II SA/Kr 692/05 - Wyrok

Data orzeczenia	2007-06-05	
Data wpływu	2005-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Janusz Kasprzycki
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Sentencja
Sygn. akt II SA/ Kr 692/ 05 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Asesorzy : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: : Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. K. K. sprawy ze skarg: A.K., H. K., W.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargi oddala	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19.07.2000r. H.K. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: budowa stacji paliw płynnych, LPG, myjni, sklepu, baru gastronomicznego, biura obsługi klientów wraz z infrastrukturą i przyłączami, na działkach nr "1" i "2" przy ul. P. w B.

Decyzją z dnia [...] października 2000r. Burmistrz Miasta B. ustalił

warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. W punkcie I decyzji organ ten wskazał, że teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze jednostki urbanistycznej oznaczonej w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego symbolem G 21 RP (teren upraw polowych), objętej strefą F IV (uprawowo-osadniczą), strefą TG (techniczną od gazociągu wysokoprężnego), strefą TK (od ulicy P. – drogi wojewódzkiej) oraz strefą TEE (strefą od napowietrznej linii energetycznej WN). Decyzja ta nie została zaskarżona i w dniu 6 grudnia 2000r. stała się ostateczna.

Dnia 9 stycznia 2002r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego W.K., K.K. i E.S. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r.

W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że była właścicielka działki nr "3" składała protest przeciwko przedmiotowemu zamierzeniu inwestycyjnemu i protest ten podtrzymują wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] marca 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...].10.2000r.

A. i H. K. nie zgodzili się z tą decyzją i złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000 r. i wydania decyzji o odmowie wszczęcia takiego postępowania.

Zarzucili, że W. i K.K. nie są stronami postępowania, bowiem nie legitymują się interesem prawnym. Własność działki nr "3" nabyli oni dopiero w dniu 9 listopada 2001r. Działka ta graniczy z działką "4", stanowiącą własność inwestorów, ale nieobjętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z dnia 4 grudnia 1995r. VI SA 20/95, opub. w ONSA 1996r., nr 2, poz.54, stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Takiego przymiotu nie mieli zaś wnioskodawcy i nie uzyskali go nabywając znacznie później działkę nr "3". W tej sytuacji organ winien był odmówić wszczęcia postępowania. Ponadto wnioskujący podnieśli, że wprawdzie dokonano podziału działki nr "5" na dwie o numerach "2" i "4", ale nie zmieniło to lokalizacji przedmiotowej inwestycji i stąd pozostają aktualne uzgodnienia i opinie sporządzone przed wszczęciem tego postępowania na potrzeby innego postępowania obejmującego tą samą inwestycję. W. i K. K. podnieśli również, że dokonano błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B., ponieważ ustalenia szczegółowe tego Planu są uzupełnieniem ustaleń dla stref i dlatego ustalenia dla stref mają nadrzędne znaczenie nad zapisami szczegółowymi planu. Stacja paliw z zapleczem stanowi obiekt infrastruktury technicznej. Wskazali, że nie zostało wykazane, aby decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, skoro jest ona zgodna z miejscowym planem zagospodarowani przestrzennego. Do wniosku dołączono, między innymi, wyjaśnienia pisemne autora oceny oddziaływania z zapisem: "jako wiodący zespołu opracowującego ocenę stwierdzam, że opracowana w maju 2000r. ocena oddziaływania na środowisko w pełni zachowała swą aktualność dla działek po podziale".

