści przedmiotowego wezwania.

Nieruchomość w obecnym kształcie powstała jako działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, na podstawie Planu Parcelacji Osiedla Z., zatwierdzonego [...] października 1934 r. jako działka nr [...]. Poprzednik prawny skarżącego – S. R. nabył nieruchomość w 1952 r. jako działkę budowalną, po czym niezwłocznie rozpoczął jej zabudowę. Skarżący nabył zabudowaną nieruchomość w dniu 20 grudnia 2002 r. od swojego ojca J. R. na podstawie umowy darowizny. Do budynków legalnie zostało doprowadzone przyłącze wodociągowe, doprowadzające wodę z miejskiej sieci wodociągowej. Zabudowania mieszkalne na nieruchomości są w chwili obecnej zamieszkiwane.

Skarżący wskazał, że przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania w sprawie interesu prawnego. Nie podlega wątpliwości, że z uwagi na fakt, iż postanowienia M. dotyczą terenu obejmującego działkę o numerze nr ew. [...] z obrębu [...], która stanowi własność skarżącego, stąd posiada on interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która bezpośrednio narusza jego uprawnienia właścicielskie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze wskazano, że zgodnie z M. nieruchomość usytuowana została na terenie oznaczonym symbolem [...] w strefie ochrony sanitarnej w odległości 50 m wokół cmentarza oznaczonego symbolem przeznaczenia ZC, w której zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkalnej (§ 33 pkt. 1 i §12 pkt. 2 M.). Zabudowania mieszkalne wzniesione przed uchwaleniem M. na nieruchomości, znajdują się w odległości ok. 25 m od granicy cmentarza, poszerzonego w M.. Przedmiotowe ustalenie planistyczne rażąco narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, który stanowi wprost, iż odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Do budynków legalnie zostało doprowadzone przyłącze wodociągowe, doprowadzające wodę z miejskiej sieci wodociągowej, co oznacza, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna w tym wypadku wynosić min. 50 m.

W chwili obecnej najbliższe pochówki od istniejących budynków dzieli odległość ok. 25 m. Obecna sytuacja, co oczywiste, może także zagrażać życiu i zdrowiu ludzi.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art 17 pkt 6a u.p.z.p. oraz art. 15 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wskazano, że cmentarz położony w W. przy ul. J. jest cmentarzem wyznaniowym. W niniejszej sprawie występuje również niezgodność M. z innymi przepisami odrębnymi, wyrażająca się w braku wystąpienia z wnioskiem przez właściwe władze kościelne o rozszerzenie cmentarza wyznaniowego oraz braku wyrażenia zgody przez właściwego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego (art 1 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Zgodnie z art. 17 pkt 6a u.p.z.p. projekt planu miejscowego opiniuje właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, natomiast na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 Nr 199 poz. 1227), organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwym w sprawie opiniowania i uzgadniania w ramach strategicznych ocen oddziaływania na środowisko w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest państwowy powiatowy inspektor sanitarny.

Jak wynika z analizy dokumentacji prac planistycznych, o której mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ([...]), brak jest w dokumentacji wniosku właściwych władz kościelnych o rozszerzenie cmentarza wyznaniowego oraz brak jest jakiejkolwiek zgody właściwego inspektora sanitarnego na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego. Proces poszerzania cmentarza powinien przebiegać w sposób ściśle zaplanowany, w oparciu o wnioski oraz uzyskane zgody, czego zabrakło w sprawie.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 21 ust 1 i art. 64 ust 1 i 3 Konstytucji wskazano, że zasada samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie władztwem planistycznym, została ustanowiona w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp. Zgodnie z powalanymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu ustalenia M. ograniczające prawo własności podlegają ocenie z punkty widzenia zachowania zasady równości, w tym istnienia uzasadnionych kryteriów zróżnicowania sytuacji prawnej poszczególnych adresatów norm prawnych.

Podkreślił się, że art 64 ust. 3 Konstytucji pełni podwójną rolę. Po pierwsze, stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę do wprowadzania ograniczeń prawa własności. Po drugie, zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności stanowić mogą - formalne, jak i materialne kryterium dla dokonanych przez prawodawcę ograniczeń. Tym samym art. 64 ust 3 Konstytucji legitymizuje ustawodawcze ograniczenia własności. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych.

Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych.

