Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1300/22 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 1300/22, oddalił skargę T. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na T. B. karę pieniężną w kwocie 12 000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia:

- wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz

- wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a utd, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy.

Decyzją z [...] marca 2022 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. zwanej dalej "kpa"), art. 4 pkt 11 i 22, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b, art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 ze zm., zwanej dalej "u.t.d." oraz lp. 1.1 i lp. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania strony, orzekł o utrzymaniu w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA wskazał, że organ ustalił, że na dzień kontroli skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzielonej przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Natomiast w dniu 7 marca 2020 r. ww. organ licencyjny udzielił skarżącemu licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr [...], ale zarazem pojazd marki Opel o nr rej. [...] nie został zgłoszony do wskazanej licencji.

Wskazane ustalenia potwierdzają, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Dlatego organy prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1 i 3 oraz art. 7 pkt u.t.d. oraz lp. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy.

Ponadto przewóz wykonywany przez stronę skarżącą w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Mianowicie pojazd, którym skarżący wykonywał w dniu kontroli przewóz osób, jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli oraz z dowodu rejestracyjnego, którego kserokopia znajduje się w zgromadzonym materiale dowodowym. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 4a u.t.d. - przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem pojazd skarżącego tego warunku nie spełniał.

Przewóz wykonywany przez skarżącego był transportem drogowym w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykonywanym bez wymaganej licencji, odpłatnie. Jednocześnie przewóz nie spełniał ustawowych wymogów przewozu okazjonalnego. Gdyby skarżący wykonywał przewóz okazjonalny zgodnie z warunkami określonymi w art. 18 ust. 4a u.t.d., nie byłoby podstaw do nałożenia kary za jego wykonanie. Zatem wykonywanym przewozem skarżący dopuścił się dwóch naruszeń, ponieważ naruszył zarówno przepis art. 5b ust. 1 i 2 u.t.d. zakazujący wykonywania transportu drogowego samochodem osobowym bez wymaganej licencji, jak i art. 18 ust. 4a u.t.d. nie spełniając warunków wykonywania przewozu okazjonalnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez organy obu instancji art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 110 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie art. 15zzr ust. 1 pkt 3) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. Poz. 1842 ze zm., dalej "ustawa COVID-19") w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2020 r., skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji organu drugiej instancji wydanej 11 marca 2022 r. pomimo, że postępowanie należało umorzyć w całości po upływie 2 lat od ujawnienia naruszenia (kontrolowany przewóz wykonany został 17 stycznia 2020 r.).

II. już zarzut z pkt I. powyżej wystarcza do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jedynie z najdalej posuniętej ostrożności zarzucił wyrokowi rażące naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji w sytuacji, gdy decyzje te powinny zostać uchylone, a postępowanie umorzone z uwagi na:

1. naruszenie przez decyzję organu drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 8, art. 7, art. 77 § 1, art. 107, art. 76 § 1, art. 80 oraz 86 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego pomimo tego, iż organ pierwszej instancji (a następnie organ odwoławczy) błędnie ustaliły, iż:

(i) art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie ma zastosowania w sprawie z powodu niezgłoszenia taksówki do licencji nr [...] wydanej na rzecz skarżącego na przewóz osób taksówką w krajowym transporcie drogowym ("Licencja Taksówkowa"),

skarżący miał jakoby wykonywać przewóz okazjonalny, w sytuacji gdy faktycznie na podstawie Licencji Taksówkowej skarżący wykonywał przewóz taksówką, a organom administracji nie przysługiwało uprawnienie do oceny, że wskutek uchybień wykonywany przewóz nie był przewozem taksówką, co doprowadziło Sąd do błędnego przyjęcia jakoby kontrolowany przejazd miał charakter przewozu okazjonalnego osób,

co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż skarżący posiadający Licencję Taksówkową świadczy usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający Licencję Taksówkową wykonuje krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób taksówką, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania,