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2002 r. znak:[...], działając na podstawie art. 138 § l pkt 2 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § l pkt 2 i 7, art. 157 § l i § 2 i art. 158 § l k.p.a., uchyliło decyzję własną z dnia [...] marca 2002r. i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest nie tylko ten, kto żąda czynności organu, lecz także każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Nowy przedmiot postępowania w trybie nadzwyczajnym sprawia, że nie zawsze w tym postępowaniu będą występowały te same strony, co w postępowaniu w trybie zwykłym. Kategoria interesu prawnego należy do prawa materialnego. Interes wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości. Organ podniósł, że W. i K. K. mogli wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, ponieważ są oni właścicielami działki nr "3", w której bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka nr "4", a następnie nieruchomość objęta terenem inwestycji, tj. działka nr "2". Za zasadny uznano zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że geodezyjny podział działki nr "5" nie wpływa na ustalenia zawarte w ocenie oddziaływania oraz w pismach Zastępcy Dyrektora "A" S.A. Regionalny Oddział Przesyłu w T. z dnia 16 marca 2000r. i Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z dnia 19 czerwca 2000r. Podział działki nie spowodował zmiany lokalizacji i warunków technicznych zaopiniowanego wcześniej wjazdu i wyjazdu, a także nie zmieniło się planowane usytuowanie inwestycji w stosunku do gazociągu, co wynika z pism dołączonych do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Za właściwą uznano ocenę oddziaływania, której aktualizację sam autor uznał za bezcelową. Tym samym organ administracji stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta B. nie narusza w sposób rażący art. 40 ust. l i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podniesiono, że ponowna analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na jednoznaczne określenie, iż w rozpoznawanej sprawie zachodzi sprzeczność inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a tym samym, że wypełniona została dyspozycja art. 46a ust. l pkt l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sformułowanie zawarte w części tytułowej miejscowego planu, że ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem ustaleń dla strefy "przy pełnej obligatoryjności" obu zapisów nie może być tłumaczone w ten sposób, iż na terenie objętym wnioskiem obowiązują tylko i wyłącznie ustalenia przewidziane dla terenu oznaczonego symbolem G 21 RP z wyłączeniem ustaleń dla strefy F IV dopuszczających lokalizację obiektów obsługi komunikacji, między innymi, stacji benzynowych na terenie objętym zasięgiem tej strefy. Interpretację tę potwierdza również znajdująca się w aktach opinia głównego projektanta planu zagospodarowania przestrzennego K.K., w której stwierdza się, że "ustalenia ogólne przy strefowym zapisie tekstu planu stanowią część pierwszą, podstawową, a ustalenia szczegółowe stanowią jedynie uszczegółowienie zapisu strefowego i w żaden sposób nie mogą być z nimi sprzeczne". Dla oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji istotne jest również ustalenie, czy możliwe jest zaliczenie jej do obiektów infrastruktury technicznej. Pod pojęciem infrastruktury technicznej rozumieć należy urządzenia pozwalające świadczyć usługi w zakresie komunikacji i transportu" (za Popularną Encyklopedią Powszechną, Kraków 1999r.). Stacja paliw ma na celu zapewnienie obsługi użytkowników sieci drogowej, a tym samym pełni funkcję usługową w zakresie komunikacji i transportu. Stąd pomimo, że w terenie G 21 RP obowiązuje zakaz zabudowy nierolniczej, to stacja paliw, jako obiekt infrastruktury technicznej, może być tam zlokalizowana.

Z tą decyzją nie zgodzili się W. i K. K. i wnieśli na nią skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie art. 40 ust. 4a i ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 156 § l pkt 2 k.p.a. Skarżący wyrazili stanowisko zbieżne z zajętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] marca 2002r.

Podnieśli, że przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestor nie przedłożył aktualnej oceny oddziaływania, a to stanowi rażące naruszenie prawa. Wadliwe są ustalenia zaskarżonej decyzji co do braku sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących kryteria urbanistyczne i logika prawna wskazują, że ustalenia szczegółowe planu mają moc nadrzędną i jako pierwsze decydują o możliwości zagospodarowania oznaczonego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie zmieniło kolejność i ważność zapisów zakładając przy tym, że jest możliwość zaliczenia przedmiotowej inwestycji do kategorii obiektów infrastruktury technicznej. Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz Miasta B. nie uwzględnił zakazów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego zatem decyzja jest sprzeczna z zapisami tego planu. Stosownie do przepisu art. 46a ust. l ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja taka jest z mocy prawa nieważna.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie wnieśli również A.K. i H.K. podkreślając, że ich pretensje dotyczą uznania W. i K.K. za strony postępowania.

