Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Międzygminnego Związku ds. Ekologii w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1632/13 w sprawie ze skargi Międzygminnego Związku ds. Ekologii w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1632/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Międzygminnego Związku ds. Ekologii w Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej zwanego "[...]WINB"), w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "k.p.a.") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej zwanego "PINB") z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uchyloną decyzją organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie budowy sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku zlokalizowanym w okolicy ul. [...] w L. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINB w związku z pismami kierowanymi do różnych organów przez J. K., będącego właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], w których informował on organy o zmianie przebiegu budowanej w sąsiedztwie jego nieruchomości sieci kanalizacji sanitarnej.

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w dniu [...] stycznia 2000 r. Starosta Z. decyzją nr [...] udzielił Gminie L. pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompowniami.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], pozwolenie to zostało przeniesione na Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. W oparciu o pomiar geodezyjny powykonawczy PINB stwierdził, że w okolicach ul. [...] w L. zrezygnowano z poprowadzenia sieci kanalizacyjnej przez posesję J. K. i poprowadzono ją po sąsiedniej działce nr [...]. Na kolejnym odcinku kanalizację tę poprowadzono poniżej projektowanej pierwotnie trasy aczkolwiek, jak stwierdził PINB, po terenie należącym do tych samych właścicieli. W ocenie inżyniera kontraktu oraz inspektora nadzorującego tę inwestycję, wbrew twierdzeniom J. K., zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej nie stwarza zagrożeń dla środowiska. Autorzy tej opinii podtrzymali także wcześniejsze stanowisko zajęte przez projektanta, że wprowadzone do projektu budowlanego odstępstwo w zakresie przebiegu trasy kanalizacji ma charakter nieistotny w rozumieniu art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Po przeanalizowaniu wydanych w sprawie decyzji, a także wspomnianego już stanowiska inżyniera kontraktu oraz projektanta, jak również innych zgromadzonych w sprawie dokumentówi PINB wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2013r. umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu stwierdził, że w decyzji Starosty Z. z dnia [...] stycznia 2000r., którą udzielono pozwolenia na budowę nie określono numerów działek ewidencyjnych, na których miała zostać zrealizowana przedmiotowa sieć kanalizacyjna. Informacji dotyczących granic i numerów działek nie zawiera także zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został zaś na mapie zasadniczej bez naniesionych granic działek ewidencyjnych. Danych o działkach, przez które miała przebiegać sieć kanalizacyjna nie zawierały także decyzje Wójta Gminy L. ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz środowiskowe uwarunkowania zgody dla tego przedsięwzięcia. Teren inwestycji został bowiem określony w tych decyzjach rejonami zlokalizowanymi wzdłuż ulic. Mając na uwadze te ustalenia PINB zgodził się ze stanowiskiem projektanta, że mające miejsce odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie przebiegu zrealizowanej sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ul. [...] w L. miało charakter nieistotny. Uznał także, że spełniony został w sprawie wymóg wynikający z art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego, bowiem inwestor przed zmianą przebiegu trasy sieci kanalizacji sanitarnej dysponował akceptacją projektanta dotyczącą tej zmiany. Zmianę tę projektant naniósł na projekt zagospodarowania terenu i zakwalifikował ją jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu. W uzasadnieniu PINB wskazał także, że przeprowadzona zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej nie narusza w żaden sposób własności i dóbr osobistych J. K. oraz nie pogarsza stanu terenów sąsiednich. Aktualny przebieg trasy tej sieci umożliwił także przyłączenie do tej kanalizacji budynku J. K.