2. rażące naruszenie przez organy administracji przepisów prawa materialnego, tj. niezastosowanie art. 6 ust. 4 u.t.d. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2020 r. poprzez bezpodstawne uznanie przez organy administracji, że skarżący był zobowiązany do zgłoszenia zmian do Licencji Taksówkowej, w sytuacji gdy po nowelizacji art. 6 ust. 4 u.t.d. od 1 stycznia 2020 r. stanowi, iż licencję na wykonywanie krajowego transportu osób taksówką udziela się na określony obszar (z treści tego przepisu z końcem dnia 31 grudnia 2019 r. usunięto wymóg wydawania licencji na określony pojazd), tak więc brak było obowiązku zgłoszenia zmiany,

3. błędne zastosowanie pkt 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, tj. niezgłoszenie organowi udzielającemu Licencji Taksówkowej zmiany danych taksówki (którą skarżący wykonywał kontrolowany przewóz) w sytuacji, gdy organ drugiej instancji uznał w zaskarżonej decyzji, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób, który to przewóz okazjonalny nie wymaga licencji, a tym bardziej nie wymagał zgłoszenia pojazdu wykonującego przewóz,

4. art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku skarżący - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;

5. art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ("Konstytucja") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów ustawy o transporcie drogowym doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;

6. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II 1.3 petitum powyżej, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego,

7. ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

8. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącego w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/ WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek;

III. w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska skarżącego, iż cytowane powyżej przepisy ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz, czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej;

IV. jednocześnie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, albowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów I i II instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Na wstępie należy rozważyć zarzut wskazany w pkt I. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut błędnej wykładni art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawa Covid-19.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, że chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 ustawa Covid-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 ustawy zmieniającej z 31 marca 2020 r. prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Przyjęcie wykładni ograniczającej moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy (zob. np. wyrok NSA z 21.03.2024 r., II GSK 2040/21, LEX nr 3710357). Niewątpliwie celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli, w tym pracownikom organów, przed negatywnymi skutkami pandemii koronawirusa.

W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Przedmiotową ustawą uchylono m.in. art. 15zzr i art. 15zzs ustawy COVID-19. Zgodnie z przepisem przejściowym zawartym w art. 68 ustawy z 14 maja 2020 r. terminy, których bieg został wstrzymany lub zawieszony na podstawie art. 15zzr ust. 1 lub art. 15zzs ust. 1 ustawy COVID-19 biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy, tj. od 24 maja 2020 r.

Pomimo tego, że art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat, to jednak ocena co do jego stosowania musi uwzględniać konsekwencje wynikające z art. 15zzr ust. 1 pkt 3 ustawy COVID-19.

Wobec powyższego zawieszenie biegu terminu wskazanego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nastąpiło w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 5.10.2021 r., I OSK 456/21, LEX nr 3326376, wyrok NSA z 21.03.2024 r., II GSK 2040/21, LEX nr 3710357, wyrok NSA z 23.01.2024 r., II GSK 771/23, LEX nr 3702604, wyrok NSA z 20.07.2023 r., II GSK 107/22, LEX nr 3587427, wyrok NSA z 23.01.2024 r., II GSK 771/23, LEX nr 3702604, wyrok NSA z 28.11.2024 r., I OSK 1424/21, LEX nr 3851878).

W niniejszej sprawie zdarzenie skutkujące wymierzeniem skarżącemu kary pieniężnej miało miejsce 17 stycznia 2020 r., a ostateczna decyzja została wydana 11 marca 2022 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżne poglądy odnośnie do tego, czy znaczenie dla ustalenia upływu okresu ponad 2 lat okres określonego w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ma data wydania decyzji organu II instancji, czy też decyduje data doręczenia tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela dominujące w ostatnim okresie stanowisko, iż art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. ustanawia materialny termin, w którym kompetencja może być wykonana i wraz z upływem którego wygasa. Dwuletni termin, o którym stanowi art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. odnosi się do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, nie zaś doręczenia tej decyzji (por. wyroki NSA z 21 grudnia 2023 r. sygn. akt II GSK 834/23 i II GSK 1103/22 oraz z 9 października 2025 r., sygn. akt II GSK 613/23, wyrok NSA z 12.02.2026 r., II GSK 1387/23, LEX nr 4035255).

Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo nie zastosował w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 2 u.t.d.

Dalej w skardze kasacyjnej sformułowano bardzo liczne zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 4 u.t.d., art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2, 92a ust. 2 u.t.d., lp. 1.5 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, a także naruszenia art. 20, art. 22, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP, dyrektywy 98/34, dyrektywy 2015/1535. Z tymi zarzutami ściśle powiązano zarzuty procesowe, tj. naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, 76 § 1, art. 80, art. 86 i art. 107 k.p.a.

Nadmienić przy tym należy, że w odniesieniu do art. 8 i 107 k.p.a. nie zostały wskazane jednostki redakcyjne, a z uzasadnienia skargi kasacyjnej również nie wynika, które z nich zostały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszone. W związku z powyższym należy jedynie przypomnieć, że z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. (Wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Wobec powyższego, jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (Wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 7233/21, LEX nr 3838437). Powyższe jest konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Stąd w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i art. 107 k.p.a. wymykają się spod kontroli kasacyjnej.

Jako pierwszym i najdalej idący zarzutem zawartym w petitum skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, 76 § 1, 80 i 86 k.p.a. Materiał dowodowy został jednak prawidłowo przez organ zebrany, a na jego podstawie poprawnie został ustalony stan faktyczny w niniejszej sprawie. Co więcej, zasadniczo stan faktyczny nie jest kwestionowany przez skarżącego, a jedynie wynikająca z niego ocena prawna zachowania skarżącego. Zdaniem natomiast autora skargi kasacyjnej skarżący nieprawidłowo został uznany za podmiot odpowiadający za przewóz pasażera w ramach przewozu okazjonalnego, podczas gdy w rzeczywistości miał miejsce przewóz taksówką.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z dwóch powodów.

Przede wszystkim, organy w ramach prowadzonego postępowania dowodowego prawidłowo bowiem ustaliły, że przewóz, który miał miejsce 17 stycznia 2020 r. był przewozem okazjonalnym, a nie przewozem taksówką, z uwagi na fakt, że skarżący dopiero 7 marca 2020 r. uzyskał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką nr 20250. Stąd przepis ustawy o transporcie drogowym dotyczące przewozu taksówka w ogóle nie mogły mieć zastosowania.

Ponadto należy zauważyć, że na temat problematyki związanej z koniecznością właściwego oznaczenia pojazdu, aby mógł on zostać uznany za taksówkę niejednokrotnie wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny. Tytułem przykładu należy wskazać na wyroki z: wyrok NSA z 21.12.2023 r., II GSK 665/23, LEX nr 3667761, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 530/24, LEX nr 3793642, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 239/24, LEX nr 3794257, wyrok NSA z 20.06.2024 r., II GSK 1135/23, LEX nr 3728525, wyrok NSA z 20.06.2024 r., II GSK 417/24, ONSAiWSA 2025, nr 1, poz. 7).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejsza sprawę podziela w całości zaprezentowane w wyżej wskazanych uzasadnieniach poglądy i przyjmuje je za własne. Wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką

- wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego, może odbywać się wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym. Co przy tym nie mniej istotne, z przepisu art. 5c u.t.d. należy wywodzić, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 u.t.d. ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, co wynika choćby z art. 6 ust. 4 u.t.d., art. 11 ust. 1 u.t.d., art. 11b i art. 11c u.t.d. Konsekwencją powyższego są więc rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką (zob. np. wyroki NSA z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 oraz II GSK 1222/21).

Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony we wskazanych wyrokach należy stwierdzić, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b u.t.d.) oraz - co istotne - o odpowiednim oznaczeniu. Tym samym, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a wykonywany nim przewóz - przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd - za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób, takich jak np. wyłączenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa przez kierującego taksówką podczas przewożenia pasażera (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym), wyłączenie obowiązku przewozu dziecka w foteliku bezpieczeństwa dla dziecka lub innym urządzeniu przytrzymującym dla dzieci (art. 39 ust. 4 pkt 1), wykonywanie obowiązku corocznego (a nie raz na 5 lat) przeprowadzenia badań technicznych (art. 81 ust. 6), stosowanie się przez kierującego taksówką do zakazu palenia tytoniu lub spożywania pokarmów w czasie jazdy podczas przewożenia pasażera (art. 63 ust. 5), korzystanie z miejsc na drodze przeznaczonych tylko dla postoju taksówek (§ 53 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych).