W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie przytaczając motywy swego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1612/02 orzekł o oddaleniu skargi H. i A. K. oraz w uwzględnieniu skargi W.K. i K.K. co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że podziela prezentowany w zaskarżonej decyzji pogląd co do prawidłowości uznania W. i K. K. za strony w tym postępowaniu. Sąd uznał, że nie ma doniosłości fakt dołączenia przez inwestorów przy ponownym wniosku inicjującym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tych samych załączników, które towarzyszyły poprzedniemu wnioskowi, a mianowicie: oceny oddziaływania na środowisko, uzgodnienia "gazowego" i uzgodnienia "drogowego". Wszystkie te dokumenty zachowały swoją aktualność, a sam podział działki nr "5" na ich treść nie mógłby mieć wpływu. Zauważył przy tym Sąd, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczętym ponownym wnioskiem inwestorów organ uzyskał uzgodnienia wymagane art. 40 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność, że szereg dokumentów została sporządzona przed podziałem działki nr "5" nie miał żadnego wpływu na treść ostatecznie podjętego rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i żadną miarą nie mogło to być oceniane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przesłanką uchylenia decyzji była jednak błędna analiza przez organ administracji zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta B., zwanego dalej w skrócie "Planem Miejscowym". Dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia zapisów Planu Miejscowego nie znajduje uzasadnienia. Sąd wskazał, że teren przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego znajdował się w obrębie strefy F IV w terenie oznaczonym symbolem G 21 RP Planu Miejscowego. Plan ten zawiera ustalenia ogólne, jak i ustalenia szczegółowe dotyczące wydzielonych stref oraz poszczególnych wydzielonych terenów. Tekst Planu Miejscowego określono dwustopniowo, to znaczy dla obszarów przypisano zarówno informacje "ogólne" jak i szczegółowe. Dla stref zamieszczono zapisy o charakterze ogólnym, a dla poszczególnych terenów zapisy szczegółowe. Dla strefy F IV (strefy uprawowo-osadniczej) jako funkcję wiodącą wpisano rolnictwo, zaś jako projektowane przeznaczenie wskazano - między innymi - tereny budownictwa mieszkaniowego, gospodarskiego (rolniczego) i usług; obiekty obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe, campingi, małe hotele) oraz obiekty infrastruktury technicznej. Jako ustalenia szczegółowe dla terenu G 21 RP w zakresie istniejącego i obowiązującego użytkowania terenu Plan Miejscowy wskazywał na uprawy polowe wraz z zakazem wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolnicznej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu wykładnia treści ustaleń szczegółowych i ogólnych zawartych w Planie Miejscowym Miasta B. powinna być dokonana na podstawie zasady pierwszeństwa regulacji szczegółowej nad regulacją ogólną. Ustalenia szczegółowe są uzupełnieniem dla ustaleń poszczególnych stref. Tym samym projektowana inwestycja musiała być zgodna zarówno z ustaleniami dla stref jak i ustaleniami dla danego terenu. Wprawdzie w strefie F IV przewidziano obiekty obsługi komunikacyjnej, ale realizacja tej funkcji w terenie G 21 RP nie była dopuszczalna, ponieważ dla tego terenu wprowadził Plan Miejscowy zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej poza obiektami infrastruktury technicznej.

Projektowaną inwestycję nie można zaś uznać za obiekt infrastruktury technicznej. Tym samym sprzeczność zamierzonej inwestycji z treścią Planu Miejscowego Miasta B. wynika stąd, że ani nie jest ona obiektem z zakresu podstawowego przeznaczenia terenu, ani z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, obejmującego obiekty infrastruktury technicznej.

Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli W. i K. K. oraz A. i H. K.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 2004r. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej A.K. i H.K. oraz umorzył postępowanie sądowe ze skargi W.K. i K.K.

Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...].04.2005r. uchyliło, działając na podstawie na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz.139 z późn. zm.) swoją decyzję z dnia [...] marca 2002r. znak:[...] oraz stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000r. znak:[...].

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że W. i K.K. posiadają interes prawny niezbędny dla skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] października 2000r. Wskazano, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego, tak administracyjnego jak i cywilnego. Interes prawny właściciela nieruchomości wynikający z prawa rzeczowego może pozostawać w bezpośrednim związku ze sprawą administracyjną i rozstrzygnięciem w takiej sprawie odnoszącym się do sąsiedniej nieruchomości (powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z 12.06.2001 r. sygn. akt II SA/Kr 2666/00, nie publ.). Interes prawny W. i K. K. wynika w tej sprawie z przepisów prawa rzeczowego. Geodezyjny podział działki nr "5" na działki o numerach "2" i "4" nie wpłynął na ustalenia zawarte w ocenie oddziaływania na środowisko. Podział ten nie spowodował bowiem zmiany parametrów technicznych zaopiniowanego wcześniej wjazdu i wyjazdu wyrażonego w piśmie z dnia 19 czerwca 2000r. Ocena oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji jest prawidłowa i nie wymaga zastąpienia jej inną ekspertyzą. Organ administracyjny podniósł, że mimo podziału działki nie zmieniła się koncepcja budowy wjazdu i wyjazdu i nie ulega zmianie odległość inwestycji od gazociągu, a także zachowała aktualność sporządzona ocena oddziaływania na środowisko.

Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie orzekające w tej sprawie jest związane treścią prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ocena prawna zawarta w wyroku Sądu jest wiążąca w tej sprawie.

W związku z powyższym wskazano, że struktura Planu Miejscowego i relacje między jego ustaleniami i przepisami części tekstowej wskazują na następującą treść: "Tekst planu podaje ogólne ustalenia dotyczące całego obszaru opracowania, ustalenia bardziej szczegółowe dla wydzielonych stref oraz ustalenia obowiązujące dla poszczególnych, wydzielonych terenów, określonych liniami na rysunku planu". Tekst Planu sformułowano dwustopniowo, co znajduje odzwierciedlenie w rysunku Planu Miejscowego (plansza podstawowa i plansza stref funkcjonalnych). Dwustopniowość zapisu polega na rozdzieleniu informacji na ogólne i szczegółowe w stosunku do opisywanego obszaru przy pełnej obligatoryjności tych zapisów i tak występujące zapisy dotyczą: a) stref (ogólne) oraz b) poszczególnych terenów (szczegółowe).

Ten sposób zapisu zmuszał realizatorów Planu Miejscowego do każdorazowego szerszego spojrzenia na podejmowane lokalizacje. System stref przyjęto jako zasadę gospodarki przestrzennej Miasta B. Podział zapisu szczegółowego na części obligatoryjne i postulowane pozwala na racjonalną elastyczność, co jest celem zastosowanej metody koniecznej w bardzo zmiennej i nie ukształtowanej jeszcze formie gospodarki i zmienności przepisów (pkt 2.1.4 Planu Miejscowego). Na karcie tytułowej drugiego tomu tekstu Planu Miejscowego, pod tytułem "Tekst Planu - ustalenia szczegółowe" umieszczono zapis: "Ustalenia zawarte w tej części są uzupełnienie ustaleń dla stref przy pełnej obligatoryjności obu zapisów".

Dla strefy F IV, nazywanej strefą uprawowo – osadniczą zapisano: "Funkcja wiodąca - rolnictwo, projektuje się - produkcję rolniczą w małych i średnich gospodarstwach rolnych jako bazę zaopatrzenia rolniczego miasta, adaptacja gospodarstw istniejących, możliwość realizacji gospodarstw nowych (...), - tereny budownictwa mieszkalnego, gospodarskiego (rolniczego) i usług - obiekty obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe, campingi, małe motele) - obiekty infrastruktury technicznej".

Dla terenu G 21 RP ustalono: "Tereny upraw polowych. Istniejąca zabudowa związana z obsługą terenów rolnych do utrzymania. Zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Zakaz wydzielania nowych działek budowlanych. Zakaz tworzenia nowych zagród".

Wobec treści przytoczonych wyżej zapisów dla strefy F IV i terenu G 21 RP, uwzględniając wzajemne relacje między nimi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z ww. wyrokiem Sądu stwierdziło, że pkt 2.1.4 Planu Miejscowego zakłada gradację ("dwustopniowość") a nie równoległość zapisów dla stref i poszczególnych terenów. Przeznaczenie terenu G 21 RP odpowiada głównej, wiodącej funkcji strefy F IV. Tym samym zamierzona lokalizacja inwestycji musiała pozostawać w zgodzie zarówno z ustaleniami dla stref jak i z ustaleniami dla terenu planowanego jej położenia. Dla akceptacji zamierzenia nie była wystarczająca jego zgodność z jedną z funkcji przewidzianej dla strefy, której realizacji zapisy dla terenu nawet nie dopuszczają. Wprawdzie w opisie strefy F IV dopuszczono realizację obiektów obsługi komunikacji (parkingów, stacji benzynowych), ale realizacji tej funkcji w terenie G 21 RP nie została ani przewidziana ani nawet jej nie dopuszczono. Wręcz przeciwnie, jak podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wyraźnie dla tego terenu sformułowano zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Tym samym dopuszczenie do realizacji przedmiotowej inwestycji w opisanym terenie nie może być uzasadnione treścią ustaleń przyjętych dla strefy F IV ("obiekty obsługi komunikacji (...)". Podniesiono, że tylko wówczas można byłoby uznać zamierzoną inwestycję za niesprzeczną z Planem Miejscowym, gdyby spełniała ona wymagania zawarte w ustaleniach dla terenu G 21 RP. To z kolei byłoby możliwe tylko w takim wypadku, gdyby inwestycję tą uznać za obiekt infrastruktury technicznej, bo tylko wznoszenie takich obiektów "nierolniczych" jest w tym terenie dopuszczalne, a jednocześnie taka, między innymi, funkcja została przewidziana dla strefy F IV.