Odwołanie od tej decyzji wniósł J. K. kwestionując wykonanie kanału zbiorczego sieci kanalizacyjnej odbierającego ścieki z 15 domów w odległości 9 m od jego nieruchomości na działce nr [...], a nie jak to miało miejsce w projekcie na działce nr [...]. Ten nielegalny kanał został zaprojektowany wzdłuż chodnika uczęszczanego przez pieszych, w tym przez dzieci. Zmiana przebiegu kanalizacji mająca na celu ominięcie działki nr [...] wydłużyła ponadto wybudowaną sieć kanalizacyjną prowadząc ją okrężną zamiast najkrótszą drogą do kanału głównego, odcinek ten został też wybudowany niezgodnie z kierunkiem spadku terenu. Wnoszący odwołanie stwierdził także, że wbrew twierdzeniom organu I instancji wskazana przez niego zmiana przebiegu trasy sieci kanalizacyjnej została naniesiona na projekt budowlany dopiero w 8 miesięcy po wybudowaniu tego spornego odcinka. Projektant w sposób niezasadny uznał też tę zmianę za nieistotną, chociaż była ona istotna, co wcześniej stwierdził PINB w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. W ocenie J. K. z niewiadomych powodów organ ten zmienił jednak później swoje pierwotne stanowisko. Wnoszący odwołanie podał także, że od lipca 2012 r. tym nielegalnym odcinkiem kanału odprowadzane są ścieki z 15 domów.

Uchylając zaskarżoną decyzję [...]WINB stwierdził, że wniesione odwołanie zasługuje na uwzględnienie bowiem decyzja PINB jest nieprawidłowa. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w zasadzie stanowiła ona powtórzenie argumentacji zawartej w pismach projektanta oraz inwestora. Ustalenia poczynione przez projektanta sieci kanalizacyjnej nie były jednakże wiążące dla organu nadzoru budowlanego, bowiem miał on obowiązek szczegółowego porównania zatwierdzonego projektu budowlanego z projektem wprowadzającym zmiany. [...]WINB stwierdził następnie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o jakim jest mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Dokonanie istotnych odstępstw w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego wbrew temu obowiązkowi skutkuje zaś wszczęciem postępowania naprawczego w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego porównanie planowanego przebiegu inwestycji zatwierdzonego decyzją z 2000 r. ( rysunek KS-8) ze znajdującą się w aktach sprawy mapą sporządzoną przez inżyniera kontraktu dołączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy, a także porównanie projektu budowlanego z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą stanowiącą załącznik do pisma Przewodniczącego Zarządu Związku Międzygminnego z dnia [...] czerwca 2013r. dowodzi, że ta ostatnio wymieniona mapa stanowi powiększoną część rysunku KS-8 wraz z naniesionym przez projektanta rzeczywistym przebiegiem trasy zrealizowanej kanalizacji. Aktualny przebieg trasy inwestycji nie jest zatem sporny, aczkolwiek winien on zostać sprawdzony przez PINB w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Porównanie zaś projektowanego i rzeczywistego przebiegu kanalizacji - zdaniem [...]WINB - w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że w toku wykonywanych robót budowlanych doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego fakt, że w wydanych w sprawie decyzjach o pozwoleniu na budowę czy o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie wskazano jednoznacznie numerów działek ewidencyjnych, po których miała przebiegać przedmiotowa sieć kanalizacyjna nie oznacza, iż inwestor był uprawniony wedle własnego uznania do arbitralnej zmiany projektu. Rozumowanie takie prowadziłoby bowiem do absurdalnych wniosków, że wydanie pozwolenia na budowę bez oznaczenia numerów działek pozwala na prowadzenie budowy gdziekolwiek w zakresie działek wskazanych w oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Ustawodawca tymczasem po to zamieścił w art. 34 Prawa budowlanego szczegółową regulację dotyczącą trybu zatwierdzania projektu budowlanego oraz zdefiniował w art. 36a tej ustawy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu aby inwestor prowadził prace budowlane zgodnie z projektem. Porównanie projektowanej i wykonanej trasy sieci kanalizacyjnej bezsprzecznie dowodzi także, że różnice w przebiegu obu tych tras są znaczne i nie można w sposób uznaniowy ocenić ich jako nieistotnych. Organ wskazał na przepis § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgadniania dokumentacji projektowych ( Dz. U. Nr 38, poz. 455), w którego świetle przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne jest odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych i 0, 50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi. Powołany przepis rozporządzenia – zdaniem organu - nie znajduje co prawda wprost zastosowania w odniesieniu do projektu budowy przedmiotowej sieci kanalizacyjnej zatwierdzonego w 2000 roku, jednakowoż przyjąć należy, że nie ma podstaw sądzić, iż ten sam racjonalny prawodawca uznałby rok wcześniej za dopuszczalne i nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu liczone w metrach. Organ nie miał tym samym podstaw do uznania takich znacznych odstępstw za nieistotne tylko w oparciu o niewiążącą opinię projektanta.

