Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. i K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 25 sierpnia 2025 r. nr SKO.II/426/114/2025 w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu jako niezgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 30 czerwca 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, po rozpoznaniu odwołania skarżących; K.B. i A. B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia 30 czerwca 2025 r. nakazującą skarżącym wstrzymanie użytkowania terenu obejmującego działki nr : [...] i [...], poprzez likwidację funkcjonującego parkingu dla samochodów ciężarowych na działce nr [...], jako niezgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wśród podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ wymienił art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p. Następnie organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zostało wszczęte wskutek pisma Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 grudnia 2024 r. o przekazaniu zgłoszenia D. S. w celu sprawdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działalności gospodarczej prowadzonej w S. na terenie działek nr : [...] i [...]. Organ podniósł, że D. S. w piśmie z dnia 13 stycznia 2025 r. zwrócił uwagę na uciążliwość prowadzonej przez skarżącego w sąsiedztwie działalności pod nazwą A z siedzibą w S. przy ul. [...] . Podał, iż na przedmiotowych działkach przedsiębiorca parkuje samochody ciężarowe, które wykorzystuje w swojej firmie transportowej, a ciągły ruch samochodów ciężarowych (przeładunek oraz ich rozpakowywanie) oraz często prowadzone prace naprawcze i serwisowe przy ww. pojazdach powodują hałas i drgania, nie ma więc możliwości spokojnego wypoczynku. Wyżej wymieniony wskazał również, że ruch samochodów ciężarowych zwiększa niebezpieczeństwo na drodze, gdzie nie ma chodnika, a piesi chodzą poboczem. Do przedmiotowego pisma dołączył dokumentację zdjęciową, wykonaną w grudniu 2024 r. potwierdzającą powyższe okoliczności m.in. pięć zaparkowanych samochodów ciężarowych na działce nr [...]. W konsekwencji Burmistrz P. podjął działania mające na celu wyjaśnienie kwestii dotyczących zagospodarowania ww. nieruchomości. Ustalił, że działki nr [...] i [...] położone w S. stanowiące własność K. i A. B. (dane z ewidencji gruntów oraz z ksiąg wieczystych) objęte są uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 29 grudnia 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw J. i S. - Etap II (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2022 r. poz. [...] z dnia 14 stycznia 2022 r., dalej również jako MPZP) i położone są w jednostkach planu oznaczonych następującymi symbolami: "38MNZ" - tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i częściowo "9KDD2" - tereny komunikacji - drogi publiczne. Burmistrz P. podniósł, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 38MNZ jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zieleń urządzona oraz zieleń o charakterze izolacyjnym. Ponadto w planie miejscowym przewidziano dopuszczalne przeznaczenie terenu, m.in. - miejsca do parkowania i parkingi. Podkreślił, że według przepisów uchwały, na przedmiotowym terenie dopuszczone są wyłącznie usługi sportu i handlu - zatem prowadzenie działalności transportowej, bazy eksploatacyjnej, w tym parkingu dla samochodów ciężarowych jest niedozwolone. Organ I instancji podniósł, że zmiana zagospodarowania działki nr [...] poprzez wykorzystanie jej jako miejsca parkowania pojazdów oraz bazy eksploatacyjnej jest niezgodna z przeznaczeniem określonym w ewidencji gruntów i budynków, bowiem na dzień uchwalenia ww. miejscowego planu tj. 14 stycznia 2022 r. działka nr [...] (zgodnie z rejestrem gruntów) sklasyfikowana była jako grunty rolne klasy czwartej "b" - RlVb oraz tereny mieszkaniowe - B; zaś działka nr [...] sklasyfikowana była jako pastwiska trwałe klasy czwartej - PslV oraz zurbanizowane tereny niezabudowane lub będące w trakcie zabudowy - Bp; przed datą wejścia w życie ww. planu zagospodarowania przestrzennego teren działki nr [...] użytkowany był jako rolny/pastwisko, zaś w kwietniu 2023 r. na zdjęciach dostępnych na stronie www.geoportal.gov.pl widać już zaparkowane samochody ciężarowe - zatem zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła po wejściu w życie ww. miejscowego planu. Organ dodał, że do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. nie wpłynęło zgłoszenie lub wniosek o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie bazy transportowej eksploatacyjnej, parkingu dla samochodów ciężarowych, bądź innych obiektów o podobnym charakterze na działce nr [...]. Następnie wskazał, że w dniu 29 kwietnia 2025 r. odbyła się wizja w terenie, z udziałem pracowników Urzędu Miejskiego w P., skarżących i ich pełnomocnika.