Z treści ustaleń dla strefy F IV wynika jednak, że funkcje: "obiekty obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe, małe motele)" i "obiekty infrastruktury miejskiej i technicznej" rozumiane są jako dwie odrębne. Są to funkcje rozłączne. Dopuszczenie w terenie obiektów infrastruktury technicznej nie oznacza dopuszczenia obiektów obsługi komunikacyjnej w znaczeniu nadanym przepisami Planu Miejscowego. Zamierzona inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami Planu Miejscowego, ponieważ nie jest obiektem zakresu podstawowego przeznaczenia terenu (rolniczym), ani też nie jest obiektem z zakresu dopuszczalnego (infrastruktury technicznej). Dla powyższej oceny obojętne pozostaje, czy zamierzona inwestycja odpowiada jednej z funkcji przewidzianej dla strefy.

Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r. jest art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. w związku z art. 46a ust.1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Decyzję tą doręczono W. i K. K. oraz A. i H. K. w dniu 21.04.2005r.

Dnia 5.05.2005r. A. i W. K. wnieśli na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało rażącego naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., mającego istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji poprzez nieuwzględnienie faktu, że decyzja Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Skarżący przedstawili dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podnieśli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie badało, czy jest dopuszczalnym stwierdzanie nieważności decyzji Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r. decyzja ta wywołała już nieodwracalne skutki prawne, ponieważ na jej podstawie (decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) Starosta B. w dniu 4.10.2001r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji paliw wraz z zapleczem i przyłączami na działkach nr "1" i "2" w B. W skardze podniesiono, że właściwy organ odmówił stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na budowę, a skargę na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z [...].10.2001r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił. Tym samym, jak podnoszą skarżący, decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji stanowi nieodwracalny skutek prawny, wywołany decyzją Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Oznacza to, że oba organy administracji - Burmistrz Miasta B. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogły orzekać o nieważności pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę w dniu 20.05.2005r. wnieśli również W. i K.K., domagając się stwierdzenia, że decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...].05.2002r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący ci podnieśli, że nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].04.2005r. a ponadto, że organ ten załatwia sprawy z przekroczeniem ustawowych terminów. Wskazano, że strony czekały na rozstrzygnięcie ponad 3 lata i tak długi okres oczekiwania nie może być niczym uzasadniony. Podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przestępstwa wydając decyzję z [...].05.2002r. i myląc się każdorazowo przy interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. Takie pomyłki będą skutkować odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa. Skarżący podnieśli również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydaje decyzje w sposób pozaprawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o ich oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze wniesionej przez W. i K. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w prawie administracyjnym przesłanka nieodwracalnego skutku prawnego odnosi się do możliwości prawnego uregulowania sytuacji strony od tej, jaka została ukształtowana w decyzji dotkniętej wadami określonymi art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w wyniku wykonania decyzji nie istnieje przedmiot postępowania głównego i w związku z tym nie ma możliwości wydania w postępowaniu decyzji merytorycznej o odmiennej treści (odmiennie kształtującej prawa i obowiązki strony), to taki stan należy kwalifikować jako odpowiadający pojęciu "nieodwracalny skutek prawny". Tym samym wskazano, że decyzja wywołałaby nieodwracalny skutek prawny tylko wtedy, gdy dany organ nie był uprawniony przez przepisy prawa do odwrócenia, cofnięcia lub zniesienia tego skutku przez wydanie decyzji. Oznacza to, że poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczy lub też podmiot, któremu prawo to przysługiwało, utracił zdolność do jego zachowania, bądź też wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W tej sprawie taki skutek nie występuje, ponieważ organ administracji może w drodze czynności prawa administracyjnego cofnąć skutki decyzji wydanej prze organ I-instancji. Okoliczność, że dana inwestycja została już zrealizowana nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze W. i K.K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że organ ten nie może ponownie kontrolować decyzji, które zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprzednio wydanym wyroku nie stwierdził, aby decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...].05.2002r. była obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności i przyjęcie odmiennego poglądu przez organ administracji stanowiłoby niedopuszczalne podważanie ustaleń Sądu. Tak długie prowadzenie postępowania wynikało zaś stąd, że w te sprawie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny i stąd oczekiwanie na rozstrzygnięcie tych Sądów przedłużyło rozpatrywanie sprawy.