Organ odwoławczy stwierdził także, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji PINB w dniu [...] czerwca 2013 r. przyjął zawiadomienie Międzygminnego Związku ds. Ekologii w Z. o zakończeniu budowy rurociągów, przewodów, linii i sieci kanalizacji sanitarnej grawitacyjno-ciśnieniowej w L. [...]WINB w związku z tym podkreślił, że bez znaczenia w sprawie jest to, iż PINB nie wniósł w ustawowym terminie sprzeciwu do tego zawiadomienia. W takim bowiem przypadku, odmiennie niż to ma miejsce sytuacji udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, nie ma przeszkód prawnych do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

[...]WINB uznał także za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu braku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania wskazując, że poza właścicielami działek nr [...] i [...] przymiot stron postępowania przysługiwał wszystkim właścicielom działek, na których została zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Ewentualne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę sieci kanalizacyjnej w L. dotyczyć będzie bowiem interesów prawnych wszystkich właścicieli nieruchomości, po których przebiega przedmiotowa sieć kanalizacyjna.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W szczególności strona skarżąca zarzuciła naruszenie tą decyzją: art. 138 § 2 k.p.a. w związku z brakiem podstaw do jego zastosowania w sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji na istnienie przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz przyczyn niezastosowania w sprawie art. 136 tej ustaw i wreszcie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wynikającej z art. 15 k.p.a.

W oparciu o te zarzuty skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca podała, że poprzez wydanie decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna winna zostać przez organ odwoławczy ponownie rozpatrywana i rozstrzygana, a organ ten nie może ograniczać się wyłącznie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Zatem treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być rozpatrywana łącznie z art. 136 tej ustawy. W ocenie skarżącego Międzygminnego Związku uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia też wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 tej ustawy. Uzasadnienie takie w szczególności nie wskazuje jednoznacznie na zaistnienie w sprawie przesłanek wskazanych w tym przepisie oraz przyczyn nie zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy skoncentrował się bowiem przede wszystkim na polemice z ustaleniami PINB dotyczącymi interpretacji art. 36 a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Analiza uzasadnienia decyzji [...]WINB pozwala zdaniem skarżącego przyjąć, że opierając się na dokumentach i ustaleniach organu I instancji organ ten zajął stanowisko merytoryczne, a zatem "uzasadnienie to stoi w jaskrawej sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a.". Praktycznie całe uzasadnienie decyzji sprowadza się bowiem do wykazania, że PINB nietrafnie zinterpretował przepisy Prawa budowlanego uznając, iż porównanie trasy projektowanego i rzeczywistego przebiegu sieci kanalizacyjnej stanowi zmianę istotną.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie naprawcze prowadzone w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowy sieci kanalizacji sanitarnej została wydana z istotnym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i zasadnie z tego powodu została ona decyzją [...]WINB opartą na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. uchylona, a sprawa została przekazana temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji wskazał, iż w kontrolowanym postępowaniu bezspornym jest, że w trakcie realizowanej przez Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. budowy sieci kanalizacji sanitarnej doszło w rejonie ulicy [...] w L. do zmiany jej trasy. Sporną kwestią było natomiast czy zmianę usytuowania w terenie przedmiotowej sieci kanalizacyjnej polegającą m.in. na poprowadzeniu jej przez działkę nr [...] zamiast po działce nr [...], a także wyraźnej zmianie jej przebiegu po innych działkach należało uznać za istotne czy też nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Z. nr [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. zmienionej decyzją Starosty Z. nr [...], z dnia [...] czerwca 2008 r. Dodać jednocześnie należy, że z uzasadnienia ostatnio wskazanej decyzji zmieniającej Starosty Z. wynika, iż nie wprowadzono nią zmian do zatwierdzonego projektu budowlanego lecz jedynie zamieszczono w sentencji tej decyzji zobowiązanie inwestora do zachowania wymogów wynikających z później wydanej decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