W niniejszym stanie faktycznym doszło do ograniczenia prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego przez organ. Nielegalnie ograniczono prawo własności skarżącego, czyniąc z nieruchomości nielegalnie w istocie strefę buforową, oddzielającą pozostałe tereny od cmentarza grzebalnego, bez możliwości jakiejkolwiek zabudowy. W konsekwencji doszło do sytuacji, w której bezprawne działania organu, zniwelowały uprawnienia właściciela nieruchomości.

2. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wskazała, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze są niezasadne i tym samym skarga powinna zostać oddalona w całości.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżący, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego M. może posiadać legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących jego nieruchomości przy wykazaniu, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy. W zaistniałej sprawie określone w M. przeznaczenie terenu, w przypadku terenu cmentarza, odzwierciedla stan na gruncie z okresu przystąpienia do sporządzania M. i jego uchwalenia a zasięg terenów gdzie realizowane są pochówki obejmuje tereny w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego.

Organ przedstawił stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak określenia w tekście planu miejscowego ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W dalszej kolejności organ przedstawił tok uchwalania M. Wskazał, że w fazie zbierania wniosków P. R. złożył 7 stycznia 2005 r. wniosek do planu o przeznaczenie terenu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyznaczenie odpowiedniej strefy sanitarnej od pobliskiego cmentarza, a także o nieuwzględnianie samowolnie wykopanych grobów na terenie nie przeznaczonym pod cmentarz. W uzasadnieniu do wniosku zawarto informacje, że działka została nabyta 20 października 1952 r. i na jej terenie wybudowano w 1953 r. budynek mieszkalny zamieszkały do lat 70-tych, a następnie na jej terenie wybudowano drugi budynek mieszkalny. Ponadto, w kwietniu 1988 r. wybudowano przyłącze elektryczne trójfazowe, a następnie w kwietniu 1999 r. przebudowano wjazd oraz wykonano przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne. W zakresie wyznaczenia odpowiedniej strefy sanitarnej od cmentarza podano informację o rozbudowaniu cmentarza w latach 90-tych. Przedstawiona wraz z wnioskiem została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2003 r. nakazująca rozbiórkę części cmentarza od strony ulicy M. w W., tj. ogrodzenia od strony ul. M., krypty o wymiarach 8,69 m x 2,65 m, grobów oraz drogi z kostki betonowej wraz z placem manewrowym. Nakazano rozbiórkę części cmentarza wybudowanej samowolnie, jednak wyłączono spod egzekucji wybudowane groby, do czasu wydania zezwolenia na ekshumację przez właściwego inspektora sanitarnego.

Wniosek skarżącego nie został uwzględniony ze względu na bezpośrednie sąsiedztwo cmentarza. W trakcie wyłożenia i zbierania uwag, do M. nie wpłynęła uwaga dotycząca przeznaczenia w projekcie nieruchomości powoda.

Zgodnie z postanowieniami M. ww. działka ewidencyjna leży na terenie zieleni leśnej "[...]". M. zakazuje realizacji obiektów kubaturowych, nowej zabudowy, natomiast dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z prawem do działań remontowych, bez prawa rozbudowy, przebudowy czy wymiany (§ 33 pkt 2 ppkt 2a tekstu M.). Ponadto, zgodnie z rysunkiem M. działka położona jest na terenie strefy sanitarnej cmentarza - 50 m wokół cmentarza, w której to strefie zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkaniowej, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących żywność oraz studni do czerpania wody do celów konsumpcyjnych i potrzeb gospodarczych.

Jednocześnie organ podniósł, że granice cmentarza w M. zostały przyjęte zgodnie ze stanem na gruncie oraz zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. ze zm.; dalej: "Studium"). Według ustaleń Studium, działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem ZL (zieleń leśna), gdzie Studium ustała zakaz zabudowy oraz zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzania lub planami ochrony lasu. Studium ustala dla tych terenów obowiązek określenia w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania ogrodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. Na obszarze tym istnieje możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Działka bezpośrednio graniczy z terenem cmentarza ZC.

Zdaniem organu należy pamiętać, że te ustalenia M., które wynikają ze Studium, nie będą mogły być skutecznie zakwestionowane na etapie skargi na uchwałę o uchwaleniu M. bez oceny studium, co jest pochodną ustawowego związania treści planu z ustaleniami Studium.

