Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 364/08 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 364/08, oddalono skargę S. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego.

Sąd I instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2007 r., którą odwołano ze stanowiska komornika S. K., zwanego dalej "skarżącym". Jako podstawę decyzji wskazano przepis art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167 poz. 1191 ze zm.). W świetle tego przepisu Minister Sprawiedliwości - na wniosek prezesa właściwego sądu apelacyjnego - odwołuje komornika, jeżeli komornik rażąco i uporczywie naruszył przepisy prawa, co zostało stwierdzone orzeczeniami sądu wydanymi w wyniku rozpoznania środków zaskarżenia, skarg na czynności komornika lub innych środków prawnych.

Według ustaleń Ministra Sprawiedliwości, stanowiących podstawę faktyczną decyzji, w dziewięciu postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych przez skarżącego wystąpiła bezczynność trwająca od 14 miesięcy do 3,5 roku. W dwóch postępowaniach dyscyplinarnych prowadzonych przez Komisję Dyscyplinarną przy Krajowej Radzie Komorniczej wymierzono skarżącemu kary upomnienia. Podstawę dla odwołania skarżącego ze stanowiska komornika stanowiła także lustracja działalności komorniczej skarżącego dokonana na początku 2007 r. przez sędziego wizytatora M. T., której wnioski końcowe jednoznacznie wskazywały na rażące zaniedbania komornika sądowego, zarówno w zakresie sprawności prowadzonych postępowań egzekucyjnych, jak i stosowania przepisów prawa. Ponadto w ocenie Ministra Sprawiedliwości sygnalizowany zły stan zdrowia skarżącego na przełomie lat 2005 i 2006, jako powód stwierdzonych w jego pracy przewinień, nie został w żaden sposób udokumentowany, a nawet uprawdopodobniony.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego, w tym brak osobistego zapoznania się z aktami spraw, w których orzeczono przewlekłość postępowania;

naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę uznania za udowodnioną okoliczność choroby strony w latach 2004-2006;

naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na podstawie których decyzja została wydana;

naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, poprzez całkowite pominięcie opinii samorządu komorniczego;

naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez orzekanie na podstawie innych przesłanek niż wymienione w tym przepisie oraz brak wykazania kumulatywnego spełnienia przesłanek rażącego i uporczywego naruszania prawa, a także zastosowanie tego przepisu do środka prawnego niewymienionego w ustawie poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie orzeczeń w sprawie skarg na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu cywilnym bez nieuzasadnionej zwłoki, która nie może być objęta działaniem tego przepisu;

sprzeczność istotnych ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to już wyżej wskazano, skargę oddalił, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji przekroczenia granic uznania administracyjnego, które mogłoby stanowić o naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd I instancji odniósł się do znajdujących się w aktach sprawy orzeczeń dyscyplinarnych, uznających skarżącego winnym zarzucanych mu naruszeń prawa, na których m.in. oparł się Minister Sprawiedliwości. Według Sądu I instancji moc dowodową tych dokumentów należy ocenić na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., w myśl którego dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wprawdzie, jak to zauważył Sąd I instancji, do mocy dowodowej tego bogatego materiału dowodowego organ odniósł się lakonicznie, tym niemniej ostatecznej konkluzji i ocenie Ministra Sprawiedliwości nie można zarzucić dowolności.