Sąd I instancji podniósł, że ustawodawca w art. 36a Prawa budowlanego przewidział tzw. istotne i nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym konsekwencje materialnoprawne i formalnoprawne wiąże on jedynie z odstępstwami istotnymi. Dokonując kwalifikacji odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego Sąd I instancji wskazał, że w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zamieszczona została negatywna definicja istotnych odstępstw poprzez wskazanie przypadków, które należy zaliczyć do odstępstw nieistotnych. W konsekwencji przepis ten należy wykładać posługując się regułą wnioskowania a contrario. Stosownie do powołanego art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:

- zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu,

- charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji,

- zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne,

- zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

- ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzone w niniejszej sprawie odstępstwo od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu należy traktować jako odstępstwo istotne. W kontrolowanej sprawie stwierdzone odstępstwa były wyraźne bowiem dotyczyły nie tylko kilkumetrowych przesunięć w przebiegu odcinka przedmiotowej sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. [...] na nieopisanych lecz uwidocznionych w projekcie zagospodarowania terenu działkach, ponadto część tej sieci zrealizowana została na działce nie wskazanej w projekcie. Bez znaczenia dla oceny charakteru stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu była okoliczność, że właściciele nieruchomości, na których zrealizowano ten odcinek sieci wyrazili zgodę na te przesunięcia czy na przeprowadzenie tej sieci przez ich grunt. Okoliczność ta będzie miała natomiast znaczenie w przypadku wdrożenia postępowania naprawczego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 455), oraz na przepisy obowiązującego w dacie zatwierdzania projektu budowlanego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 26 sierpnia 1991 r. w sprawie w sprawie szczegółowych zasad i trybu zakładania i prowadzenia geodezyjnych ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz uzgodnień i współdziałania w tym zakresie ( Dz. U. Nr 83, poz. 376). Zgodnie z § 14 ust. 2 pierwszego z tych rozporządzeń przy realizacji sieci uzbrojenia terenu dopuszczalne było odstępstwo od uzgodnionego projektu nieprzekraczające 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi. Natomiast w świetle § 19 wcześniej obowiązującego rozporządzenia realizacja sieci uzbrojenia terenu jest zgodna z projektem, gdy odstępstwo od uzgodnionego projektu nie przekracza 0,30 m dla gruntów zabudowanych lub 0,50 m dla gruntów rolnych i leśnych, przy zachowaniu przepisów regulujących odległość między poszczególnymi obiektami budowlanymi.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że bez znaczenia dla oceny charakteru odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego miała okoliczność niewskazania w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę numerów ewidencyjnych działek, na których zrealizowana miała zostać przedmiotowa sieć czy też brak wskazania działek przewidzianych pod tę inwestycję w decyzjach Wójta Gminy L. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Okoliczność zaś, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie zasadniczej bez naniesionych działek ewidencyjnych nie zwalniał organu od zbadania zgodności zrealizowanej sieci kanalizacyjnej z tym projektem.

Sąd I instancji podniósł, iż zgodzić się należy z organem odwoławczym, że brak zgłoszenia przez PINB sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowił przeszkody w prowadzeniu postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa przeciwne stanowiska w kwestii możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w przypadku udzielania inwestorowi w drodze decyzji pozwolenia na użytkowanie obiektu, który został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Według pierwszego z tych stanowisk zasada legalizmu przemawia przeciwko możliwości prowadzenia w takiej sytuacji postępowania naprawczego bez wcześniejszego wzruszenia ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ( por. wyroki NSA z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10, z dnia 27 września 2012 r., II OSK 1009/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r., II OSK 2012/11 ). Według zaś drugiego stanowiska decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania naprawczego bowiem potwierdza ona jedynie zgodność zrealizowanej inwestycji z pozwoleniem na budowę a nie zgodność inwestycji z prawem ( por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2012 r., II OSK 2568/10; z 5 lutego 2010 r., II OSK 294/09 czy z dnia 14 grudnia 2011 r. II OSK 1687/10). Jednocześnie Sąd podkreślił, że w orzecznictwie nie jest kwestionowany pogląd, że brak sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowi przeszkody do wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego. W tym przypadku nie ma bowiem przeszkody uniemożliwiającej nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, co ma miejsce w sytuacji gdy pozwolenie takie zostało już udzielone.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu odwoławczego dotyczące zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom prowadzonego przez PINB postępowania, aczkolwiek możliwe jest ograniczenie zakresu tego postępowania tylko w odniesieniu do poszczególnych rejonów ulic. Sąd stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu naprawczym toczącym się w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego krąg jego stron ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.