Skarżący zarzucił naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegające na wyznaczeniu strefy wokół cmentarza w odległości 50 m podczas, gdy zabudowania mieszkalne na nieruchomości znajdują się w odległości ok. 25 m od granicy cmentarza. Celem wydania rozporządzenia było określenie szerokości pasów izolujących tereny cmentarne. Przepis ten określa zarówno w jakiej odległości od zabudowań można lokalizować cmentarze, ale również w jakiej odległości od cmentarzy można lokalizować nową zabudowę.

W momencie podejmowania prac nad planem odległość pomiędzy budynkiem należącym do skarżącego a cmentarzem była taka sama jak obecnie. Ogrodzenie cmentarza przebiegało w rejonie północnej granicy nieruchomości skarżącego. Organ powołując się na uzasadnienie wyroku z 5 lipca 2011 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 649/10) wskazał, że okoliczność, że działka skarżącego znajduje się w 50 metrowej strefie sanitarnej wcześniej istniejącego cmentarza nie może ograniczać władztwa planistycznego gminy w rozstrzygnięciu o kontynuowaniu przeznaczenia na cmentarz terenu dotychczas w ten sposób wykorzystywanego.

Przygotowując uchwałę w sprawie M., organ nie mógł ignorować zasięgu terenu, na którym realizowane są pochówki. W M. określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Wymogiem dotyczącym stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu M. jest również wprowadzenie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych. Skoro na zdjęciach lotniczych z okresu przystąpienia do sporządzania planu i jego uchwalenia, widoczny zasięg terenów gdzie realizowane są pochówki obejmuje tereny w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, to określone w planie przeznaczenie terenu, w przypadku terenu cmentarza, odzwierciedla stan na gruncie. Organ wskazał, że zaskarżony M. nie spowodował faktycznego rozszerzenia cmentarza wyznaniowego. Zasięg cmentarza określony M. nie dotyczył tworzenia tego rodzaju obiektu na terenach dotychczas użytkowanych w inny sposób.

Projekt M. przesłano do uzgodnienia - Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowił uzgodnić projekt (znak sprawy: [...] z [...] lutego 2010 r.). W projekcie przedstawionym do uzgodnienia tereny cmentarza oraz strefa ochronna miały zasięgi takie jak w zatwierdzonym ostatecznie planie.

Organ podniósł, że wyrażenie zgody przez właściwego inspektora sanitarnego zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie może następować po fakcie dokonania pochówków. W przypadku, gdyby w M. wskazywano tereny, na których nie odbywały się pochówki i przeznaczano je pod cmentarz, zatem sporządzano by plan celem wyznaczenia nowego terenu cmentarza, albo jego powiększenia, wystąpienie o opinię byłoby zasadne. Jednak w sytuacji, gdy pochówki są już przeprowadzone inspektor sanitarny nie może wyrazić zgody na przeznaczenie (samą możliwość przeznaczenia) terenu pod funkcję cmentarza, bo teren jest już w taki sposób zagospodarowany.

Skarżący wniósł o uchylenie ustaleń M. dla jego nieruchomości, ze względu na wskazanie w sposób nieprawidłowy zasięgu strefy ochrony sanitarnej. Organ zauważył, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego, nawet pomimo braku strefy ochrony sanitarnej, byłoby tożsame jak w obowiązującym obecnie miejscowym planie. Wcześniej obowiązujący Plan zagospodarowania [...] z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (bezpośrednio poprzedzał obecne Studium) przyjęty uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2001 r., opublikowaną w Dz.Urz. Województwa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2001 r., również określał przeznaczenie rejonu lokalizacji nieruchomości skarżącego jako lasy zlokalizowane w strefie mieszkaniowo - usługowej. Plan obowiązywał od dnia 29 sierpnia 2001 r. i zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o ustroju miasta W. z dnia 15 marca 2002 r. (Dz. U. Nr 41, poz. 361), pełnił rolę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które określa politykę przestrzenną gminy i którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plan przestał obowiązywać z dniem 10 października 2006 r., tj. z dniem uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], (uchwała nr [...] Rady [...], z dnia [...] października 2006 r.). Plan zagospodarowania [...] z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze. zm.) i nie stanowił miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.). Dokument został sporządzony w skali 1:20 000 na mapie topograficznej, która nie pokazuje granic nieruchomości, a zasięgi wydzieleń terenowych określonych na rysunku planu oraz przebiegi układu drogowo-ulicznego miały charakter orientacyjny i wymagały uszczegółowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Również we wcześniej obowiązujących dokumentach strategicznych działka wskazana w skardze nie miała przeznaczenia budowlanego, gdyż:

- według Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] z 1992 r. leżała w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej na rysunku planu symbolem MU-14, na terenie zakreskowanym na zielono na rysunku planu tj. w terenie zieleni miejskiej (ustalenia ogólne nr 12 - system przyrodniczy miasta) zgodnie z ustaleniem ogólnym Nr 14 w zasięgu sanitarnej strefy ochronnej cmentarza;

- według Perspektywistycznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1982 r. rejon działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajdował się w granicach terenu oznaczonego symbolem ZL o przeznaczeniu pod lasy i parki leśne;

- według Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W. dla perspektywy planistycznej na rok 1985 zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r. działka ew. nr [...] z obrębu 4[...] zlokalizowana była na terenie przeznaczonym pod tereny parków leśnych i rezerwatów ZL.

Nieruchomość skarżącego w dokumentach obowiązujących [...] zawsze była wyłączona z prawa zabudowy - wskazywano na niej tereny zieleni leśnej.

Mając na względzie powyższe wyjaśnienia, organ podniósł, że przy ustaleniu przeznaczeń terenów, na których znajduje się działka skarżącego, jak również określeniu dla niej zasad zagospodarowania, Rada [...] działała w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia M. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią jeden z wyznaczników społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości, położonych na terenie objętym planem (postanowienie TK z [...] kwietnia 2000 r., sygn. akt [...]).

Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdzie wymieniono katalog wartości, jakie należy mieć na uwadze, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr.

W ocenie organu uchwalając przedmiotową uchwałę Rada [...] nie przekroczyła granicy przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie u.p.z.p. dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom czy użytkowania wieczystego, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ingerencja w sferę prawa własności czy zbliżonego do własności prawa użytkowania wieczystego, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie zatem ograniczeń w wykonywaniu prawa własności (użytkowania wieczystego) poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak wykonywać ich dowolnie, jak również nadużywać ich. Prawnie wadliwymi będą nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb. Postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli. Z tego też względu, ingerencja w prawo własności lub użytkowania wieczystego osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów.

Organ podniósł, że w sprawie nie została naruszona istota prawa własności, a plan nie pozbawił skarżącego możliwości korzystania z nieruchomości, natomiast ograniczenia wynikające z zapisów planu są konieczne, a swoje źródło znajdują w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - o czym stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, a zdaniem organu taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Biorąc pod rozwagę powyższe wyjaśnienia, w ocenie organu, nie można uznać za trafione zarzuty postawione przez skarżącego z przywołaniem podstaw prawnych z różnych aktów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchwały nr [...] Rady [...] z [...] listopada 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "T. – [...]" ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z [...] grudnia 2010 r. (dalej: "MPZP") w części dotyczącej postanowień dotyczących nieruchomości należącej do P. R., położonej w W. przy ul. M. [...] stanowiącej działkę nr ew. [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW nr [...].

2. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd działając na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wszelkie wnioski dowodowe wskazywane w skardze (zob. skarga – s. 2-3). Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dokonuje się ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym i następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego odpowiadające poczynionym ustaleniom (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Gd 366/21). Istotne wątpliwości, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., powinny być związane z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, nie zaś z ustalaniem na nowo stanu faktycznego.

3. W analizowanej sprawie wskazać należy zasadnicze okoliczności związane z zaskarżonym w części M., mające wpływ na rozstrzygnięcie:

- prace nad M. rozpoczęto w oparciu o uchwałę nr [...] Rady [...] z [...] czerwca 2004 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla T.; prace trwały na przestrzeni 2004 - 2007 roku;

- wszczęcie procesu, ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania M. oraz rozesłanie zawiadomień o przystąpieniu do sporządzania planu nastąpiło w grudniu 2004 r.;

- opiniowanie i uzgadnianie projektu M. odbyło się w lutym - marcu 2007 r.; wyłożenie projektu M. trwało od 8 października do 6 listopada 2007 r.; termin wnoszenia uwag upłyną 21 listopada 2007 r.;

- przygotowywanie uchwały do przedstawienia Radzie [...], ze względu na zmianę uregulowań prawnych, zostało przerwane; wejście w życie nowych przepisów (ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) spowodowało potrzebę uzyskania dodatkowych uzgodnień w trybie właściwym dla obszarów Natura 2000;