Na rozprawie W. i K.K. podtrzymali swoje żądania zawarte w skardze. Uczestniczący w rozprawie prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniósł o oddalenie skargi A.K. i H.K. natomiast sprawę ze skargi W. K. i K. K. pozostawił do uznania Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarżący A. i H. K. dnia 5.05.2005r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005r., doręczoną skarżącym dnia 21 kwietnia 2005r.

Skarżący W. i K.K. w dniu 20.05.2005r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2005r., doręczoną im również dnia 21 kwietnia 2005r.

Tym samym obie skargi zostały wniesione z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu.

Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w T. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego.

Wprawdzie skarżący wnieśli odrębne skargi, dla których założono odrębne akta i nadano odrębne sygnatury, tym niemniej w związku z tym, że mogłyby być one objęte jedną skargą, Sąd postanowił, na podstawie art. 111 P.p.s.a. o ich połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Stąd jednym wyrokiem rozstrzygnięto o obu skargach.

W przedmiotowej sprawie organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję i uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

-naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- inne naruszenie przepisów postępowania, ale tylko wtedy, gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z ww. podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygając tą sprawę należy mieć na uwadze to, że w tej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia z dnia 15 kwietnia 2004r. sygn. akt II SA/Kr 1612/02 wyraził swój pogląd prawny dotyczący sposobu wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że podstawą uchylenia wcześniej wydanej decyzji była błędna analiza przez organy administracji zapisów Planu Miejscowego. Stanowisko to w całości podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji z [...].04.2005 r.

W decyzji tej prawidłowo wskazano, że teren zamierzenia inwestycyjnego znajdował się w obrębie strefy F IV w terenie oznaczonym symbolem G 21 RP Planu Miejscowego.

Zgodnie z punktem 2.1.4. Planu Miejscowego jego tekst zawierał ogólne ustalenia dotyczące całego opracowania, a ustalenia bardziej szczegółowe dotyczyły wydzielonych stref oraz poszczególnych wydzielonych terenów. Tekst Planu Miejscowego określono dwustopniowo, co oznacza, że dla obszarów przypisano zarówno informacje "ogólne" jak i szczegółowe. Dla stref zamieszczono zapisy o charakterze ogólnym, a dla poszczególnych terenów zapisy szczegółowe. Ustalenia szczegółowe stanowiły uzupełnienie ustaleń dla stref przy pełnej obligatoryjności obu zapisów. Ustalono, że dla strefy F IV (strefy uprawowo-osadniczej) jako funkcję wiodącą wpisano rolnictwo, zaś jako projektowane przeznaczenie wskazano - między innymi - tereny budownictwa mieszkaniowego, gospodarskiego (rolniczego) i usług oraz obiekty obsługi komunikacji (parkingi, stacje benzynowe, campingi, małe hotele) oraz obiekty infrastruktury technicznej. Jako ustalenia szczegółowe dla terenu G 21 RP w zakresie istniejącego i obowiązującego użytkowania tego terenu Plan Miejscowy wskazywał na teren upraw polowych wraz z zakazem wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolnicznej oprócz obiektów infrastruktury technicznej. Nie określono postulowanego użytkowania tego terenu. Jako symbole stref na tym obszarze Plan Miejscowy wskazał F IV, TG i TK. Wykładnia treści ustaleń szczegółowych i ogólnych zawartych w Planie Miejscowym powinna być dokonana na podstawie zasady pierwszeństwa regulacji szczegółowej przed regulacją ogólną. To, jak ma być zagospodarowany dany teren, albo jak ma być w przyszłości zagospodarowany zostało określone w części ogólnej Planu Miejscowego. Ustalenia szczegółowe były uzupełnieniem dla ustaleń poszczególnych stref. Przeznaczenie terenu G 21 RP stanowiło główną i wiodącą funkcje strefy F IV. Przy tym zamierzona inwestycja musiała być zgodna zarówno z ustaleniami dla stref jak i ustaleniami dla danego terenu. Wprawdzie w strefie F IV przewidziano obiekty obsługi komunikacyjnej, ale realizacja tej funkcji w terenie G 21 RP nie była dopuszczalna, ponieważ dla tego terenu wprowadził Plan Miejscowy zakaz wznoszenia jakiejkolwiek zabudowy nierolniczej poza obiektami infrastruktury technicznej.

