VII SA/Wa 1974/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-02-21	
Data wpływu	2007-11-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dariusz Turek
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Leszek Kamiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1980 nr 9 poz 26;  art. 157  par. 3; Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, iż wskazana decyzja została doręczona m. in. Spółkę S., uznanej przez Starostę B. za stronę postępowania z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku bezpośrednio przy granicy z należącą do ww. spółki działką nr [...], przy czym właściciela sąsiedniej działki organ ustalił na podstawie aktualnego wypisu z ewidencji gruntów.

Wniosek zaś o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B. złożył S. N. twierdząc, iż jest stroną zakończonego nią postępowania pominiętą w jego toku. Skarżący przypisał sobie prawa strony powołując się na toczące się od 1998 r. postępowanie przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie uregulowania w trybie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych - własności części nieruchomości w S., oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Zakwestionował on usytuowanie przedmiotowego budynku w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa w zakresie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa budowlanego.

Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej jest zobowiązany zbadać, czy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Bowiem zgodnie z przepisem art. 157 § 2 Kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 - z późn. zm.).

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda [...] stwierdził, iż zgodnie z powołanym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, przy czym, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć (według art 3 pkt 20 ww. ustawy) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W analizowanej sprawie, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wystąpiła zaś osoba nie należąca do kręgu ściśle określonych w cytowanych przepisach osób, którym przysługują zastrzeżone wyłącznie dla stron postępowania prawa i obowiązki.

Na podstawie materiału dowodowego sprawy organ wojewódzki stwierdził, że Starosta B. prawidłowo ustalił właściciela sąsiedniej działki nr [...] na podstawie aktualnego w dacie wydania kwestionowanej decyzji wypisu z ewidencji gruntów. Ponadto, uznanie za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie właściciela sąsiedniej działki nr [...] nie było w ogóle konieczne.

W związku z wyżej wykazanym brakiem legitymacji procesowej S. N. w sprawie zakończonej wskazaną decyzją, organ pierwszej instancji stwierdził, iż złożony przez skarżącego wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może w świetle art. 157 § 2 Kpa odnieść skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie - zatem zgodnie z przepisem art. 157 § 3 Kpa, odmówiono wszczęcia postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. N. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony, wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji publicznej, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwałach NSA (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997, nr 3, poz.102, oraz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99, ONSA 2000/1/6), kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym tj. posiadanie przymiotu strony, należy do prawa materialnego (w niniejszej sprawie do Prawa budowlanego).

Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie obszar oddziaływania obiektu, obejmuje wyłącznie działkę nr ewid. [...], w S. Żądający wszczęcia postępowania nadzorczego S. N. wywodzi swoją legitymację procesową z faktu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania sądowego o ustalenie prawa własności działki [...]. Tym samym bezsporne jest, że skarżący - ani na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani na dzień złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego nie legitymował się żadnym z ww. tytułów prawnych do działki [...].

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, iż we wstępnym etapie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ ogranicza się jedynie do badania przesłanek formalnoprawnych, nie ocenia natomiast merytorycznej zasadności podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, dlatego też w niniejszym postępowaniu nie zajęto stanowiska co do wskazanych przez Wnioskodawcę przesłanek stwierdzenia nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. .N., wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. wydanej w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego w S. [...]. W postępowaniu tym został pominięty, zaś legitymację procesową wywiódł z twierdzenia, iż jest właścicielem działki przylegającej bezpośrednio do ściany w/w budynku (działka nr [...]), zatem stroną postępowania w rozumieniu prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie ustalenia wymienionego prawa własności toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym w Z. z wniosku S. N., pod sygn. akt I Ns 717/03.

Skarżący podkreślił, iż jego zdaniem istnieją przesłanki do wszczęcia postępowania tj. wniosek pochodzi od strony postępowania oraz zawiera informacje uprawdopodabniające wystąpienie przesłanek stwierdzenia nieważności z urzędu.

S. N. argumentował dalej, iż sam zarzut pominięcia strony postępowania nie jest wystarczający do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, a uprawnia jedynie do wznowienia postępowania, jednakże zarzuty skierowane pod adresem decyzji ostatecznej, jako dalej idące i wypełniające niektóre przesłanki z art. 156 § 1 Kpa, uprawniały do żądania stwierdzenia nieważności.

Skarżący zgłosił ponadto zarzuty dotyczące bezpośrednio decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym że organy nie zbadały, że budynek usytuowany jest w dwóch granicach, nie zbadał, czy decyzja budowlana nie została doręczona właścicielowi sąsiedniej działki nr [...], tj. Spółce S., która również pominięto w postępowaniu.

Ponadto skarżący stwierdził, że zarówno Starosta B., jak i Wojewoda [...] oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając sprawę przeoczyli, iż udzielone pozwolenie budowlane dotyczy działki, która nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ani do innej drogi oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego, zatem udzielenie takiego pozwolenia nie było dopuszczalne.

Kończąc swoje wywody skarżący podniósł, iż jego zdaniem naruszono § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez zezwolenie na usytuowanie ścian w dwóch równoległych granicach działki.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga podlega oddaleniu.

Należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 Kpa zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy.

Postępowanie dotyczące wniosku o wszczęcie postępowania można podzielić na dwie fazy. Postępowanie wstępne i postępowania rozpoznawcze. Stadium wstępne postępowania zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy, jak i podmiotowy. Do grupy przyczyn o charakterze podmiotowym należy m.in. brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodawcy.

Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Dopiero w postępowaniu rozpoznawczym jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-6 Kpa lub też wad określonych w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 156 § 1 pkt 7 Kpa, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 Kpa.

W niniejszej sprawie, na etapie postępowania wstępnego Wojewoda [...] badał czy wniosek S. N. jest dopuszczalny, to znaczy czy nie występują takie przesłanki o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym, które uniemożliwiałyby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności. Jedną z takich przesłanek o charakterze podmiotowym jest brak przymiotu strony wnioskodawcy.

Stroną postępowania administracyjnego w świetle art. 28 Kpa jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu w charakterze strony jest więc oparte na przepisach prawa materialnego - a w sprawie pozwolenia na budowę, wynika wprost z treści art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż Starosta B. słusznie określił właściciela sąsiedniej działki nr [...] na podstawie aktualnego w dacie wydania kwestionowanej decyzji wypisu z ewidencji gruntów. Z wypisu tego nie wynikało, aby właścicielem tym był skarżący - S. N., który prawo do bycia uznanym za stronę wywodził właśnie z faktu, iż od 1998 r. toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w Z. w sprawie uregulowania własności części nieruchomości w Siewierzu, oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Ustalając zatem uczestników postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, Starosta B. oparł się o dokument pewny jakim jest w/w wypis.

Właściwie więc postąpił Wojewoda [...] prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, podnosząc wystąpienie przesłanki braku przymiotu strony wnioskodawcy. Wystąpienie takiej okoliczność musiało zaś, zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa skutkować wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...]

Na marginesie należy zauważyć, iż ewentualne uzyskanie przez skarżącego tytułu prawnego do nieruchomości nr [...] na podstawie rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w Z. będzie ewentualnego mogło zgodnie treścią art. 145 § 1 Kpa stanowić podstawę wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2006 r., nie zaś jak podnosił skarżący - stwierdzenia nieważności decyzji.

Podkreślić należy, iż jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skarżący nie może powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż decyzji z dnia 19 września 2007 r., znak: [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.