- w 2010 r. uzyskano brakujące opinie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; niezbędne okazało się również przesłanie projektu M. do zaopiniowania w zakresie telekomunikacji do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w związku z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych;

- uzupełnienie procedury planistycznej oraz zachodzące w obszarze przekształcenia spowodowały potrzebę podziału M. na części; w dniu 26 sierpnia 2010 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...], którą podzielono obszar planu na sześć części;

- następstwem podjęcia uchwały podziałowej było uchwalenie kolejnych części M., w tym Rada [...] uchwaliła M. osiedla T. część I - uchwała nr [...] z [...] listopada 2010 r.; uchwała ta, od czasu wyłożenia jej treści do publicznego wglądu w 2007 r. nie była modyfikowana pod względem ustaleń przestrzennych.

Dodatkowo wskazać należy na kluczowe działania i wnioski skarżącego mające związek z przedmiotową sprawą:

- skarżący złożył 7 stycznia 2005 r. wniosek do planu o przeznaczenie terenu działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wyznaczenie odpowiedniej strefy sanitarnej od pobliskiego cmentarza, a także o nieuwzględnianie samowolnie wykopanych grobów na terenie nie przeznaczonym pod cmentarz;

- wskazał, że działka została nabyta [...] października 1952 r. i na jej terenie wybudowano w 1953 r. budynek mieszkalny zamieszkały do lat 70-tych, a następnie na jej terenie wybudowano drugi budynek mieszkalny;

- w kwietniu 1988 r. wybudowano przyłącze elektryczne trójfazowe, a następnie w kwietniu 1999 r. przebudowano wjazd oraz wykonano przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne;

- w zakresie wyznaczenia odpowiedniej strefy sanitarnej od cmentarza podano informację o rozbudowaniu cmentarza w latach 90-tych;

- wraz z wnioskiem została przedstawiona decyzja PINB z [...] grudnia 2003 r. nakazująca rozbiórkę części cmentarza od strony ulicy M. w W., tj. ogrodzenia od strony ul. M., krypty o wymiarach 8,69 m x 2,65 m, grobów oraz drogi z kostki betonowej wraz z placem manewrowym; nakazano rozbiórkę części cmentarza wybudowanej samowolnie, jednak wyłączono spod egzekucji wybudowane groby, do czasu wydania zezwolenia na ekshumację przez właściwego inspektora sanitarnego;

- w trakcie wyłożenia i zbierania uwag, do M. nie wpłynęła uwaga dotycząca przeznaczenia w projekcie nieruchomości skarżącego.

4. Z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna leży na terenie zieleni leśnej "[...]". Skarżony M. w tym zakresie zakazuje realizacji obiektów kubaturowych, nowej zabudowy, natomiast dopuszcza zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z prawem do działań remontowych, bez prawa rozbudowy, przebudowy czy wymiany (por. § 33 pkt 2 ppkt 2a M.). Zgodnie z rysunkiem M., przedmiotowa działka położona jest na terenie strefy sanitarnej cmentarza - 50 m wokół cmentarza, w której to strefie zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkaniowej, zakładów żywienia zbiorowego, bądź zakładów przechowujących żywność oraz studni do czerpania wody do celów konsumpcyjnych i potrzeb gospodarczych.

Jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, granice cmentarza w uchwalonym M. zostały przyjęte zgodnie ze stanem na gruncie oraz zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium. Działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] znajduje się w granicach terenu oznaczonego symbolem ZL (zieleń leśna), gdzie Studium ustała zakaz zabudowy oraz zasadę zagospodarowania zgodnie z planami urządzania lub planami ochrony lasu. Studium ustala dla tych terenów obowiązek określenia w planach miejscowych szerokości lizjery leśnej wzdłuż granic lasów, odpowiadającej lokalnym warunkom przyrodniczym, gdzie obowiązywać ma zakaz zabudowy, wprowadzania ogrodzeń i innych form zagospodarowania ograniczających dostęp do lasów. Na obszarze tym istnieje możliwość rozwoju funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Działka bezpośrednio graniczy z terenem cmentarza ZC.

5. Skarżący zarzuca naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, polegające na wyznaczeniu strefy wokół cmentarza w odległości 50 m podczas, gdy zabudowania mieszkalne na nieruchomości znajdują się w odległości ok. 25 m od granicy cmentarza. W ocenie Sądu, zarzut ten nie jest zasadny.