W ocenie Sądu I instancji w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy dla wydania decyzji odwołującej skarżącego ze stanowiska komornika, nie dający podstaw dla zarzutu naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera prawidłowo ustalony stan faktyczny i jego analizę, aczkolwiek nadmiernie skrótową w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, chociaż z powołaniem się na art. 15 ust 1 pkt 5 cytowanej ustawy. Nade wszystko zaskarżona decyzja zawiera prawidłową ocenę powołanych dowodów i ostatecznie prawidłowe wnioski. Organ opierał się bowiem na prawomocnych orzeczeniach Sądu Okręgowego w B. stwierdzających przewlekłość postępowania, na orzeczeniach Komisji Dyscyplinarnej, a także na lustracji dokonanej na początku 2007 r. przez sędziego wizytatora, w której wnikliwej i szczegółowej analizie poddany został sposób wykonywania obowiązków służbowych przez tego komornika sądowego. Wnioski końcowe tej kontroli, jednoznacznie wskazywały na rażące zaniedbania, zarówno w zakresie sprawności prowadzonych postępowań egzekucyjnych, jak i stosowania przepisów prawa, co w szczególności zostało przez organ podkreślone. Z powyższych względów Sąd I instancji nie dopatrzył się zasadności zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podzielił także zarzutu "bezzasadnej odmowy uznania za udowodnioną okoliczność choroby strony w latach 2004-2006", bowiem w postępowaniu administracyjnym tej okoliczności skarżący nie dowodził. Z tego względu skarżący nie ma podstaw czynić organowi zarzutu niewzięcia pod uwagę jego choroby. Przedłożona dopiero na rozprawie kopia dokumentacji lekarskiej stanowiąca o datach i przyczynach poszczególnych wizyt lekarskich nie stanowi o niemożności stałego wykonywania obowiązków zawodowych przez skarżącego. I tak, zapisy w karcie choroby nie świadczą o dłuższych okresach zwolnień lekarskich w latach 2004-2006.

Sąd nie podzielił także zarzutu skarżącego co do pominięcia opinii Samorządu Izby Komorniczej, w czym skarżący upatrywał naruszenia art. 15 ust. 2 powołanej ustawy. Po pierwsze, Minister Sprawiedliwości dokonał oceny tego dowodu i wskazał przyczyny, dlaczego nie wziął pod uwagę tej opinii, którą nie był związany. Po drugie zaś opinia ta nie kwestionuje negatywnych ustaleń zawartych w protokole lustracji i przyznaje, że opisane tam uchybienia dają podstawę do negatywnej oceny pracy komornika. Niemniej jednak zwraca uwagę na pozytywną prognozę wynikającą z wyników wizytacji wykonanej przez zespół komorników wizytatorów dnia [...] lipca 2007 r. i objęcie skarżącego szczególnym nadzorem ze strony samorządu.

Wbrew zarzutom skargi Sąd administracyjny nie stwierdził także naruszenia przepisu art. 15 ust.1 pkt 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji w sposób, mający wpływ na wynik sprawy. Mająca w niniejszej sprawie miejsce powtarzalność naruszenia prawa została ustalona i omówiona w powołanych przez organ orzeczeniach Sądu Okręgowego w B. Wskazane w tych wyrokach uchybienia w wykonywaniu obowiązków komornika sądowego dotyczące przewlekłości postępowań egzekucyjnych zostały ustalone przez niezawisły sąd. Organ opierał zatem swoje ustalenia nie o jeden czy nawet dwa wyroki stwierdzające incydentalną przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Opierał je aż o dziewięć wyroków sądowych, co udowadnia powtarzalne naruszenia prawa przez komornika sądowego. Orzeczona wielokrotnie przewlekłość postępowań egzekucyjnych nie miała więc charakteru incydentalnego, lecz powtarzała się.

Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym brak osobistego zapoznania się organu z aktami spraw, w których orzeczono przewlekłość postępowania;

2. naruszenie art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji poprzez orzekanie na podstawie innych przesłanek niż wymienione w tym przepisie oraz brak wskazania kumulatywnego spełnienia przesłanek rażącego i uporczywego naruszania prawa, a także zastosowanie tego przepisu do środka prawnego niewymienionego w ustawie, poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie orzeczeń w sprawie skarg na naruszenie prawa strony w postępowaniu cywilnym bez nieuzasadnionej zwłoki i protokołu z lustracji przeprowadzonej przez sędziego wizytatora, które nie mogą być objęte działaniem powołanego wyżej przepisu. Akcentuje przy tym niemożność ich zaskarżenia w trybie instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów następuje poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacyjne mogą dotyczyć zarówno tych przepisów, które sąd wskazał jako przepisy, które miały zastosowanie w toku rozpoznania sprawy, jak też tych przepisów, które powinny być stosowane w toku rozpoznania sprawy, choć nie zostały przez sąd wskazane. Naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Wynika to po pierwsze, z zasady, iż sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269), a po drugie z zasady, iż wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten ma obowiązek brać z urzędu pod rozwagę także takie naruszenia prawa, których strony nie podniosły w skardze.