W zaskarżonej decyzji, tak jak i w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15.04.2004r. trafnie podniesiono, że zgodność przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego z treścią ustaleń dla terenu G 21 RP tylko wówczas miałaby miejsce, gdyby projektowaną inwestycję uznać za obiekt infrastruktury technicznej, bo wnoszenie takich obiektów dopuszczały ustalenia dla terenu G 21 RP jak i strefy F IV. Z treści Planu Miejscowego wynikało jednak, że rozróżniono obiekty obsługi komunikacji od obiektów infrastruktury technicznej. Zgodnie zaś z punktem 2.2.6 Planu Miejscowego pod pojęciem podstawowych systemów infrastruktury technicznej zaliczono system zaopatrzenia w wodę, kanalizację, usuwanie odpadów komunalnych, uciepłowienie, elektroenergetykę i zaopatrzenie w gaz. Do tak zdefiniowanego systemu infrastruktury technicznej nie można było zaliczyć stacji paliw. Sprzeczność zamierzonej inwestycji z treścią Planu Miejscowego wynikała stąd, że nie jest ona obiektem z zakresu podstawowego przeznaczenia terenu, ani nie jest obiektem z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, obejmującego obiekty infrastruktury technicznej.

Taki pogląd potwierdził w swoim wyroku również Naczelny Sąd Administracyjny, do którego skargi kasacyjne na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.04.2004 r. wnieśli skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekając w tej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.04.2004 r. jak i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.12.2004 r.

Tym samym należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo wydało zaskarżoną decyzję uchylając swoją poprzednią decyzję z [...].03.2002r. i stwierdzając nieważność decyzji Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r., jako wydanej z naruszeniem art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym spełniona została przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji jest stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Taką wadą w tej sprawie była sprzeczność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z treścią obowiązującego wówczas Planu Miejscowego Miasta B.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze A. i H. K., należy podnieść, iż są one nieuzasadnione.

Przede wszystkim należy wskazać, iż decyzja Burmistrza Miasta B. z [...].10.2000r., wbrew twierdzeniom skarżących, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Za takie nieodwracalne skutki prawne nie można uznać wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę.

To prawda, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym niemniej nie jest zasadny pogląd zawarty w skardze A.K. i H.K., zgodnie z którym wydanie pozwolenia na budowę stanowi powstanie przesłanki "nieodwracalności skutków prawnych decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu".

Zagadnienie "nieodwracalności skutków prawnych" należy rozpatrywać wyłącznie w sferze prawa obowiązującego, nie zaś w sferze faktycznej lub w sferze wydania innych aktów prawnych podjętych na podstawie poprzednio wydanej decyzji.

Należy bowiem stwierdzić, że jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (a to dlatego, że ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procedury administracyjnej stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może organ ten wydać aktu administracyjnego indywidualnego lub nie może wszcząć postępowania administracyjnego - to wówczas skutek prawny wynikający z poprzednio wydanej decyzji dotkniętej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. ("nieważności") ma cechę nieodwracalnego skutku prawnego. Taka jedna sytuacja nie zachodzi w tej sprawie. Żaden bowiem przepis nie wyłączył Samorządowego Kolegium Odwoławczego z kompetencji do usunięcia z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez organ wykonawczy Gminy B. Tak właściwość rzeczowa jak i właściwość miejscowa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] obejmuje organy samorządu terytorialnego Gminy B.

Tym samym z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu leżało w kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to skutki prawne tej decyzji mogły być zniesione w drodze "nadzwyczajnego" postępowania administracyjnego.

Z akt sprawy nie wynika, aby zamierzenie inwestycyjne objęte decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zostało już wykonane. Nie ma to zresztą znaczenia w tej sprawie. Nawet gdyby ta inwestycja już została zrealizowana, to i tak jej realizacja nie stanowiłaby przypadku powstania nieodwracalnych skutków prawnych wykluczających stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z nieodwracalnością skutków prawnych można mówić wtedy, gdy brak jest przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 18.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1451/05, opub. w LEX nr 191321 stwierdził, że "(...) będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium decyzja ostateczna o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., albowiem na jej podstawie nie dokonano żadnych czynności cywilnoprawnych; decyzja ta stanowiła tylko podstawę do wystąpienia przez inwestora do właściwego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. (...)". Stanowisko to w całości aprobuje Sąd w tej sprawie.