Skarżący, który nie legitymował się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie mógł więc zasadnie oczekiwać, że prowadzona przez nią działalność będzie de facto traktowana, jako wykonywana w warunkach określonych w art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d tylko dlatego, że wszczęte zostało postępowanie w sprawie jej udzielenia. W konsekwencji nie mógł oczekiwać, że nie będą miały wobec niego zastosowania regulacje zawarte w art. 18 ust. 4b pkt 2 przywołanej ustawy oraz ustanowione na ich gruncie wymogi wykonywania przewozu osób samochodem osobowym.

Wobec powyższego za nieuzasadniony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut określony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnego.

Z uwagi na fakt, że skarżący w dniu zdarzenia skutkującego nałożeniem na niego kary pieniężnej nie uzyskał jeszcze licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nieuzasadniony jest również zarzut określony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Należy jedynie na marginesie stwierdzić, że z art. 7a ust. 7 u.t.d. wynika, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest między innymi zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów należy zauważyć, że podstawowym pojęciem, którym posługuje się ustawa o transporcie drogowym jest pojęcie "transportu drogowego", który dzieli się na krajowy transport drogowy i międzynarodowy transport drogowy. Określenie to obejmuje również:

a) każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4,

b) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie rzeczy,

c) działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób; Z kolei krajowy jak i międzynarodowy transport drogowy może dotyczyć osób lub rzeczy. Natomiast transport drogowy odnoszący się do osób dzieli się niejako na trzy segmenty: przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego, przewozu wahadłowego oraz przewóz okazjonalny.

Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy to podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju oraz pojazdami najmowanymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży, a także cała trasa znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast przepisy art. 4 pkt 11 u.t.d. definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Dalej art. 5 ust. 1 u.t.d., wymaga przy podjęciu i wykonywaniu transportu drogowego, z zastrzeżeniem art. 5b ust. 1 i 2 uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. Z kolei art. 5b ust. 1 u.t.d., nakazujący uzyskanie odpowiedniej licencji przy podjęciu i wykonywaniu krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób:

1) samochodem osobowym,

2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą,

3) taksówką.

Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z tytułem ustawy wszystkie wskazane w niej formy i odmiany przewozu stanowią transport drogowy, a tym samym przewóz okazjonalny nie jest czymś innym niż transport drogowy, lecz stanowi jedną z jego uregulowanych ustawą form.

W oparciu o przytoczone regulacje i zaakceptowane ustalenia faktyczne sporny w niniejszej sprawie przewóz stanowił przewóz okazjonalny, wymagający tym samym uzyskania stosownej licencji oraz zezwolenia (art. 18 ust. 3 u.t.d.). Obowiązek uzyskania tego ostatniego wynika pośrednio z art. 18 ust. 3 u.t.d., który wskazuje od strony negatywnej, że nie wymaga zezwolenia wykonywanie przewozu okazjonalnego, jeżeli:

1) tym samym pojazdem samochodowym na całej trasie przejazdu przewozi się tę samą grupę osób i dowozi się ją do miejsca początkowego albo

2) polega on na przewozie osób do miejsca docelowego, natomiast jazda powrotna jest jazdą bez osób (podróżnych), albo

3) polega on na jeździe bez osób do miejsca docelowego i odebraniu oraz przewiezieniu do miejsca początkowego grupy osób, która przez tego samego przewoźnika drogowego została przewieziona na zasadzie określonej w pkt 2.

Stąd poza powyżej wskazanymi przypadkami przewóz okazjonalny wymaga stosownego zezwolenia, którego skarżący nie posiadał. Konsekwencją nieposiadania przez skarżącego w dniu zdarzenia jakiejkolwiek licencji na przewóz okazjonalny było nałożenie na niego kary wynikającej wprost z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Dodatkowo w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie również warunków wynikających z kolejnych ustępów tego przepisu. Stąd zasadniczo przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą (ust. 4a art. 18 u.t.d.). Wyjątkowo natomiast dopuszcza się przewóz okazjonalny:

1) pojazdami zabytkowymi,

2) samochodami osobowymi:

a) prowadzonymi przez przedsiębiorcę świadczącego usługi przewozowe albo zatrudnionego przez niego kierowcę,

b) na podstawie umowy zawartej bezpośrednio z klientem, każdorazowo przed rozpoczęciem usługi danego przewozu w formie pisemnej lub w formie elektronicznej, o której mowa w art. 781 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 i 1237), w lokalu przedsiębiorstwa będącym nieruchomością albo częścią nieruchomości,

c) po ustaleniu opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem tego przewozu; zapłata za przewóz regulowana jest na rzecz przedsiębiorcy w formie bezgotówkowej; dopuszcza się wniesienie opłat gotówką w lokalu przedsiębiorstwa

- niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a i będącymi wyłączną własnością przedsiębiorcy lub stanowiącymi przedmiot leasingu tego przedsiębiorcy.