Za chybione Sąd I instancji uznał zarzuty skargi wskazujące na naruszenie szeregu przepisów k.p.a. W szczególności na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w związku z brakiem podstaw do wydania tego rodzaju decyzji kasacyjnej oraz nieuwzględnienie wynikającej z art. 15 tej ustawy zasady dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszym rzędzie stwierdzić przyjdzie, że w sprawie zostały spełnione obie przesłanki umożliwiające wydanie kontrolowanej decyzji. Decyzja organu i instancji wydana została bowiem niewątpliwie z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z uwagi na treść decyzji organu I instancji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał, co jest oczywiste, istotny wpływ na to rozstrzygnięcie. Niezrozumiały w tym stanie rzeczy był zatem zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem jak słusznie stwierdził [...]WINB w odpowiedzi na skargę do naruszenia tej zasady doszłoby gdyby na skutek rozpatrzenia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie, a zatem nie rozstrzygającej sprawy co do jej istoty wydana została decyzja reformatoryjna rozstrzygająca tę sprawę co do istoty. Błędny był także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. [...]WINB bowiem nie tylko nie ograniczył się do zbadania dowodów zebranych w sprawie przez organ I instancji lecz zgromadził także własne dowody oraz dokonał na ich podstawie własnych ustaleń faktycznych. W szczególności organ ten wezwał Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. do przedłożenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 2000 r. a także zwrócił się w tej sprawie do Starosty Z. [...]WINB wezwał także inwestora do przedłożenia dziennika budowy.

Za częściowo zasadny uznać należy natomiast zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a. aczkolwiek naruszenie to nie pozostawało w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy mimo bardzo obszernego uzasadnienia swojej decyzji skoncentrował się bowiem praktycznie na krytycznej analizie przeprowadzonej przez organ I instancji wykładni przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. W sposób niewystarczający zostały natomiast przedstawione w tym uzasadnieniu ustalenia dotyczące faktycznego posadowienia na gruncie wybudowanej sieci kanalizacyjnej. [...]WINB w tej kwestii ograniczył się bowiem jedynie do ogólnych stwierdzeń dotyczących istotnej niezgodności lokalizacji zrealizowanej sieci kanalizacji sanitarnej z zatwierdzonym projektem budowlanym. Z uzasadnienia tej decyzji nie sposób natomiast dowiedzieć się czy sporny odcinek tej inwestycji został poprowadzony po innych niż przewidzianych w projekcie budowlanym działkach, a także czy sytuacja taka miała miejsce w przypadku działek wskazanych przez wnoszącego odwołanie J. K. Uchybienie to w ocenie Sądu pozostało jednak bez wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Międzygminny Związek ds. Ekologii w Z. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności:

- art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, jako następstwo wadliwego wykonania przez Sąd ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnej pod względem zgodności z prawem;

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie odniesienia się do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku oraz nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia co uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;

- art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż Sąd powinien stwierdzić naruszenie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że analiza uzasadnienia decyzji organu II instancji pozwala przyjąć, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.. Skarżący wskazał, iż z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika jednoznacznie, że w oparciu o zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy, [...]WINB zajął odmienne stanowisko merytoryczne w interpretacji art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawo budowlanego, stwierdzając, że porównanie projektowanego i rzeczywistego przebiegu ww. kanalizacji w sposób oczywisty prowadzi do wniosku, że zmiana przebiegu trasy jest zmianą istotną, a kwalifikacja dokonana przez projektanta nastąpiła z oczywistą obrazą ww. przepisów. Różnice przebiegu wskazanych tras są znaczne i nie można ich ocenić jako nieistotne.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w przedmiotowej sprawie artykuł 138 § 2 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został zgromadzony, a kwestią sporną między organami jest jego ocena. Organ odwoławczy mógł uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy według własnej oceny, ale na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną z analizy zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek wymaganych do oparcia orzeczenia na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. zabrakło zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i przy ocenie legalności tejże decyzji przez Sąd I instancji. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej przesadził o istocie sprawy co jest niedopuszczalne.