Obowiązek wskazania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia został powiązany z wymogiem sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego (art. 175 § 1 p.p.s.a.) albo przez osoby wymienione w art. 175 § 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podanie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów wskazanych w przytoczonych podstawach kasacyjnych. W tym znaczeniu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05; ONSAiWSA 2006/2/39).

W skardze kasacyjnej, jak już wskazano, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), wymieniając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Pomijając już kwestię, iż przepis ten nie ma charakteru normy prawa materialnego, lecz procesowego, to skarga kasacyjna nie wiąże naruszenia wspomnianego przepisu przez Sąd I instancji w związku z naruszeniem konkretnego przepisu postępowania sądowoadministarcyjnego (p.p.s.a.). Jako uzasadnienie naruszenia tego przepisu przez organ, nie zaś Sąd I instancji, skarga kasacyjna zarzuca niezbadanie akt spraw egzekucyjnych, w których stwierdzono mankamenty w pracy skarżącego. Zarzut ten nie podlega uzasadnieniu. Wystarczającym było zapoznanie się przez organ, a także i Sąd I instancji, z orzeczeniami wydanymi w tych sprawach, które w dobrym stopniu obrazują naruszenie przez skarżącego przepisów prawa zarzucanych w tych orzeczeniach.

Brak jest również usprawiedliwionych podstaw dla zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Naruszenia tego przepisu skarga kasacyjna upatruje przede wszystkim w dokonaniu, jej zdaniem, nieprawidłowych ustaleń w zakresie hipotezy tego przepisu, która, jak to wyżej wskazano, odnosi się do kwestii rażącego i uporczywego naruszenia przez skarżącego przepisów prawa, co jest przesłanką dla odwołania komornika. Mianowicie, według skargi kasacyjnej, podstawą dla dokonania omawianych wyżej ustaleń nie mogą być orzeczenia wydane na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz.1843), a także protokół z lustracji skarżącego dokonanej przez sędziego wizytatora Sądu Okręgowego w B., skoro nie ma prawnych możliwości wzruszenia ustaleń dokonanych w tych dokumentach w trybie instancyjnym. Jednakże okoliczność, iż wyżej wymienione dokumenty nie mogą być przedmiotem zaskarżenia w ramach sformalizowanego postępowania nie pozbawia ich waloru bycia środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. I tak, przepis art. 75 § 1 k.p.a., w świetle którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, nie uzależnia możliwości skorzystania przez organ z określonego środka dowodowego, przykładowo dokumentu, od tego, czy dany środek dowodowy może być zweryfikowany w jakimś formalnym trybie, czy postępowaniu. Co więcej, w praktyce przeważająca większość środków dowodowych prezentowanych w postępowaniu administracyjnym nie spełnia wspomnianego kryterium. Natomiast, stosownie do art. 80 k.p.a., to organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W odniesieniu do wyżej zakwestionowanych dokumentów skarga kasacyjna nie zarzuca zresztą, aby objęte nimi fakty nie miały miejsca. Ponadto skarga kasacyjna milcząco pomija okoliczność, że oprócz wyżej wymienionych dokumentów istniały także i inne orzeczenia sądowe, w których stwierdzono naruszenie prawa przez skarżącego.

Przepis art. 15 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, co wymaga podkreślenia, nie zawiera wyczerpującego katalogu środków dowodowych, na podstawie których dokonuje się ustalenia faktu rażącego i uporczywego naruszania przez komornika przepisów prawa. W świetle tego przepisu dowodami na wspomnianą okoliczność mogą być nie tylko orzeczenia sądu wydane w wyniku rozpoznania środków zaskarżenia, skargi na czynności komornika, ale także i inne środki prawne. Niewątpliwie w ramach powołanego wyżej przepisu środkiem dowodowym w postępowaniu o odwołanie komornika może być, a nawet powinien być, m.in. protokół z lustracji komornika dokonanej przez sędziego wizytatora. Zresztą, komornik, jako funkcjonariusz publiczny działający przy sądzie rejonowym, obowiązany jest poddać się wspomnianej czynności nadzorczej (art. 1 i art. 64 ust. 2 ustawy).

W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu.