I OSK 280/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-02-23	
Data wpływu	2023-02-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Piotr Przybysz	
Symbol z opisem	6321 Zasiłki stałe	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 532/22	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Dnia 23 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 532/22 w sprawie ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2022 r., II SA/Bk 532/22 oddalił skargę D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2022 r. D. Ł. wystąpił do Burmistrza G. o przyznanie zasiłku stałego. Organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył D. Ł. zaznaczając, że nie zgadza się z decyzją odmawiającą przyznania świadczenia w formie zasiłku stałego, bowiem niezasadnie do dochodu zostało wliczone wynagrodzenie kuratora. Odwołujący się wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia, biorąc pod uwagę jedynie dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. Ponadto wskazał, że dochód kuratora nie powinien być wliczany do dochodu rodziny, bowiem ma charakter celowy i powinien być traktowany jak np. zasiłek celowy. Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza G. odmawiającą przyznania D. Ł. zasiłku stałego. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2020 r. nr [...] wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B., które zalicza go do znacznego stopnia niepełnosprawności od 27 sierpnia 2020 r. do 31 października 2023 r. Orzeczenie to zostało uchylone i zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dna 17 marca 2022 r. nr [...] w części dotyczącej ustaleń zawartych w punktach 1. i 3. Organ ustalił także, że na dochód wnioskodawcy składa się wynagrodzenie dla kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej w wysokości 556,88 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny 215,84 zł, co w sumie stanowi kwotę 772,72 zł. Kryterium dochodowe rodziny wynosi 1.200,00 zł, co na osobę stanowi kwotę 600 zł, natomiast łączny dochód wnioskodawcy wyniósł 772,72 zł i przekroczył kryterium dochodowe. Organ odwoławczy podkreślił także, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wliczenie do dochodu wnioskodawcy wynagrodzenia kuratora, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2021.2268 ze zm.), dalej jako "u.p.s.". W tym zakresie organ przytoczył treść art. 8 ust 4 u.p.s. wskazującego jakich dochodów nie wlicza się do dochodu stanowiącego podstawę spełnienia kryterium dochodowego na gruncie przepisów u.p.s. i na tej podstawie organ wskazał na dwie zasady. Po pierwsze przychodem w rozumieniu u.p.s. jest każdy rodzaj dochodu, każda suma uzyskana przez beneficjenta, bez względu na źródło uzyskania, a po drugie, odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wyliczone w art. 8 ust. 4 u.p.s. W związku z powyższym uwzględnienie w dochodzie rodziny skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego oraz wynagrodzenia kuratora było zgodne z art. 8 ust. 3 u.p.s. i ugruntowane w orzecznictwie administracyjnym

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył D. Ł. niewłaściwą wykładnię z art. 8 ust. 4 u.p.s., polegającą jedynie na stwierdzeniu, że katalog świadczeń pomniejszających dochód wymieniony w art. 8 ust. 4 jest zamknięty. Zdaniem skarżącego organy nie zastosowały wykładni prawa i nie przedstawiły swego toku rozumowania, co skutkowało nieprawidłowym uwzględnieniem w dochodzie również wynagrodzenia dla kuratora. Skarżący powołał się także na trudną sytuację rodzinną i konieczność zapewnienia przez organy zaspokojenia podstawowych potrzeby bytowych jego rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa argumentację.