Zdaniem skarżącego Sąd pierwszej instancji w sposób wadliwy przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, co ściśle się wiąże z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu oddalającego skargę trudno ocenić w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie przemawia za jego słusznością uzasadnienie zaskarżonego wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sądu zabrakło wnikliwej analizy przesłanek wymaganych do oparcia orzeczenia na przepisie art. 138 § 2 k.p.a co najwyżej można ją uznać za lakoniczność motywów orzeczenia. Tak więc można przyjąć, że Sąd w swoich rozważaniach nie odniósł się w ogóle do zarzutów skargi, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066).

Przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazują cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Ponadto to, czy kontrola legalności decyzji została przeprowadzona przez Sąd z naruszeniem przepisów postępowania, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższego przepisu w powiązaniu z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, bowiem przepis ten stanowi normę o charakterze kompetencyjnym, w której określono zadania sądów administracyjnych i sposób ich wykonywania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850 i wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wtedy, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia.

Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 9/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie zasadnym było wydanie w sprawie kontrolowanego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I GSK 1064/11, LEX nr 1331481).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ winien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodzić należało się z organem odwoławczym, iż w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepis art. 105 §1 k.p.a. W istocie bowiem wbrew stanowisku PINB postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego albo nie miała takiego charakteru jeszcze przed datą wszczęcia postępowania. Zaistnienie przesłanek z art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wówczas gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt. 1 k.p.a. Tymczasem trafnie Sąd I instancji i organ odwoławczy uznali na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, iż w toku wykonywanych robót budowlanych doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy inwestor uzyskał decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Bezsporne jest w sprawie, że takiej decyzji inwestor nie uzyskał.

Odstępstwa były wyraźne i dotyczyły przesunięć w przebiegu odcinka przedmiotowej sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. [...] na nieopisanych lecz uwidocznionych w projekcie zagospodarowania terenu działkach, ponadto część tej sieci zrealizowana została na działce nie wskazanej w projekcie. Wynika to z: porównania planowanego przebiegu inwestycji zatwierdzonego decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. ze znajdująca się w aktach administracyjnych mapą sporządzoną przez inżyniera kontaktu, dołączoną do zawiadomienia o zakończeniu budowy, porównania projektu budowlanego z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, z pism inżyniera kontaktu z [...] listopada 2012 r. i [...] listopada 2012 r. i pism z [...] maja 2013 r. i [...] maja 2013 r.

Prawidłowo zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, ze nie było podstaw do umorzenia przez organ I instancji prowadzonego postępowania. Dlatego zasadnie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. bowiem brak było jakichkolwiek podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, a tym samym organ I instancji naruszył art.105 k.p.a.

Wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady -jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (15 k.p.a.), każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1241/13, LEX nr 1596021, wyrok NSA z dnia 28 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1173/13, LEX nr 1658267).

Jak wskazano wyżej decyzja organu I instancji, od której wniesiono odwołanie była rozstrzygnięciem formalnym, nierozstrzygającym sprawy co do istoty. Dlatego też organ odwoławczy uchylając z powyższych względów decyzję organu I instancji nie mógł jednocześnie orzec merytorycznie co do istoty sprawy, lecz przestrzegając zasady dwuinstancyjności postępowania mógł jedynie przekazać sprawę do ponownego (merytorycznego) rozpoznania przez PINB w przeciwnym wypadku [...]WINB zasadnie naraziłby się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności i wadliwości swojej decyzji w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., I OSK 451/06, LEX nr 290649).

Z powyższych względów niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.