Wskazać trzeba, że celem wydania rozporządzenia było określenie szerokości pasów izolujących tereny cmentarne. Przepis ten określa zarówno w jakiej odległości od zabudowań można lokalizować cmentarze, ale również w jakiej odległości od cmentarzy można lokalizować nową zabudowę. W momencie podejmowania prac nad M. odległość pomiędzy budynkiem należącym do skarżącego a cmentarzem była taka sama jak obecnie. W tym zakresie stan faktyczny nie uległ zmianie. Ogrodzenie cmentarza przebiegało w rejonie północnej granicy nieruchomości skarżącego. Przepis § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie (por. wyrok WSA w Lublinie z 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 876/10). W orzecznictwie wskazuje się również, że okoliczność, iż działka skarżącego znajduje się w 50 metrowej strefie sanitarnej wcześniej istniejącego cmentarza nie może ograniczać władztwa planistycznego gminy w rozstrzygnięciu o kontynuowaniu przeznaczenia na cmentarz terenu dotychczas w ten sposób wykorzystywanego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 649/10).

Działka skarżącego zlokalizowana była w strefie 50 m od cmentarza. Przygotowując uchwałę w sprawie M., organ nie mógł ignorować zasięgu terenu, na którym realizowane są pochówki. W M. określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania. Warunkiem dotyczącym stosowania standardów przy ustaleniach projektu tekstu M. jest również wprowadzenie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie przepisów odrębnych.

W ocenie Sądu, nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem zawartym w skardze, że M. narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w usytuowaniu nieruchomości na terenie oznaczonym symbolem [...] w strefie ochrony sanitarnej w odległości 50 m wokół cmentarza oznaczonego symbolem przeznaczenia ZC, w której zabrania się lokalizowania wszelkiej zabudowy mieszkalnej (§ 33 pkt. 1 i § 12 pkt. 2 M.), podczas gdy zabudowania mieszkalne na nieruchomości znajdują się w odległości ok. 25 m od granicy cmentarza. Szkodliwe oddziaływanie, którego konsekwencją jest ustalenie strefy sanitarnej, działa w dwóch kierunkach - zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza - na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej - w sąsiedztwie istniejącego cmentarza (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 115/17).

Zasadnie organ wskazał na okoliczność, że skoro (jak widać na zdjęciach lotniczych z okresu przystąpienia do sporządzania M. i jego uchwalenia) widoczny zasięg terenów gdzie realizowane są pochówki obejmuje tereny w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego, to określone w M. przeznaczenie terenu, w przypadku terenu cmentarza, odzwierciedla stan na gruncie. Zaskarżony M. nie spowodował zatem faktycznego rozszerzenia cmentarza wyznaniowego (jak twierdzi skarżący). Zasięg cmentarza określony M. nie dotyczył tworzenia tego rodzaju obiektu na terenach dotychczas użytkowanych w inny sposób. Ponadto podkreślić należy, że projekt M. przesłano do uzgodnienia i Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowił uzgodnić projekt (znak sprawy: [...] z [...] lutego 2010 r.). W projekcie przedstawionym do uzgodnienia tereny cmentarza oraz strefa ochronna miały zasięgi taki sam jak w zatwierdzonym ostatecznie MPZP. Wyrażenie zgody przez właściwego inspektora sanitarnego (zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych) nie może następować już po fakcie dokonania pochówków. W przypadku, gdyby w M. wskazywano tereny, na których nie odbywały się pochówki i przeznaczano je pod cmentarz, zatem sporządzano by M. celem wyznaczenia nowego terenu cmentarza, albo jego powiększenia, wystąpienie o opinię byłoby zasadne. Jednak w sytuacji, gdy pochówki są już przeprowadzone inspektor sanitarny nie może wyrazić zgody na przeznaczenie (samą możliwość przeznaczenia) terenu pod funkcję cmentarza, bo teren jest już w taki sposób zagospodarowany.

W ocenie Sądu, niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego, że M. "rozszerza cmentarz wyznaniowy" przez co jest niezgodny z art. 17 pkt 6 a u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 293) w zw. z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.)". W art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. wskazuje się, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o opinie o projekcie planu do szczegółowo wskazanych podmiotów. W kontekście wskazanych wyżej rozważań, zrzut ten jest bezzasadny. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych, o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza komunalnego decyduje rada gminy, a w miastach na prawach powiatu rada miasta, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (ust. 1) a właściwe władze kościelne decydują o założeniu lub rozszerzeniu cmentarza wyznaniowego, które może nastąpić na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego (ust. 2).