W piśmie z dnia [...] października 2022 r. skarżący podkreślił, że jego wynagrodzenie dla kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej wypłacane ze środków publicznych przez Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej w G. można zaliczyć do katalogu świadczeń zawartych w art. 8 ust. 4 u.p.s., a zatem nie powinno być wliczone do dochodu. Sąd Rejonowy w G. przyznał to wynagrodzenie w kwocie 561 zł stwierdzając, że rodzina nie dysponuje środkami potrzebnymi do sprawnego prowadzenia spraw osoby ubezwłasnowolnionej, a Gmina G. do tego się przychyliła. Wskutek przyznania wynagrodzenia za nakład pracy kuratora ta sama Gmina nie przyznała skarżącemu zasiłku stałego na utrzymanie własne, zaś ubezwłasnowolnionej matce odebrano część kwoty zasiłku stałego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę jako niezasadną w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 20 października 2022 r. wskazał, że nie było w sprawie kwestionowane, iż skarżący legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponadto skarżący nie kwestionował pozostawiania we wspólnym gospodarstwie domowym ze swoją matką L. C., której jest kuratorem ze względu na częściowo ubezwłasnowolnienie. Sąd I instancji stwierdził w takiej sytuacji, że wobec treści art. 8 ust. 4 u.p.s. nie może ostać się argument skarżącego o nieuzasadnionym wliczeniu do dochodu rodziny jego wynagrodzenia dla kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Przepis ten zawiera transparentną regulację, która określa w sposób enumeratywny dochody, jakich nie uwzględnia się przy ustalania łącznego dochodu rodziny. Sąd wskazał przykładowe rodzaje świadczeń wskazanych w tym przepisie. A contrario uznał, że dodatek pielęgnacyjny, zasiłek pielęgnacyjny oraz wynagrodzenie za sprawowanie kurateli wlicza się do dochodu ustalonego na potrzeby prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z dominującym stanowiskiem doktryny i judykatury dochód na gruncie u.p.s. należy rozumieć jako każdy przychód niezależnie od źródła oraz tytułu jego uzyskania, z wyłączeniem odliczeń wyczerpująco w przywołanym akcie prawnym wymienionych. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej zaliczenia wynagrodzenia kuratora do kategorii zasiłku celowego wskazanego w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., Sąd I instancji wskazał, że mimo iż wynagrodzenie przyznane kuratorowi osoby ubezwłasnowolnionej służy zaspokojeniu konkretnych potrzeb (zapewnienie właściwej opieki osoby ubezwłasnowolnionej) i w niektórych przypadkach jest świadczeniem z pomocy społecznej, to okoliczność wypłacania tego wynagrodzenie co miesiąc oznacza, że nie może on być traktowany jako zasiłek celowy na jednorazową potrzebę bytową. W tych okolicznościach nie jest bowiem spełniony cel unormowania zawarty w art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. polegający na wykluczeniu zasiłku celowego z dochodu, tak aby przyznane jednorazowe świadczenie pieniężne nie wpływało na wysokość dochodu, a tym samym nie ograniczało możliwości ubiegania się o przyznanie świadczeń o charakterze periodycznym. Wynagrodzenie przyznane kuratorowi swoim charakterem pozostaje zbliżone do zasiłku okresowego, który wypłacany jest cyklicznie (miesięcznie) na pewien okres, przy czym zasiłek okresowy nie jest wymieniony w art. 8 ust. 4 u.p.s. Powyższe – zdaniem Sądu I instancji – wskazuje, że nie wszystkie świadczenia udzielane z pomocy społecznej są wykluczane z dochodu określonego na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć wszystkie świadczenia uzyskiwane z pomocy społecznej do taka dyspozycja znalazłaby się wprost w tej regulacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. Ł., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a. przez błędne zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi przez przyjęcie, ze dodatek pielęgnacyjny, zasiłek pielęgnacyjny oraz wynagrodzenia za sprawowanie kurateli wlicza się do dochodu ustalonego na potrzeby prowadzonego postępowania w przedmiocie udzielenia świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w sytuacji, gdy wynagrodzenia za sprawowanie kurateli nie podlega wliczeniu do kryterium dochodowego ponieważ ma charakter zasiłku celowego.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącemu z urzędu albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części.

Powyższy zarzut został szerzej umotywowany.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej należy wskazać na trafność uwagi wyrażonej w dotychczasowym postępowaniu, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie o prawidłowość wliczenia do dochodu wnioskodawcy wynagrodzenia, które uzyskał z tytułu sprawowania funkcji kuratora ubezwłasnowolnionej częściowo matki. Organy administracji i Sąd I instancji pozostają na stanowisku, iż dochód uzyskiwany przez skarżącego z powyższego tytułu stanowi dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Skarżący natomiast pozostaje na stanowisku, iż dochód ten nie stanowi dochodu rodziny z uwagi na jego podobieństwo do zasiłku celowego, który wyłączony jest ze źródeł dochodu, stosownie do art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s. Rozstrzygnięcie powyższej kontrowersji ma wpływ na ustalenie, czy dochód skarżącego jako osoby w rodzinie przekracza kryterium dochodowe, czy też pozostaje poniżej tegoż kryterium. Tylko uznanie, że kryterium dochodowe nie zostało przekroczone otwiera skarżącemu drogę do skutecznego ubiegania się o zasiłek stały (art. 37 ust. 1 pkt 2 u.p.s.).