Sąd Najwyższy w tezie nr 2 wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 8/95, OSNP 1995, nr 18, poz. 223, stwierdził, że jeśli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego oznacza to, iż nie mają one charakteru nieodwracalnego (art. 156 § 2 k.p.a.). Pogląd ten również w całości aprobuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie.

Należy również wskazać, że nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech przypadków:

a) sytuacji, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (np. dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć);

b) sytuacji, gdy podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego);

c) sytuacji, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, uniemożliwiająca orzekanie w danej sprawie lub w danej kategorii spraw z powodu np. wygaśnięcia instytucja stanowiąca źródło przyznanego decyzją prawa.

Żaden z ww. przypadków nie zachodzi w tej sprawie.

Nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku pozostawania w obrocie prawnym wydanego na jej podstawie pozwolenia na budowę. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11.10.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 811/05, opub. w LEX nr 191349). W orzecznictwie sądowym powszechnie zaaprobowano stanowisko, że stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie stoi udzielenie pozwolenia na budowę (np. uzasadnienie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 23.12.1999 r., sygn. akt IV SA 2144/97, opub. w LEX nr 48710).

Te dwie decyzje (ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwolenie na budowę) wydawane są przez różne organy administracyjne i ich "byt prawny" może być odmienny. Stwierdzając nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu automatycznie ani nie dokonuje się stwierdzenia nieważności, ani też nie dokonuje się innego wzruszenia pozwolenia na budowę.

W żadnym wypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonywało oceny pozwolenia na budowę i nie jest uzasadnionym twierdzenie skarżących, że nie mogąc orzec o nieważności pozwolenia na budowę organ ten nie mógł stwierdzić nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło jedynie orzekać w zakresie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie pozwolenia na budowę.

Nie jest również zasadna skarga W. i K. K.. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...].05.2002r. nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy organ wydający decyzję obarczona wadą polegającą na naruszeniu przepisu nie pozostawiającego żadnych wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, opub. w Wspólnota 1994, nr 42 stwierdził, że "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności". Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26 zawarł tezę, że "O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność". Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23, stwierdzając, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)". Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37 oraz w wyroku z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, Lex nr 41819).

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].05.2002r. nie była obarczona wadą określaną jako rażące naruszenie prawa. Taki pogląd należy wywieść już z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który rozpoznając skargę na tą decyzję, wyrokiem z dnia 15.04.2004 r. uchylił ją, a nie stwierdził jej nieważności. Należy bowiem wskazać, że w przypadku gdyby Sąd ten uznał, że decyzja ta jest dotknięta właśnie wadą rażącego naruszenia prawa to wówczas miał obowiązek - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – i to niezależnie od zarzutów podniesionych w skargach, stwierdzić jej nieważność. Zgodnie bowiem z powołanym artykułem sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Słuszna jest więc w tym zakresie argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarta w odpowiedzi na skargę.

Okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...].05.2002 r. dokonało odmiennej wykładni przepisów Planu Miejscowego Miasta Bochni niewątpliwie stanowiło naruszenie prawa, ale nie było to rażące naruszenie prawa. Przepisy te, jak wynika to z tej sprawy były zarówno niejednoznaczne, jak i budziły wątpliwości. To, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło określony sposób wykładni przepisów tego Planu nie stanowi o rażącej wadliwości takiej wykładni.

Zarzut zawarty w skardze W. i K. K., a dotyczący zbyt długiego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przewlekłości postępowania), jest zasadny, ale nie może zostać zakwalifikowany jako istotne naruszenie prawa. Wprawdzie organy administracji powinny załatwiać sprawy zgodnie z terminami określonymi w art. 35 k.p.a., jednakże przekroczenie tych terminów - które miało miejsce w tej sprawie - nie naruszyło żadnych praw skarżących w osobach W. i K. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia jedynie, że przepisy postępowania sądowo-administracyjnego zawierają regulację odrębnej skargi na bezczynność organów administracji, której jednak skarżący w tej sprawie nie wnieśli.

Odnosząc się do zarzutów popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji z [...].05.2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie posiada żadnej kompetencji do oceny, czy w danej sprawie przy wydawaniu decyzji ktokolwiek popełnił przestępstwo. Do tego właściwe są sądy karne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może stwierdzać za zasadne podniesione w skardze W. i K.K. okoliczności świadczące o korupcyjności i powiązaniach biznesowo-towarzyskich, bowiem jedynym kryterium oceny działalności organów administracji przez sąd administracyjny jest legalność.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń prawa uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Zgodnie zaś z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.