Wobec powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął, że aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym w ramach przewozu okazjonalnego konieczne jest spełnienie warunków wynikających z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Konsekwencją powyższego jest również uznanie na zasadne nałożenie przez organ kary pieniężnej na podstawie lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Wobec powyższego nieporozumieniem jest zarzucanie przez autora skargi kasacyjnej "błędnego zastosowania pkt 1.5 załącznika nr 3" do ustawy o transporcie drogowym. Wskazany przepis bowiem w ogóle nie został zastosowany w niniejszej sprawie.

Co do kwestii zarzutów dotyczących naruszenia przepisów konstytucyjnych, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji problem ten był już wielokrotnie rozważany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczenia przewidziane w omawianych przepisach nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego - taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 4 do 5 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takich przepisów przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., II GSK 189/09; wyrok NSA z 25 września 2012 r., II GSK 1125/11, Wyrok NSA z 11.07.2023 r., II GSK 345/21, LEX nr 3579847).

Z kolei zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie wskazuje się, że "w polskim orzecznictwie konstytucyjnym charakter "klasyczny" przysługuje niezmiennie formule, użytej w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. (U 7/87): "konstytucyjna zasada równości wobec prawa (...) polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32.). Nie sposób w niniejszej sprawie przyjąć, że doszło do naruszenia zasady równości, skoro od wszystkich przedsiębiorców, którzy chcą świadczyć usługi transportu w zakresie przewozu osób wymaga się spełnienia tych samych warunków i dokonania tych samych wyborów, a więc albo będą świadczyć usługi transportu w ramach transportu drogowego taksówką albo przewozu okazjonalnego. Również nie sposób przyjąć, że doszło do naruszenia zakazu dyskryminacji, przewidzianego w art. 32 ust. 2 Konstytucji (nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny). W doktrynie przyjmuje się, że "dyskryminacja pojawia się w sytuacji, gdy zróżnicowanie podmiotów następuje ze względu na cechę osobistą" (L. Garlicki, M. Zubik [w:] M. Derlatka, K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, A. Łukaszczuk, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, K. Wojtyczek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Warszawa 2016, art. 32). Stąd skarżący "podmiot powinien wykazać nierówne traktowanie podmiotów podobnych, ale także cechę osobistą, która umożliwi ocenę, czy stanowi ona rzeczywiście cechę zróżnicowania" (ibidem). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie wykazał, ani nierównego traktowania podmiotów podobnych, ani cechy osobistej, na podstawie której byłby on dyskryminowany. Stąd zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty są gołosłowne.

Za prawidłowy należy także uznać pogląd o charakterze świadczonej usługi jako usługi transportu drogowego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie usługa zamówiona została poprzez aplikację Uber, działalność taka podlegała już ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r. w sprawie C- 434/15 orzekł, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż tego rodzaju usługę należy zatem wyłączyć z zakresu zastosowania art. 56 TFUE, dyrektywy 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz. U. 2006, L 376, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123) i dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym; opubl.: Dz.U.UE.L 2000, poz. 178, s. 1; dalej: dyrektywa 2000/31). W ocenie NSA wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają więc charakteru technicznego i nie wymagają notyfikacji.

Stąd odnosząc się do wniosku strony skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym należy zauważyć, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE, zwłaszcza że jak już wyżej zostało wskazane TSUE orzekał już w analogicznej sprawie na tle zbieżnych przepisów prawa hiszpańskiego.

W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega potrzeby kierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego we wskazanym przez stronę zakresie, gdyż zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie wyłoniły się kwestie, które nie mogłyby być rozstrzygnięte samodzielnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd nie musi też kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy są zgodne z Konstytucją RP.

W konsekwencji z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).