Odnosząc się do powyższej kwestii należy uznać, iż w myśl art. 8 ust. 3 u.p.s. dochodem jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składkami na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, kosztami uzyskania przychodu oraz kwotą alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest uzyskanie realnego przysporzenia finansowego (przychodu). Ustawodawca w przepisach u.p.s. nie definiuje przychodu, traktuje jednak to pojęcie bardzo szeroko, niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, także wtedy gdy na podstawie odrębnych przepisów nie są one kwalifikowane jako dochód objęty podatkiem dochodowym. Tym samym konstrukcja dochodu przyjęta w art. 8 u.p.s. jest zbliżona do potocznego rozumienia tego terminu. Generalnie nie ma zatem znaczenia tytuł ani źródło uzyskiwania tych środków. Wynika to z faktu, że pomoc społeczna jest instytucją publiczną mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom rzeczywiście znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego w ustawie kryterium dochodowego. Wynika to wprost z treści art. 8 ust. 3 u.p.s., który wyraźnie stanowi, iż "za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów (...), bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (...)". Jakkolwiek przepisy u.p.s. przewidują zarówno pomniejszenie owego przychodu o określone składniki lub wydatki (art. 8 ust. 3 u.p.s.), a także o określone świadczenia, których nie wlicza się do przychodu (art. 8 ust. 4 u.p.s.), to "odliczenia" te mają charakter enumeratywny, stanowiąc katalog zamknięty, wobec którego nie można stosować wykładni rozszerzającej (vide: I.Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, WKP 2023, uwagi do art. 8).

Trafnie w takiej sytuacji konkludują organy i Sąd I instancji, iż dochód skarżącego uzyskiwany z tytułu wynagrodzenia kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej nie został wyłączony z dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. dochodu z powyższego tytułu nie wymienia.

Nie sposób także nadać cech racjonalności argumentacji skarżącego upatrującej podobieństwo pomiędzy zasiłkiem celowym i wynagrodzeniem uzyskiwanym przez kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Sprzeciwia się temu podstawowa zasada interpretacji tekstu prawnego – exceptiones non sunt extendendae. Nie wliczenie przez ustawodawcę zasiłku celowego do dochodu, stosowanie do art. 8 ust. 4 pkt 2 u.p.s., nie daje zatem podstaw do wyłączenia z dochodu także innych świadczeń tylko dlatego, że wykazują określone podobieństwo do owego zasiłku. Niezależnie jednak od tego wypada zgodzić się z Sądem i instancji, że otrzymywanie cyklicznie wynagrodzenia z określonego tytułu, nie może być utożsamiane z zasiłkiem celowym, którego celem pozostaje zaspokojenie jednorazowej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s.). Powyższe świadczenia mają zatem odmienny cel i charakter, co dodatkowo przemawia za koniecznością wliczenia ww. wynagrodzenia do dochodu skarżącego.

Konkludując należy wskazać, iż na gruncie u.p.s. brak jest normatywnych podstaw do wyłączenia z dochodu wynagrodzenia uzyskiwanego przez kuratora osoby częściowo ubezwłasnowolnionej. Natomiast podnoszona przez skarżącego wzajemna zależności pomiędzy wysokością dochodu wyliczonego z uwzględnieniem ww. wynagrodzenia, a możliwością uzyskania przez skarżącego lub jego matkę innych świadczeń z pomocy społecznej zależnych od kryterium dochodowego jest naturalną konsekwencją konstrukcji prawnej dochodu uregulowanego w przepisach u.p.s., o czym była mowa powyżej. Odmowa przyznania świadczeń z pomocy społecznej z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowe nie może uzasadniać domagania się ustalenia dochodu wbrew kryteriom wynikającym z art. 8 u.p.s.

Oceniając tak zgromadzone okoliczności sprawy organy administracji nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a., co trafnie zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (art. 258 – 261 p.p.s.a.).