Na podstawie ww. okoliczności organ I instancji stwierdził, że nastąpiła zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale jest niezgodna z zapisami MPZP. Podkreślił, że "miejsca do parkowania i parkingi muszą wypełniać ustalone przeznaczenie tego terenu, a zatem muszą być miejscami postojowymi charakterystycznymi dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (nie ma tutaj znaczenia liczba tych samochodów ciężarowych, czy 1, 2 czy 5)." Dodatkowo stwierdził, że przedmiotowa zmiana zagospodarowania terenu nie jest zmianą jednorazową czy tymczasową, a trwałą - teren służy jako parking dla samochodów ciężarowych, co jest związane z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą tj. firmą transportową.

Odnosząc się do odwołania organ odwoławczy podniósł, że przeznaczenie dopuszczalne w planie miejscowym, określone jako miejsca do parkowania i parkingi, związane jest z realizacją funkcji, jaka została ustalona dla przedmiotowego terenu, a w niniejszym przypadku jest to ekstensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi w zakresie sportu i handlu. Dodał, że wprawdzie MPZP nie wprowadza rozróżnienia na miejsca postojowe dla samochodów ciężarowych i miejsca postojowe dla samochodów osobowych, które mogą być urządzane na terenach o różnym przeznaczeniu, jednakże zapisy MPZP w stosunku do miejsc postojowych, należy odczytywać przez pryzmat funkcji danego terenu. Wskazał, że skoro A posiada swoją bazę eksploatacyjną (miejsce przystosowane do prowadzenia działalności transportowej, gdzie zlokalizowane są miejsca postojowe dla pojazdów, miejsce załadunku, miejsce konserwacji i naprawy pojazdów) poza terenem przedmiotowych nieruchomości (działek nr [...] i [...]) w P. tj. przy ul. [...] , powinien z niej korzystać i nie może wykorzystywać działki nr [...] na ten cel.

W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący K. B. i A. B. podnieśli zarzut naruszenia przy wydaniu decyzji organów obydwu instancji, przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisu art. 30 ust. 1b ustawy Prawo budowlane. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane oraz pozostałych przepisów wskazanych w treści skargi. Podnieśli zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na treść wydanej decyzji polegający na przyjęciu, że skarżący zmienili przeznaczenie terenu ustalone miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez usytuowanie parkingu na terenie do tego nieprzeznaczonym. Zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Burmistrza Miasta P., podczas gdy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P., ze względu na jej wydanie bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa (art. 156 k.p.a.).

W związku z powyższymi zarzutami wnieśli o "zmianę decyzji organu II instancji oraz I instancji poprzez uznanie ich nieważności", ewentualnie uchylenie decyzji organu I i II instancji lub ich zmianę i odstąpienie od orzeczenia o obowiązku likwidacji parkingu.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu ciężarowego, jednak nigdy nie zmieniał w ramach swojej działalności, przeznaczenia terenu ustalonego miejscowym planem zagospodarowania. Skarżący podnieśli, że zdarza się, iż na terenie nieruchomości stanowiącej ich własność, stoją samochody ciężarowe, jednak w większości jest to wyłącznie jeden pojazd, którym porusza się sam skarżący. Nie stanowi to jednak o zmianie przeznaczenia terenu i o jego zagospodarowaniu na teren stanowiący parking. Dodali, że stanowisko, na jakim stanęły organy I i II instancji prowadziłoby do wniosku, że każdy właściciel nieruchomości parkujący swoje pojazdy na podjeździe, czy przed domem zmienia przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania i urządza w tym miejscu parking. Skarżący podkreślili, że nie zmienili gruntu na swojej działce, nie przygotowali ani nie wydzielili miejsc postojowych, nie stworzyli żadnej infrastruktury, nie dokonali utwardzenia gruntu, zatem wykonanie decyzji organu I i II instancji jest technicznie niemożliwe. Wskazali, że skarżący jedynie czasami pozostawia swój pojazd na swojej działce, bo dojeżdża nim do pracy, ponadto wynajmuje miejsce na "bazę" dla swoich pojazdów (P. ul. [...] ) i tam ma miejsce postojowe oraz parkingowe. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia obrazujące, że na posesji pozostawało kilka pojazdów są archiwalne, ponadto dotyczą okresu świątecznego, kiedy kilka pojazdów ze względu na kilkudniową przerwę nie było w trasie. Nie stanowi to o zmianie przeznaczenia terenu. Następnie skarżący zawarli obszerny wywód dotyczący tego, jakie warunki muszą być spełnione, aby można ustalić, że określone miejsce jest parkingiem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 20 października 2025 r. uczestnik postępowania – D. S. wniósł o odrzucenie skargi, jednak zawarł obszerną argumentację, z której wynika, że wniosek dotyczy nieuwzględnienia skargi.

Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto według art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W konsekwencji przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu tej decyzji, podobnie jak i decyzji organu I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest decyzja nakazująca skarżącym wstrzymanie użytkowania terenu obejmującego określone działki poprzez likwidację funkcjonującego parkingu dla samochodów ciężarowych na wymienionej w decyzji działce, jako niezgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wśród podstaw prawnych rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), dalej w skrócie u.p.z.p.

W związku z tym, na wstępie podnieść należało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Według zaś art. 59 ust. 2 cytowanej ustawy, do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. - w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na pogląd wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie sądowym w ramach ocen dokonywanych według stanu prawnego sprzed nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. Zgodnie z tym poglądem, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć również zastosowanie do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż przyjęcie odmiennej oceny doprowadziłoby do uznania, że w przypadku zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu, niewymagającej pozwolenia na budowę, nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu.

Organ stwierdził natomiast, że przedmiotowa zmiana zagospodarowania terenu miała miejsce przed wymienioną wyżej nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z tego powodu w sprawie nie znajduje zastosowania art. 35a tej ustawy.

Powołując się na powyższą linię orzeczniczą, organ podniósł, że wskazany wśród podstaw prawnych rozstrzygnięcia, art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może znaleźć zastosowanie w warunkach niniejszej sprawy.

Podkreślił przy tym, że podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu.

Jednakże - pomimo tego - organ nie zawarł w decyzji ustaleń w powyższym zakresie. Całkowicie pominął wskazanie okoliczności faktycznych, na podstawie których przyjął, że nastąpiło funkcjonalne przekształcenie przedmiotowego terenu, a zatem, że zaistniała okoliczność – jak sam podkreślił - o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wymieniony organ – podobnie jak organ I instancji - zawarł w decyzji stwierdzenia sprowadzające się do tego, że zmiana zagospodarowania przedmiotowej działki nr [...] polega na wykorzystaniu jej jako bazy eksploatacyjnej i miejsca parkowania samochodów ciężarowych w ramach prowadzonej przez skarżącego działalności w zakresie transportu. Organ wskazał, że przeznaczenie dopuszczalne w planie miejscowym, określone jako miejsca do parkowania i parkingi, związane jest z realizacją funkcji, jaka została ustalona dla przedmiotowego terenu, a w niniejszym przypadku jest to ekstensywna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługi w zakresie sportu i handlu.

W związku z powyższym, organy obydwu instancji stwierdziły, że nastąpiła zmiana zagospodarowania przedmiotowego terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale jest niezgodna z zapisami MPZP.

Organy całkowicie pominęły zatem wskazanie ustaleń w zakresie tego, jakie zmiany na swojej działce wprowadzili skarżący, które to zmiany uniemożliwiają wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym – co było kluczowe w niniejszej sprawie.

Jak już bowiem była o tym mowa wyżej, podstawowe znaczenie dla zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. – co podkreślił również organ odwoławczy - miało ustalenie, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu.

Prawidłowo również organ ten sprecyzował, że w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p., za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym.

Jednakże – pomimo tego prawidłowego wnioskowania - organ nie zawarł w zaskarżonej decyzji ustaleń w powyższym zakresie. Całkowicie zaniechał więc wskazania okoliczności faktycznych, na podstawie których przyjął, że nastąpiło funkcjonalne przekształcenie przedmiotowego terenu. Okoliczności tych nie wskazał również organ I instancji, a co więcej – stwierdził, że przedmiotowy teren jest nieutwardzony. W decyzji organu I instancji – podobnie jak i w decyzji organu odwoławczego - brak jest zatem ustaleń dotyczących wprowadzenia na działce skarżących zmian, które uniemożliwiają wykorzystanie jej w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym.

W wyniku przeprowadzenia w określonych wyżej ramach, kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji, stwierdzić zatem należało, że przy ich wydaniu doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie tych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dotyczyło bowiem uchybień w zakresie ustalenia kwestii o podstawowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy.

W konsekwencji tego, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji przeprowadzi postępowanie zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z powyższych rozważań, dokona ustalenia i analizy istotnych okoliczności w określonym wyżej zakresie, a następnie wyda decyzję spełniającą wszystkie warunki określone w art. 107 K.p.a.

Przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu skarżącym kosztów postępowania, na które składał się wpis od skargi w wysokości 500 zł.