6. Skarżący wnosi o uchylenie ustaleń M. dla jego nieruchomości, ze względu na wskazanie w sposób nieprawidłowy zasięgu strefy ochrony sanitarnej.

Podkreślić należy, że przeznaczenie nieruchomości skarżącego, nawet pomimo braku strefy ochrony sanitarnej, byłoby tożsame jak w obowiązującym obecnie M. Wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania również określał przeznaczenie rejonu lokalizacji nieruchomości skarżącego jako "lasy" zlokalizowane w strefie mieszkaniowo-usługowej. Plan obowiązywał od dnia 29 sierpnia 2001 r. i pełnił rolę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], które określa politykę przestrzenną gminy i którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Plan przestał obowiązywać 10 października 2006 r., tj. z dniem uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], (uchwała nr [...] Rady [...], z dnia [...] października 2006 r.).

Plan zagospodarowania [...] z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego został uchwalony na podstawie ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) i nie stanowił miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 nr 80 poz. 717 ze zm.). Dokument został sporządzony w skali 1:20.000 na mapie topograficznej, która nie pokazuje granic nieruchomości, a zasięgi wydzieleń terenowych określonych na rysunku planu oraz przebiegi układu drogowo-ulicznego miały charakter orientacyjny i wymagały uszczegółowienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić należy, że również we wcześniej obowiązujących dokumentach strategicznych działka wskazana w skardze nie miała przeznaczenia budowlanego. Działka skarżącego leżała w strefie zabudowy mieszkaniowo-usługowej oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], na terenie zakreskowanym na zielono na rysunku planu tj. w terenie zieleni miejskiej (ustalenia ogólne nr [...] - system przyrodniczy miasta) zgodnie z ustaleniem ogólnym Nr [...] w zasięgu sanitarnej strefy ochronnej cmentarza. Według Perspektywistycznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1982 r. rejon działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], znajdował się w granicach terenu oznaczonego symbolem ZL o przeznaczeniu pod lasy i parki leśne. Według Ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego W.dla perspektywy planistycznej na rok 1985 zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] lipca 1969 r. działka ew. nr [...] z obrębu [...] zlokalizowana była na terenie przeznaczonym pod tereny parków leśnych i rezerwatów ZL.

Nie ulega zatem wątpliwości, że nieruchomość Skarżącego we wskazanych w sprawie dokumentach obowiązujących [...] zawsze była wyłączona z prawa zabudowy - wskazywano na niej tereny zieleni leśnej.

7. Ostatni zarzut wskazany w skardze związany z naruszeniem art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji również nie jest zasadny. Zdaniem skarżącego, M. ogranicza prawa do dysponowania nieruchomością i jej zagospodarowania nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Pomimo, że prawo własności jest chronione Konstytucji RP postanowieniami Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności - nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom w granicach określonych przez ustawy. Ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności, które mogą być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi np. w u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwag oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy planistyczne działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 644/16).

Zgodnie z art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

Skoro uchwalając M., rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Przy czym w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1464/18).

Podkreślić dodatkowo należy, że postanowienia Konstytucji są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach. Konstytucja w art. 64 ust. 3 przewiduje, że ograniczenie własności dopuszczalne jest tylko w drodze ustawy. Tak więc prawo własności nie ma charakteru absolutnego - tak jak i inne konstytucyjne prawa i wolności jednostki może być poddawane przez ustawodawcę pewnym ograniczeniom. U.p.z.p. pozwala radom gminy, uchwalającym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, na ograniczanie prawo własności, a plan przestrzenny jest jedynie aktem wykonującym ustawę (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2574/15).

W ocenie Sądu, uchwalając analizowany M. Rada [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego. Przy ustaleniu przeznaczeń terenów, na których znajduję się działka skarżącego, jak również określeniu dla niej zasad zagospodarowania, Rada [...] działała w granicach uprawnień przysługujących gminie na podstawie art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada gminy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Ma to tym bardziej uzasadnienie, gdyż nieruchomość skarżącego w dokumentach obowiązujących [...] zawsze była wyłączona z prawa zabudowy - wskazywano na niej tereny zieleni leśnej.

8. Uwzględniając powyższe okoliczności należało uznać, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.